무상사용기간연장신청거부처분취소청구등

1. 사건개요 가. 청구인이 1991. 6. 29. 서울특별시 ○○구 ○○동 251-7번지 일대(이하 ‘이 건 토지’라 한다)에 도시계획사업시행허가를 얻어 주차전용건축물을 건설하여 피청구인에게 기부채납하고, 피청구인으로부터 20년간(1993. 7. 9. ～ 2013. 7. 8) 무상사용허가를 얻어 동대문운동장 지하주차장을 운영하여 오던 중, 누적적자 등을 이유로 2000. 1. 8. 피청구인에게 이 건 토지 지상에 5층 규모의 주차장부대시설을 증축하는 내용의 도시계획사업(주차장)실시계획변경(증축)(이하 ‘주차장증축계획’이라 한다)인가신청을 하자, 피청구인은 2000. 5. 9. 청구인에 대하여 위 주차장부대시설을 증축하여 기부채납을 하여야 하고, 기타사항은 당초 실시계획 인가조건과 같다는 등의 조건을 붙여 주차장증축계획인가처분을 한 후 주차장증축계획을 반대하는 민원이 있다는 등의 이유로 2001. 3. 15. 위 주차장증축계획인가처분을 취소하였다. 나. 청구인은 위 주차장증축계획인가취소처분의 취소를 구하는 행정심판 등 4회의 행정심판청구를 하여 모두 건설교통부장관의 인용재결을 받았고, 청구인이 2004. 11. 25. 피청구인에게 이 건 토지 지상에 5층 규모의 주차장부대시설을 증축하는 내용으로 또다시 주차장증축계획인가신청을 하자 피청구인이 2004. 12. 8. 청구인에 대하여 위 □□□ 지하주차장의 부대시설을 증축(사업기간: 2004년 12월 - 2005년 12월)하여 피청구인에게 기부채납하고, ‘증축되는 지상부 시설에 대한 사용기간은 □□□ 지하주차장 무상사용허가(주차91117-1121, 1993. 9. 13)조건 제2조(사용기간)의 규정에 의한다.’(인가조건 14. 기타사항 사.의 내용임, 이하 ‘이 사건 인가조건’이라 한다)는 조건 등을 붙여 다시 주차장증축계획인가처분(이하 ‘이 건 인가처분’이라 한다)을 하였다. 다. 청구인은 2005. 12. 1. 피청구인에게 □□□ 지하주차장의 무상사용기간의 종기를 2013. 7. 8.에서 2018. 2. 8.까지로 연장하여달라는 무상사용기간연장신청을 하였으나 피청구인은 2006. 1. 9. 이 건 인가처분은 선행처분인 1991. 6. 29.자 인가처분의 내용을 변경한 것에 불과하므로 사용기간의 연장이 불가능하다고 회신하였고, 청구인이 2006. 10. 26. 피청구인에게 다시 무상사용기간연장신청을 하자 피청구인은 2006. 11. 10. 무상사용연장신청에 대하여는 2006. 1. 9. 이미 청구인에게 통보하였다고 회신하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여, 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 행정청의 처분은 행정청에 대하여 자기구속의 효과를 나타내는 반면 상대방은 그 처분내용의 이행을 청구할 수 있는 법적 지위에 서게 되고 행정청은 그 내용을 이행할 의무를 진다고 할 것이다. 나. 피청구인은 2000. 5. 9. 청구인에 대하여 주차장부대시설의 증축에 따른 사업기간을 2000년 5월부터 2001년 5월까지로 하고, 위 시설에 대한 무상사용기간의 종기를 2013. 7. 8.로 함으로써 사실상 청구인에게 2001년 5월부터 2013. 7. 8.까지 약 12년 2월의 무상사용기간을 보장한다는 전제하에서 당초 주차장증축계획인가처분을 하였다고 할 것이나, 이 건 인가처분의 이 사건 인가조건은 사실상 청구인에게 2005년 12월부터 2013. 7. 8.까지 약 7년 7월의 무상사용기간을 허용하는 것으로 당초 주차장증축계획인가처분시 허용했던 기간보다 약 4년 7개월이 줄어든 것이다. 다. 청구인이 당초 주차장증축계획인가처분에 의한 사업을 진행하지 못한 것은 피청구인의 잘못으로 인하여 4차례에 걸친 행정심판의 절차를 거쳐 다시 이 건 인가처분을 받기까지 약 4년 7개월의 기간이 소요됨에 따른 것임에도 불구하고, 피청구인은 이 건 인가처분을 하면서 위와 같은 사정을 고려하지 아니한 채 지상증축시설에 대한 무상사용기간을 정한 것이다. 