매립장 장내도로 통행요청 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 385-6번지(임야, 77,325㎡, 이하 ‘이 사건 임야’라 한다)의 소유자로서 2023. 7. 27. 피청구인에게 인접한 폐기물처리시설인 ○○동 쓰레기매립장 장내도로(통행로) 중 일부에 대하여 통행 허용을 요청하는 민원(이하 ‘이 사건 민원신청’이라 한다)을 제기하였고, 피청구인은 같은 해 9. 5. 청구인에게 이 사건 민원신청에 대하여 수용 불가하다는 취지의 민원 회신(이하 ‘이 사건 회신’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인은 고문변호사 법률자문검토 결과 “통행 허용은 ○○시 재량이 아니며, 도시계획시설인 매립시설에 외부인이 통행 불가능”으로 청구인이 요청한 ○○동매립장내 일부 통행 허용 요청을 불수용한다는 처분을 하였다. 2) 피청구인이 소유자이며, 관리하고 있는 ○○동매립장에 대하여 통행 허용이 피청구인 재량이 아니라는 법률규정이 전무하며, 환경부(폐자원에너지과)의 신문고 답변을 보면 매립장내 통행허용이 가능함을 전제하고 있으며, 법무법인 민과 법무법인 ○○○○ 및 법무법인 ○○의 답변서에 의하면 피청구인에게 통행허용 재량권이 있다. 3) 따라서 피청구인의 처분은 합당한 근거에 의하지 아니하였으므로 그 처분을 취소할 것을 청구한다. 【보충서면 1】 4) 피청구인의 본안전 항변에 대한 반박 피청구인의 본안전 항변의 요지는 “피청구인의 민원회신은 처분이나 부작위가 아니므로 청구인의 청구는 각하 또는 기각되어야 한다.”이다. 그러나, 피청구인의 답변서 결론에서도 민원회신은 처분이라고 적시되어 있다. 또한 피청구인은 민원회신이 처분이나 부작위가 아니라는 법적 근거나 설명을 제시하지 아니하고 있다. 따라서 이러한 주장은 받아들이지 않는 것이 당연하다. 【보충서면 2】 5) 피청구인의 본안전 항변에 대한 반박 청구인의 임야는 보전녹지 지역이며 공익용 산지로 분류되어 있으며 산림경영과 관광농원에 적합한 임야이다. 계약 당시 이 토지는 차량통제 없이 불특정 누구도 출입이 가능했다. 청구인은 이 사건 임야에 대하여 2001. 8. 16. 임야경영계획서를 피청구인에게 제출하여 이 계획서와 일치하게 임야 경영을 해야 한다는 조건 하에 토지거래허가를 받아서 매입하였으며, 그 후 주위토지통행확인의 소(사건번호 2007가합0000)를 제기하여 패소한 바 있다. 청구인은 위의 목적으로 토지를 매입하였기에 피청구인은 이에 합당한 행정처분을 해주어야 할 법률상의 의무가 있다 할 것이다. 해당 매립장은 현재 매립장 기능을 다하여 매립지 표면을 덮고, 쓰레기 매립이 거의 완료된 상태로 약간의 소각제 매립만을 위한 좁은 공간에서 사용되고 있다. 특히 이 매립장 주변은 울창한 숲으로 둘러싸여 있어 대형 화재나 장마철의 홍수로 인한 재난 예방을 위해서도 도로가 필요하며 임야 관리가 꼭 필요한 지역이다. 도로 사용 신청은 현행 법령하에서 토지의 정상적이고 효율적인 활용이 목적이다. 임야 경영을 위해서는 도로가 필수적인 요소인데 주변 지형이나 주변 토지의 소유자가 다수인 형편 등으로 새로 도로 개설하기가 매우 어렵고 불가능한 상황이다. 과거의 도로 사용의 소송 제기로 주위토지통행권 확보가 힘든 사항으로 금번 행정심판 청구를 한 것이다. 피청구인의 통행 답변은 법리의 오판이며 확대해석함으로써 잘못된 것이라고 생각한다. 이 도로는 일반인이 출입을 하는 곳이 아니어서 공익의 목적을 해한다고 볼 수 없다. 피청구인이 민원인의 고충을 처리하여 민원인 편에서 적극행정제도를 최대한 적용하여 처리하여 주기를 요망하는 것이다. 피청구인이 통행을 허락하더라도 법률적인 위반이나 피청구인 소속 담당 공무원 그리고 피청구인에게도 불이익은 없다. 