마을진입도로확장 등 의무이행청구

1. 사건개요 청구인은 ○○군 ○○면 ○○리 000번지 토지를 소유한 자로, 같은 리 000번지 일원 마을안길 도로(이하 ‘이 사건 도로’라 한다)의 너비가 4미터 이상이 되지 않아, 2021. 8. 5. 피청구인에게 도로의 확장을 요구하는 민원을 신청하였다. 이에 피청구인은 2021. 8. 25. 위 민원신청에 대하여 이 사건 도로의 확장에 필요한 토지주 동의를 받아 건의하면 타 사업과의 우선순위 등을 고려하여 확장공사를 추진할 계획이라는 등의 검토의견을 회신(이하 ‘이 사건 통지’라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 도로는 마을 주도로인 ○○리 000도로에서 마을로 진입하는 도로로 차량통행을 위한 도로의 설치가 곤란한 등 특별한 사정이 없음에도 「건축법」제2조제1항제11호 또는 「건축법 시행령」제3조의3제1호에서 정한 바와 다르게 그 너비가 2.4미터에 불과하다. 따라서 소방차량·화물차량의 통행이 불가능하여 특히 거주 주민들이 화재의 위험에 노출되어 있다. 2) 「건축법」상 최소한의 너비인 4미터를 확보하지 못하였음에도 이 사건 도로에 접한 건축물들에 대하여 건축허가 및 준공처리를 한 것은 공무원의 고의 또는 미필적 고의에 의한 직무유기에 해당하므로, 이 사건 도로 너비가 확보되지 아니할 경우 수사기관에 형사처벌을 요청할 수 밖에 없다. 3) 피청구인이 도로 확장개설 거부처분은 비례원칙을 위배한 부당한 처분이므로, 피청구인으로서는 이 사건 도로의 실상을 조사하여 법규정에 따른 너비의 도로를 설치하도록 조치하여야 하고, 협소한 너비의 진입도로로 인하여 불안해하는 주민을 위하여 예산전용 등으로 적극적 행정행위를 하여야 하므로 이 사건 청구가 인용되어야 한다. 【보충서면】 4) 피청구인이 청구인의 민원에 답변하였을 뿐, 행정처분을 하지 아니하였으므로 심판제기요건을 갖추지 못했다는 답변에 대한 반론 청구인은 ‘관계법령에 의하여 마을 진입도로를 확장하는 등의 조치를 하여 법이 정한 적정규모의 도로를 확보하여 주실 것’을 요청한 사실이 있으므로 피청구인의 주장은 이유가 없다. 5) 이 사건 도로가 현황도로로서 비법정도로에 대하여는 행정처분을 할 수가 없다는 답변에 대한 반론 이 사건 도로는 현황도로가 아닌 국가(국토교통부) 소유의 도로임이 토지대장 상 명백하므로 개인 소유의 현황도로라고 할 수 없을 것이므로 피청구인의 주장은 이유가 없다. 또한, 이 사건 도로는 국가(국토교통부) 소유의 도로이므로, 국가는 일정 규모 이상의 도로폭을 유지하여야 하는 의무를 부담하고, 피청구인은 이상의 의무를 국가로부터 위임받았으므로 도로를 확장하여 개설하는 도로정비의무가 있다. 6) 피청구인의 행위가 ‘부작위’에 해당하지 않는다는 답변에 대한 반론 청구인은 이 사건 도로의 너비를 일정규모 이상으로 넓혀줄 것을 요청하였고, 피청구인은 이에 대하여 편입되어야 하는 토지주의 동의를 받아 도로 확·포장공사를 건의한다면 공사를 추진하겠다고 답변하였으므로, 이는 주변 토지가 사유지임을 이유로 피청구인이 자신의 부작위를 정당화하는 것에 해당하고, 또한 처분을 하지 않음으로서 부작위를 행하고 있는 것이다. 7) 청구인으로서는 이 사건 도로가 농어촌도로로 고시되었는지 여부를 알 수 없으나, 고시가 없었다면 피청구인은 이 사건 도로를 비법정도로라고 할 것이 아니라 즉시 「농어촌도로 정비법」에 따른 이도 내지는 농도로 고시하는 등 「농어촌도로 정비법」에 따른 절차에 따라 처리하여야 한다. 따라서 피청구인이 그렇게 하지 아니하고 있는 것은 광의의 부작위에 해당한다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 심판청구의 적법 여부 「행정심판법」 제2조, 제3조 규정에 따르면 행정심판의 대상은 행정청의 처분 또는 부작위라고 되어 있으나, 피청구인은 청구인에게 ○○군 ○○면 ○○리 000번지 일원 마을진입도로확장과 관련하여 청구인이 제기한 민원내용을 답변한 사실 만 있을 뿐, 행정처분을 한 사실이 없다. 청구인이 주장하는 현황도로 확장공사 거부처분은 청구인이 평상시 생활하면서 불편한 사항을 해결하고자 민원을 접수한 것이고, 현황도로는 도로 관계법률에 근거 해 개설된 도로가 아닌 비법정도로로 행정처분을 할 수가 없다. 