라. 청구인이 제출한 사업계획 및 피청구인이 한 이 건 인가처분의 내용을 보더라도 지상증축시설에 대한 투자사업비를 별도로 계상하였고, 지상증축시설 중 5층 전체와 4층 일부 면적은 피청구인에게 무상으로 사용하도록 제공하며, 준공 후에 별도의 기부채납 절차를 거치도록 되어 있는 점 등에 비추어 볼 때 종전의 지하주차장사업과 이 건 지상증축사업은 각각 별개의 독립된 것이므로 무상사용기간의 종기가 당초 주차장증축계획인가처분의 종기와 동일하여야 할 하등의 이유가 없음에도 불구하고 동일하여야 한다는 이유로 한 피청구인의 처분은 위법ㆍ부당하므로 모두 취소되어야 하고, 무상사용기간의 종기를 2018. 2. 8.까지 연장하여야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 2004. 12. 8.자 이 건 인가처분의 인가조건 제14호(사용기간)는 실질적으로 변경인가처분에 있어서 법적 의미의 ‘조건’으로 볼 수 없고, 당초 허가처분의 내용을 다시 한번 확인하는 의미로 기재한 것에 불과하며, 이 건 인가처분에서 비로소 당초 수익적 인가처분의 내용을 변경하거나 제한하는 의미의 침익적 규정으로 볼 수 없을 뿐만 아니라 이 건 인가처분에 따르는 새로운 부담으로도 볼 수 없다. 나. 당초 주차장증축계획인가 당시 이윤추구에 급급한 청구인이 법적으로나 현실적으로 인용되기 어려운 무리한 지상부 증축신청을 함에 대하여 피청구인 실무담당자들이 관련 법규정 해석상의 잘못으로 부적법한 인가를 하게 되고 이후 이를 시정하고자 하는 처분과정에 대하여 불복하는 행정심판이 계속되자 행정심판위원회에서 결과적으로는 공익적 요청보다 청구인 측의 기성 이익보호를 존중해 주는 결론을 내린 것뿐이며, 이의 결과만으로 피청구인의 그간의 처분이 위법하다거나 청구인의 사업이 늦어지게 된 데 대한 피청구인의 귀책사유가 있다고 인정할 수 없다. 다. 청구인은 2000. 1. 8. 당초 주차장증축계획인가신청서에 ‘신규(증축)투자분 시설물에 대한 무상사용기간은 기존 지하주차장사업의 계획변경이므로 주차장의 무상사용기간은 기존 지하주차장의 무상사용기한 만료일인 2013. 6. 30.까지로 한다고 되어 있다. 라. 청구인은 당초 주차장증축계획인가신청시 지하주차장의 운영이 예상과는 달리 적자가 누적되었다고 주장하나, 당초 지하주차장의 무상사용허가를 하면서 지하부분은 무상으로 사용하도록 하였으나 지상부 평면주차장은 유상으로 사용하는 조건으로 허가한 사항이고, 청구인은 1993년부터 매년 흑자로 경영하다가 1998년도만 적자로 결산되었으므로 위 사유가 사용기간을 연장해 달라는 요구의 논거로 사용될 수 없다. 마. 최초의 허가처분을 함에 있어 지하주차장의 사용기간이 명확하게 확정되어 있고, 또한 청구인의 당초 주차장증축계획인가신청서에도 사용기간의 종기 표기가 되어 있어 이 건 인가처분시 이를 더욱 명확하게 하기 위하여 인가조건에 확인의 의미에서 기재한 것이며, 전혀 새로운 내용의 변경이 없다 할 것이므로 무상사용기간을 연장하지 아니한 처분은 적법ㆍ타당하고, 청구인의 청구는 어느 모로 보나 이유 없는 무리한 요구에 불과하다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제88조 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제97조 구 지방재정법 제75조(2005. 8. 4. 법률 제7663호로 전부개정되어 2006. 1. 1.부터 시행되기 전의 것) 구 지방재정법 시행령 제83조(2005. 12. 30. 대통령령 제19226호로 전부개정되어 2006. 1. 1.