피청구인이 주장하고 있는 도로사용불허 방침으로 내세운 「폐기물관리법」의 도시계획시설인 매립시설의 외부인의 통행 불허방침은 규정 또는 법적 근거도 없는 것으로 자기주장일 뿐이다. 그리고 2025년도에는 매립장이 폐쇄되어 체육공원 예정지로 되어 있기 때문에 통행을 허용해 주어도 별 문제없이 민원의 요구 해소가 가능하다고 생각한다. 이 매립장 도로는 현재 저활용 토지로서 「○○시 공유재산 관리 조례」 제10호에 의한 사용대부료 및 매각대금의 사용에 대하여 사용료를 지불하고 통행을 하도록 하겠다. 나. 피청구인 주장 1) 사건개요 ○○시 ○○구 ○○동 쓰레기매립장은 1992년 「도시계획법」상 폐기물처리시설로 결정되어 조성된 이후 현재까지 운영되고 있으며 「폐기물관리법」 제29조 및 같은 법 시행규칙 제35조(폐기물 처리시설의 설치기준)에 의거 사람의 출입을 금하고 있다. 청구인은 ○○동매립장 인접 토지(○○동 385-6번지)를 2001년도에 매입하여 임야경영 및 토지관리를 목적으로 「도시계획법」상 폐기물처리시설인 ○○동 쓰레기매립장 일부 도로 통행 허가를 요구하고 있다. 피청구인을 대상으로 민사소송(2007. 4. 20.) 제기하여 1심, 2심 및 대법원 판결 결과(2009. 8. 20.) 청구인의 청구는 기각으로 종결된 사항과 행정심판(2022. 6. 7.) 청구하여 재결 결과(2022. 7. 25.) 각하된 사실이 있다. 그럼에도 불구하고 청구인은 도로 통행 허가에 대하여 ○○시의회 청원과 지속적인 민원 제기를 하였고 이와 관련하여 피청구인은 판례 결과 및 관련 법 검토(「폐기물관리법」), 변호사 자문 등 종합적인 내부 검토 후 청구인의 요구사항은 수용 불가함을 안내하였으나 청구인은 2023. 9. 5. 민원회신에 대하여 취소 청구를 주장하며 행정심판 제기하였다. 2) 처분경위 - 2007. 4. 20. : 민사소송 접수(2007가합0000) - 2008. 8. 22. : 1심 판결선고(원고청구기각- 원고패소) - 2008. 8. 27. : 항소장 접수(2008나00000) - 2009. 5. 1. : 2심 판결선고(원고청구기각- 원고패소) - 2009. 5. 22. : 상고장 접수(2009다00000) - 2009. 9. 20. : 대법원 판결선고(원고청구기각- 원고패소) - 2016. 2. 29. : 민원서 제출 ○ 쓰레기 매립시설 인근 토지의 출입허용 요청 - 2016. 3. 7. : 민원 회신 ○ 안전사고 위험 및 외부인 출입 통제로 수용 불가 - 2021. 12. 27. : 민원서 제출 ○ 청구인은 임야경영 및 토지관리를 위하여 ○○동매립장의 정문을 200m 후방 지점으로 이전 청원을 건의 - 2022. 1. 13. : 민원 회신 ○ 피청구인은 매립장의 보전, 반입폐기물 통제 및 지역주민의 안전을 위하여 휀스 등의 시설물을 설치하여 민간인 출입을 통제하도록 「폐기물관리법」으로 규정하고 있으며 청구인의 청원은 수용 불가 - 2022. 2. 15. : 민원서 제출 ○ 청구인은 임야경영 및 토지관리를 위하여 200m 후방의 청구인의 토지입구 지점까지 ○○시에서 통행허가를 해줄 것을 청원 - 2022. 3. 3. : 민원 회신 ○ 피청구인은 「폐기물관리법 시행규칙」 [별표 9] “ 폐기물처리시설 설치기준”에 의거 매립시설 주위의 사람 또는 가축등의 출입을 방지할 수 있는 철망설치를 규정하여 매립장의 보안 및 안전사고 방지를 위하여 출입을 금지하고 있음을 안내하고 청구인의 청원은 수용 불가 - 2022. 6. 7. : 행정심판 청구(2022-000) - 2022. 7. 25. : 경기도행정심판위원회 재결(심판청구를 모두 각하) - 2022. 11. 21. : 민원서 제출 ○ ○○동매립장 구내 도로로 점유중이니 이에 대한 해결방안 마련 요청 - 2022. 12. 23. : 민원 회신 ○ 관련법에 따라 ○○동매립장 구내 도로 유·무상 사용 허가는 불가함에 따라 저촉된 면적에 대하여 유사 법원 판례를 준용하여 토지사용료 지급하고자 함 - 2022. 