따라서, 피청구인이 「행정심판법」제2조, 제3조 규정에 따른 행정처분을 한 사실이 없고, 부작위에도 해당하지 않으므로 이 사건 심판청구는 심판제기요건을 갖추지 못한 부적합한 청구이다. 【보충서면】 2) 심판청구의 적법성 및 부작위에 해당한다는 청구인의 반론에 대한 답변 청구인이 비법정도로인 마을안길 도로 확장·개설을 요청함에 따라 민원불편사항을 해소할 수 있는 방법을 안내하였을 뿐, 관련법에 따른 법집행으로서의 행사를 한 사실이 없다. 3) 이 사건 도로를 확장개설해야 하는 도로정비의무가 있다는 반론 및 국가소유의 도로에 관한 주장에 대한 답변 국토교통부 소유인 지목상 도로가 있다고 하여 법정도로가 되는 것이 아니고, 실제 현황도로와 국토교통부 소유 지목상 도로와는 다른 형태로 개설되어 있고 대부분 사유지로 구성되어 있다. 또한 이러한 현황도로의 확장·개설의무에 관한 법적근거가 없다. 4) 「농어촌도로 정비법」에 따른 절차에 따라 처리하여야 한다는 주장에 대한 답변 ○○리 일원에는 고시된 농어촌도로가 없으며, 지정의 타당성 여부는 별도로 검토할 사항이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 2. “부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 제13조(청구인 적격) ③ 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 【농어촌도로 정비법】 제2조(농어촌도로의 정의) ① 이 법에서 “농어촌도로”란 「도로법」에 규정되지 아니한 도로(읍 또는 면 지역의 도로만 해당한다)로서 농어촌지역 주민의 교통 편익과 생산ㆍ유통활동 등에 공용(共用)되는 공로(公路) 중 제4조 및 제6조에 따라 고시된 도로를 말한다. 【건축법】 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 11. “도로”란 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로(지형적으로 자동차 통행이 불가능한 경우와 막다른 도로의 경우에는 대통령령으로 정하는 구조와 너비의 도로)로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 도로나 그 예정도로를 말한다. 가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「도로법」, 「사도법」, 그 밖의 관계 법령에 따라 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 도로 나. 건축허가 또는 신고 시에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다) 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)이 위치를 지정하여 공고한 도로 제3조(적용 제외) ② 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역 및 같은 법 제51조제3항에 따른 지구단위계획구역(이하 “지구단위계획구역”이라 한다) 외의 지역으로서 동이나 읍(동이나 읍에 속하는 섬의 경우에는 인구가 500명 이상인 경우만 해당된다)이 아닌 지역은 제44조부터 제47조까지, 제51조 및 제57조를 적용하지 아니한다. 제44조(대지와 도로의 관계) ① 건축물의 대지는 2미터 이상이 도로(자동차만의 통행에 사용되는 도로는 제외한다)에 접하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그러하지 아니하다. <개정 2016.1.19> 1. 해당 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 경우 2. 건축물의 주변에 대통령령으로 정하는 공지가 있는 경우 3. 「농지법」 제2조제1호나목에 따른 농막을 건축하는 경우 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 청구인의 2021. 8. 5. ‘마을안길 도로 확장 요청서’ 및 이에 대한 피청구인의 회신 등에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가) 이 사건 도로는 국유지로 그 지목이 도로이기는 하나 「도로법」, 「농어촌도로 정비법」 또는 「건축법」에 따른 도로 등에는 해당하지 아니한다. 