부터 시행되기 전의 것) 서울특별시 공유재산관리 조례 제42조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 도시계획시설(주차장)결정고시, 도시계획사업(주차장건설)시행허가, □□□ 지하주차장 무상사용허가, 도시계획사업시행자 지정 및 실시계획변경인가 신청, 도시계획사업(주차장)실시계획변경(증축)인가, 동대문운동장 지하주차장 증축인가 취소통보, 도시계획시설(주차장)변경결정고시, 행정심판 재결서, 도시계획시설(주차장)사업실시계획변경(증축)인가신청서 등의 각 사본을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 피청구인은 1990. 1. 15. □□□지역의 주차난을 완화하기 위하여 공공용지 지하주차장 건설(사업조건은 지상부는 현재대로 평면주차장 및 도로로 조성하고, 평면주차장 부분은 추후 증축이 가능하도록 지하구조물을 시공하며, 기부채납 후 지하주차장의 무상사용기간은 20년으로 하고, 사업자는 지하주차장을 유료로 운영하는 것 등임) 및 운영사업자 모집공고를 한 후 1990. 6. 1. 청구인을 사업자로 선정하고, 1991. 6. 11. 도시계획시설인 주차장을 신설하는 도시계획시설(주차장)결정(서울특별시 고시 제172호)을 하였으며, 동 도시계획시설 결정조서에 의하면, 위치는 ‘○○구 ○○동 257-1 일대’로 되어 있고, 비고란에는 ‘□□□ 및 도로’로 되어 있다. (나) 피청구인은 1991. 6. 29. 청구인에 대하여 도시계획사업(주차장건설)시행허가를 하였고, 동 허가증에 의하면, 사업의 명칭은 ‘□□□ 지하주차장 건설’로, 부지면적은 ‘9,560.4㎡’로, 사업기간은 ‘1991년 7월～ 1993년 6월(24개월)’로, 건설규모는 ‘연면적 48,915.49㎡(지하 6층, 지상 1층)’로, 주차대수는 ‘1,206대(지하 1,089대, 지상 117대)’로 하였고, 허가조건은 다음과 같다. - 도시계획사업(주차장건설)시행 허가조건 - 1. 승인된 설계도서에 의거 지하주차장과 지상시설물 및 주차시설을 건설하고 준공일로부터 1개월 이내에 주차장 등 시설물 일체를 「지방재정법」 및 「서울특별시 공유재산관리 조례」의 규정에 따라 서울특별시에 기부채납하여야 한다. 2. 본 허가에 따라 점용되는 공공용지에 대한 공사기간 중의 점용료는 면제하며, 완공된 지하부분 주차장의 무상사용기간은 20년으로 하고, 무상사용허가에 대하여는 지하부분 주차장의 무상사용기간을 제외한 사항은 「지방재정법」 및 「서울특별시 공유재산관리 조례」의 규정에 의한다. 3. ～ 11. (기재 생략) (다) 청구인은 1993. 7. 2. 위 □□□ 지하주차장의 건설(사업비: 약 228억원)을 완료한 후 동 시설을 1993. 7. 30. 피청구인에게 기부채납을 하였고, 피청구인은 1993. 9. 13. 청구인에 대하여 다음과 같은 허가조건을 붙여 동 시설에 대한 무상사용허가를 하였다. - 공유재산무상사용 허가조건 - 제1조(사용목적) (기재 생략) 제2조(사용기간) 사용기간은 1993. 7. 9.부터 2013. 7. 8.까지로 한다. 제3조(사용료) 내지 제8조(사용인의 행위제한) (기재 생략) 제9조(사용허가의 취소) 다음 각호의 1에 해당할 때에는 언제든지 허가한 재산의 전부 또는 일부에 대하여 사용허가를 취소할 수 있다. 1. 공용ㆍ공공용 또는 공익사업에 필요한 때 2. 사용허가 재산의 보존을 해태하거나 허가조건에 위배한 때 3. 기타 서울특별시에서 재산관리상 필요하다고 인정하여 지시하는 사항을 이행하지 아니할 때 (라) 청구인은 2000. 1. 8. □□□ 지하주차장의 부진한 운영성과에 따른 누적적자 등을 이유로 위 지하주차장 지상에 5층, 연면적 17,188.53㎡(5,200평)의 규모의 부대시설을 증축하는 내용으로 공사설계도서 등을 첨부하여 도시계획사업시행자지정 및 실시계획변경인가신청을 한 후, 2000. 3. 21. 피청구인과의 협의결과에 따라 지상에 5층, 연면적 17,337.29㎡(5,245평) 규모의 부대시설을 증축하되, 부대시설의 패션디자인센터와 관련되는 4층 일부 1,878㎡(568평)와 5층 전체 3,600㎡(1,089평)를 피청구인이 무상으로 사용하도록 제공하고 나머지는 청구인이 사용한다는 내용의 주차장증축계획인가신청에 대한 수정제안서를 제출하였다. (마) 청구인이 2000. 