12. 28. : 민원서 제출 ○ 구내 도로 통행을 포함한 협의 요구, 수용 어려울 시 원상복구 요청 - 2023. 1. 13. : 민원 회신 ○ 여러 가지 방안을 모색하여 검토하였으나, 1차 민원 회신내용과 같이 재협의하고자 함. - 2023. 3. 14. : 민원서 제출 ○ ○○시 ○○동매립장 구내도로 침입 토지의 원상회복 요청 - 2023. 3. 31. : 민원 회신 ○ 원상복구를 위한 행정절차를 추진하고 있음 - 2023. 4. 12. : 제281회 ○○시의회 임시회 의안 심사 ○ ○○동매립장 장내도로중 일부 통행 허용 요청 청원 - 2023. 4. 29. : 국민권익위원회 고충민원 제출 ○ ○○동매립장 장내도로(통행로) 중 일부 통행 허용 요청 - 2023. 5. 4. : 국민권익위원회 고충민원 제출 추가 ○ ○○동매립장 장내도로(통행로) 중 일부 통행 허용 검토에 적극행정 요청 - 2023. 5. 9. : 국민권인위원회 고충민원 회신 ○ 요구하신 통행 허용 요청 사항은 수용 불가하며, 사유지 저촉구간은 원상복구공사 추진 중임 - 2023. 5. 15. : 국민권인위원회 고충민원 추가 회신 ○ 요구하신 통행 허용 요청 사항은 수용 불가하며, 사유지 저촉구간은 원상복구공사 추진 중임 - 2022. 7. 25. : 제281회 ○○시의회 임시회 의결(결과: 불채택) ○ 동일한 내용으로 제기된 소송에서 원고 패소한 대법원의 판결을 존중하는 차원으로 불채택 - 2023. 7. 27. : 민원서 제출 ○ ○○동매립장 장내도로(통행로) 중 일부 통행 허용 요청 - 2023. 9. 5. : 민원 회신 ○ 관련 법 및 ○○시 자문 결과에 따라 요구하신 사항은 수용 불가 - 2023. 9. 21. : 민원서 제출 ○ ○○동매립장 부지 불법점유에 대한 사용료 지급 요청 - 2023. 9. 25. : 민원서 제출 ○ 개인 토지를 ○○시가 도로로 불법 사용에 기인한 부당이득금 청구 - 2023. 10. 17. : 민원 회신 ○ 유사 판례 및 관련 법에 따라 원상복구 시점으로부터 과거 5년 치 토지사용료(감정평가 산정)에 한하여 협의 지급 가능하며, 토지 원상복구는 2023. 5. 19. 완료하였음 - 2023. 10. 17. : 민원 회신 ○ 기 회신한 답변 내용과 같이 유사 판례 및 관련 법에 따라 원상복구 시점으로부터 과거 5년간의 토지 사용료를 감정평가로 산정 후 협의 지급 가능 3) 본안전 항변 「행정심판법」 제3조제1항에 따르면, ‘행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 행정심판을 제기할 수 있다’고 규정하여 행정심판의 대상적격을 행정청의 처분 또는 부작위로 규정하고 있다. 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 민원 회신은 청구인에 대한 처분이나 부작위라 할 수 없다 할 것이므로 청구인의 이 사건 청구는 청구 요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 각하 또는 기각되어야 할 것이다. 4) 이 사건 처분의 적법성(피청구인 답변) 가) 「폐기물관리법」 제29조 및 같은 법 시행규칙 제35조(폐기물처리시설의 설치기준)에서는 매립시설 내 안전관리 등의 이유로 일반인은 물론 심지어 동물의 무단출입도 막기 위하여 외곽시설을 설치하도록 의무를 부과하고 있으며, 현재 폐기물처리시설인 ○○동매립장은 외부인 출입을 허용하지 않고 있다. 나) 청구인이 주장하는 ○○동매립장 내부 통행 허가 요청과 관련하여서는 과거에 민사소송 및 행정심판, ○○시의회에서 기각 및 각하, 불채택된 사항이다. - 민사소송(1심 2007가합0000, 2심 2008나00000, 대법원 2009다00000) : 기각 - 행정심판(2022경기행심000) : 각하 - ○○시의회 청원(제281회 임시회) : 불채택 다) 또한, 정확한 민원 처리를 위해 3곳의 ○○시 고문변호사에게 법률 자문 의뢰했으며, 법률 자문 의견을 종합하면 “통행 허용은 ○○시 재량이 아니며, 도시계획시설인 매립시설에 외부인이 통행 불가능”으로 매립장 내 외부인 통행 허가 요청 사항은 수용이 불가하다는 것으로 결론이 일치한다. 