또한, 이 사건 도로 일원은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역 또는 지구단위계획 외의 지역에 해당한다. 나) 우리 위원회가 확인한 바에 따르면 청구인은 2021. 8. 5. 피청구인에게 ‘이 사건 도로의 폭이 2.4m에 불과하여 긴급 소방차량과 화물트럭 등의 통행이 전혀 불가능하고, 건축법상 최소한의 도로 너비 규정 등을 들어 적정너비의 도로를 확보하여 줄 것’을 요청하는 취지의 ‘마을안길 도로 확장 요청서’를 제출하였고, 피청구인은 이에 대하여 다음과 같이 회신하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025523"></img> 2) 「농어촌도로 정비법」제2조제1항에 따르면, 농어촌도로란「도로법」에 규정되지 아니한 도로로서 농어촌지역 주민의 교통 편익과 생산ㆍ유통활동 등에 공용되는 공로 중 같은 법 제4조 및 제6조에 따라 고시된 도로를 말하고, 「도로법」에 따른 고속국도 등은 국토부장관 등이 이를 지정·고시한 것을 말하며, 「건축법」제2조제11호에 따른 도로란 관계법령에 따라 신설 또는 변경 고시가 된 도로와 건축허가 또는 신고 시에 시·도지사 등이 위치를 지정하여 공고한 도로를 말한다. 한편 「건축법」제3조제2항에 따르면 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역 및 지구단위계획지역 외의 지역으로서 동이나 읍이 아닌 지역은 같은법 제44조부터 제47조 등 도로관계 규정이 적용되지 아니한다. 한편, 「행정심판법」 제2조, 제3조제1항, 제5조제3항 및 제13조제3항에 따르면 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있는데, ‘부작위’란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말하고, 의무이행심판이란 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판으로서 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상의 이익이 있는 자가 청구할 수 있는바, 의무이행심판을 청구하기 위하여는 그 전제로서 의무이행심판의 전제가 되는 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위가 존재하여야 한다. 3) 본안심리에 앞서 이 사건 심판청구가 적법한지 살펴본다. 청구인은 피청구인에게 이 사건 도로의 너비를 4미터 이상으로 확장하거나, 그 너비를 3미터 이상으로 확장하기 위한 토지의 매입을 이행하라고 주장하므로 이 사건 심판청구는 행정심판의 종류 중 의무이행심판이라 할 것이고, 의무이행심판의 대상이 되는 거부처분이나 부작위가 성립하기 위해서는 먼저 신청에 따른 일정한 처분을 요구할 수 있는 법률상 권리를 가진 당사자가 행정청에 대하여 일정한 처분을 신청하고, 이러한 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상의 의무가 있는 행정청이 이를 거부하거나 아무 것도 하지 아니하는 상태가 존재하여야 할 것이다. 살피건대, 이 사건 도로는 지목이 도로일 뿐, 「도로법」 등 도로 관계법령에 따른 도로에는 해당하지 아니한다. 또한, 위와 같은 이른바 현황도로에 대하여 인근 주민 등에게 이 사건 청구취지와 같이 그러한 현황도로를 확장하거나, 그 확장을 위한 토지의 매입을 요구 내지 신청할 수 있는 관계법령이나 조리상의 신청권이 있다고는 보기 어렵다. 그러므로 청구인의 2021. 8. 5.‘마을안길 도로 확장 요청서’는 피청구인의 직권발동을 요구하는 민원신청에 불과하다고 봄이 상당하고 이러한 민원신청에 대하여 피청구인에게 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야할 법률상의 의무가 있다고는 볼 수 없으며, 따라서 이 사건에는 의무이행심판에서 요구되는 행정청의 부작위가 존재한다고는 볼 수 없다. 그러므로 이 사건 심판청구는 본안에 대하여 더 이상 살펴볼 필요 없이 부적법한 청구로 봄이 상당하다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.