1. 8. 피청구인에게 위 도시계획사업(주차장) 시행자지정 및 실시계획변경인가신청시 제출한 ‘□□□ Fashion Town 발전계획’에 의하면, 계획의 배경은 ‘동대문지하주차장의 부진한 운영성과를 개선할 필요가 있고, □□□ 의류상권이 세계적인 패션메카가 되도록 기반여건을 제공해 줌으로써 중소영세산업지원, 국가경제발전에의 기여라는 사업외적 활동 등을 통해 기업이미지를 향상시키는 효과의 기대’ 등으로, 도시계획사업 시설투자의 기본방향은 ‘신규(증축)투자분 시설물에 대한 무상사용기간은 기존 지하주차장사업의 계획변경이므로 주차장의 무상사용허가 만료기한인 2013년 6월 30일까지’로, 시설계획은 ‘패션쇼장, 전시장, 물류센터 및 상가시설 등’으로, 투자액은 ‘총 274억 9,800만원’으로, 수지분석은 연 금리 10%를 전제로 하여 임대수입이 882억원, 사용권 상각, 공공시설운영비 및 투자자금이자 등 비용 850억원이 소요되므로 2001년부터 2013년까지 13년간의 운영수익이 32억원이라는 등의 내용이 각각 기재되어 있다. (바) 피청구인은 □□□ 지하주차장의 운영효율(평균 이용율 23%)이 낮아 투자비 회수가 불가능한 실정으로 투자자 보호를 위해 운영효율을 증대시킬 수 있는 방안이 필요하고, 무상제공부분에 대하여는 동ㆍ남대문 패션상권의 활성화를 위한 패션디자인센터로 활용할 계획으로 있어 실시계획변경(증축)인가를 해 주는 것이 타당할 것으로 사료된다는 이유로 2000. 4. 15. 서울특별시공고 제2000-237호로 이 건 토지 지상에 5층, 연면적 17,337.29㎡ 규모의 부대시설을 증축하는 것을 내용으로 하는 주차장증축계획인가를 위한 공람공고를 한 후 2000. 5. 9. 청구인에 대하여 이 건 토지 지상에 부대시설을 증축(사업기간: 2000년 5월 ～ 2001년 5월, 총공사비: 240억원)하는 내용으로 다음과 같은 인가조건을 붙여 이 건 인가처분을 하고, 2000. 5. 15. 이를 고시(서울특별시 고시 제2000-115호)하였다. - 주차장증축계획 인가조건 - 1.ㆍ2. (기재 생략) 3. 건축허가도서에 의거 주차장을 건설하고 준공일로부터 1개월 이내에 증축한 주차장 등 시설물 일체를 「지방재정법」 및 「서울특별시 공유재산관리 조례」의 규정에 따라 서울특별시에 기부하여야 하며, 동시에 4층 일부(약 568평)와 5층 전체(약 1,089평)를 서울특별시가 무상으로 사용하도록 제공하여야 한다. 4. ～ 9. (기재 생략) 10. 기타사항 가. ～ 바. (기재 생략) 사. 본 인가조건 외의 기타사항은 당초 실시계획 인가조건과 같음. (사) 피청구인은 2001. 3. 15. 청구인에 대하여 현재 대규모상가로 밀집 개발된 □□□지역의 향후 종합적인 도시계획을 고려할 때 open space로 유지할 필요성이 있다는 의견이 대세를 이루고 있고, 상가증축을 반대하는 민원(민원제기자 : □□□의류도매시장대표자협의회)이 상존하고 있으며, 위 주차장은 공공에 제공하기 위해 건설한 행정재산으로서 공익을 해하지 않는 범위 내에서 부대시설을 설치할 수 있으나 지상부에 임대 분양할 수 있는 5층 규모의 상가를 건설ㆍ운영하게 될 경우 주차장의 일부가 상가의 부설주차장화 되어 지역의 과밀을 심화시킬 뿐만 아니라 사익추구의 대상이 되어 공익을 현저히 해할 가능성이 크다는 이유로 「도시계획법」 제92조제1항에 근거하여 위 주차장증축계획인가처분을 취소하였다. (아) 청구인은 국민고충처리위원회에 위 주차장증축계획인가취소처분을 취소하라는 고충민원을 제출하였고, 국민고충처리위원회에서는 2001. 5. 15. 위 주차장증축계획인가취소처분을 취소하는 것이 타당하다는 이유로 피청구인에게 시정조치를 하도록 권고하였다. (자) 청구인은 2001. 5. 18. 위 주차장증축계획인가취소처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였고, 국무총리행정심판위원회는 2001. 