라) ○○동매립장 내에는 위험시설물[매립장 내 우수집배수시설, 침출수 처리시설(깊이 5m 이상), 가스포집시설 등] 및 급경사로 된 통행운반로 등이 설치되어 있어 안전사고(추락, 익사, 폭발, 추돌 등) 발생 위험이 있으며, 안전사고 발생 시 민·형사상의 책임 한계가 분명하지 않다. 마) 청구인은 해당 토지취득 시(2001. 8. 16.) 인근 폐기물처리시설인 ○○동매립장에 접해 있는 사실과 일반인 출입이 엄격히 통제되고 있는 사실을 인지한 상태로 토지거래를 진행하여 취득하였으며, 청구인의 임업경영을 위하여 매립장 내 통행운반로를 통행 허가를 해준다면 현재 맹지인 청구인의 토지는 통행로가 확보되어 기대이익으로 인한 부가가치가 높아지는 것은 당연하며 다른 인접한 토지도 매립장 내 통행운반로를 이용한 난개발이 명확하게 예상된다. 바) 을 제1호증 1심 판결문(2007가합0000)에서 설명하듯이 청구인의 토지와 접해 있는 다른 사람 소유 토지 위에 청구인이 별도의 통로를 개설하는 것도 가능하나 청구인은 청구인 소유의 토지 활용을 위해서 당연히 청구인이 부담해야 할 노력과 비용은 들일 생각을 하지 않고 「폐기물관리법」에 의거 일반인 출입이 철저히 통제되는 매립장 내부 통행운반로를 따라 통행하려는 것은 법령을 무시면서 사익을 취하려는 것으로 보인다. 5) 결론 2023. 9. 5. 피청구인의 “관련 법 및 자문 결과에 따라 요구하신 사항은 수용 불가” 민원회신은 적법한 처분이라 할 것이며, 청구인의 이 사건 청구는 청구 요건을 갖추지 못한 청구라 할 것인바 청구인의 청구를 각하 또는 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. “부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 【폐기물관리법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 8. “폐기물처리시설”이란 폐기물의 중간처분시설, 최종처분시설 및 재활용시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 말한다. 제29조(폐기물처리시설의 설치) ①폐기물처리시설은 환경부령으로 정하는 기준에 맞게 설치하되, 환경부령으로 정하는 규모 미만의 폐기물 소각 시설을 설치ㆍ운영하여서는 아니 된다. 【폐기물관리법 시행령】 제5조(폐기물처리시설) 법 제2조제8호에 따른 폐기물처리시설은 별표 3과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830143"></img> 【폐기물관리법 시행규칙】 제35조(폐기물처리시설의 설치기준) ① 법 제29조제1항에 따른 폐기물처리시설의 설치기준은 별표 9와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830145"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 토지대장, 국민신문고 민원 답변, 판결서, 경기도행정심판위원회 2022. 7. 25.자 재결서, 이 사건 회신서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2006. 1. 12. 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 385-6번지(임야, 77,325㎡)의 소유권이전등기를 경료한 자이다. 나) 이 사건 임야에 인접한 피청구인 소유의 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 385-4(잡종지, 76,164㎡) 등 그 일대 토지 합계 94,667㎡ 가량이 1992. 11. 7.경 도시계획시설 중 폐기물처리시설(쓰레기매립장, 이하 ‘이 사건 매립장’이라 한다)로 지정된 이래, 배출된 불연성 폐기물과 소각재의 매립지와 그 부대시설 등으로 사용되고 있다. 다) 청구인은 2022. 5. 30. 피청구인을 상대로 경기도행정심판위원회에 ‘○○폐기물처리시설과 경기도 ○○시 ○○동 385-6번지 진출입’관련 도로통행허가 의무이행심판청구를 제기하여, 같은 해 7. 25. 각하재결을 받았다. 라) 청구인은 2023. 7. 27. 피청구인에게 이 사건 임야에 인접한 폐기물처리시설인 ○○동 쓰레기매립장 장내도로(통행로) 중 일부에 대하여 통행 허용을 요청하는 이 사건 민원신청을 하였다. 마) 피청구인은 2023. 9. 5. 청구인에게 이 사건 민원신청에 대하여 수용 불가하다는 취지의 이 사건 회신을 하였다. 2) 「행정심판법」 제2조제1호, 제3조제1항에 의하면, “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고, 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있으며, 같은 법 제5조제1호 및 제3호에 의하면, 취소심판이란 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판을 말한다. 「폐기물관리법」 제29조제1항 및 같은 법 시행규칙 제35조제1항 [별표 9] 제2호가목1)에 의하면, 폐기물처리시설은 매립시설의 주위에 사람이나 가축 등의 출입을 방지할 수 있는 철망 등의 외곽시설을 지상 1.5미터 이상의 높이로 설치하여야 한다. 다만, 매립시설이 사람 등이 무단으로 출입할 수 없는 사업장 안에 있는 경우와 그 주위가 사람 등의 출입이 곤란한 해변·하천·절벽 등의 지형인 경우에는 그러하지 아니하다. 3) 본안 판단에 앞서 이 사건 심판청구의 적법 여부를 살펴본다. 국민의 적극적 신청행위에 대하여 행정청이 그 신청에 따른 행위를 하지 않겠다고 거부한 행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것이라고 하려면, 그 신청한 행위가 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용이어야 하고, 그 거부행위가 신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것이어야 하며, 그 국민에게 그 행위발동을 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야 한다(대법원 1998. 7. 10. 선고 96누14036 판결, 대법원 2007. 10. 11. 선고 2007두1316 판결, 대법원 2009. 9. 10. 선고 2007두20638 판결 참조) 살피건대, 청구인의 2023. 7. 27.자 이 사건 민원 신청은 피청구인에게 인접한 폐기물처리시설인 ○○동 매립장 장내도로(통행로) 중 일부에 대하여 통행 허용을 요청하는 내용이라 할 것이고, 폐기물관리법령 등 관련 법령상 폐기물처리시설 내 도로를 신청할 수 있는 법규상 또는 조리상 신청권이 청구인에게 인정된다고 보기 어려운바, 이러한 경우 행정청의 민원회신은 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 권리·의무에 직접 관계가 있는 행위로 볼 수 없고, 결국 이 사건 민원회신으로 인하여 청구인에게 어떠한 권리침해 내지 불이익이 발생한다고 할 수 없으므로, 이 사건 민원회신은 행정심판의 대상이 되는 행정처분이라고 할 수 없다. 따라서 이 사건 심판청구는 행정심판의 대상이 아닌 것에 대한 청구로서 부적법하다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.