8. 13. 위 인가취소처분의 사유인 ‘사정의 변경’이나 ‘도시계획시설사업의 계속시행이 현저히 공익을 해할 우려’가 있다고 보기도 어렵고, 청구인이 당초 주차장증축계획인가처분의 효력이 계속 유지될 것으로 신뢰하였다 할 것이며 청구인이 그러한 신뢰를 가지게 된 데에 특별히 청구인에게 과실이 있었다고 볼 만한 사정도 없다는 이유 등으로 피청구인의 위 주차장증축계획인가취소처분을 취소하라는 인용의결을 하였으며, 이에 따라 건설교통부장관은 2001. 9. 3. 인용재결을 하였다. (차) 2001. 8. 13. 피청구인은 1991. 6. 11.자 도시계획시설(주차장)결정은 기존의 도시계획시설(운동장, 도로, 공원)부지 지하에 주차장을 결정하고자 한 것이었으나, 도시계획결정의 효력이 발생하는 고시에 기존시설 부지의 ‘지하’라는 내용이 표기되지 않아서 당초의 목적과 다르게 해석하는 등 오해의 소지가 발생한다는 이유 등으로 주차장시설의 위치를 ‘서울특별시 ○○구 ○○동 251-7 일대(□□□ 및 도로 지하)’로 도시계획시설변경결정을 하기 위하여 도시계획공람공고를 하였고, 2001. 9. 28. 개최된 제7차 도시계획위원회의 의결을 거쳐 2001. 10. 15. 당초 도시계획 결정취지에 맞게 변경한다는 취지로 주차장시설의 위치를 당초 ‘서울특별시 ○○구 ○○동 251-7 일대’에서 ‘서울특별시 ○○구 ○○동 251-7 일대(□□□ 및 도로 지하)’로 변경하는 도시계획시설(주차장)변경결정고시(서울특별시고시 제2000-325호)를 하였다. (카) 청구인은 2002. 1. 12. 위 도시계획시설(주차장)변경결정처분을 취소하라는 행정심판을 제기하였고, 국무총리행정심판위원회는 2002. 6. 3. 주차장시설의 위치를 당초의 ‘서울특별시 ○○구 ○○동 251-7 일대’에서 ‘서울특별시 ○○구 ○○동 251-7 일대(□□□ 및 도로 지하)’로 변경할 만한 별다른 공익적 이유나 특별한 사정이 존재하지 아니한다는 점 등을 고려하면, 이는 청구인이 입는 불이익과 공익간의 이익형량을 하지 아니하였거나, 설령 이익형량을 하였더라도 정당성ㆍ객관성이 결여된 경우라 할 것이라는 이유 등으로 피청구인의 위 도시계획시설(주차장)변경결정처분을 취소하라는 인용의결을 하였고, 이에 따라 건설교통부장관은 2002. 6. 18. 인용재결을 하였다. (타) 청구인은 2002. 11. 23. 위 지하주차장 지상에 5층, 연면적 17,337.29㎡의 규모의 주차장부대시설을 증축하고, 건물용도는 ‘자동차 관련시설(지하주차장), 판매 및 영업시설, 업무시설, 문화 및 집회시설(패션쇼장)’로 하는 내용으로 서울특별시 ○○구청장에게 건축계획심의신청서를 제출하였고, 서울특별시 ○○구청장은 2002. 12. 23. 피청구인에게 위 신청서를 진달(進達)하였으며, 피청구인은 2003. 1. 29. 서울특별시 ○○구청장을 통하여 위 주차장부대시설의 용도가 「주차장법 시행령」 제1조의2제3항 및 「서울특별시 주차장 설치 및 관리 조례」 제2조제2항에 위배되므로 당초 인가처분은 무효인 처분이고, 이에 기반한 건축계획 또한 위법한 것이 된다는 등의 이유로 청구인의 건축계획심의신청을 거부하는 처분을 하였다. (파) 청구인은 2003. 3. 26. 위 건축계획심의거부처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였고, 국무총리행정심판위원회는 2003. 7. 21. 관계법령상 청구인이 제출한 건축계획이 관계법령에 위반한다는 것이 객관적으로 명백하다고 단정할 수는 없을 것이므로 일단 청구인의 건축계획을 건축위원회에 상정하여 심의를 받을 수 있도록 하여야 한다는 이유 등으로 피청구인의 위 건축계획심의거부처분을 취소하라는 인용의결을 하였고, 이에 따라 건설교통부장관은 2003. 8. 12. 인용재결을 하였다. (하) 피청구인이 청계천 복원사업의 교통대책의 일환으로 이면도로를 개설하기 위하여 2003. 3. 26. 서울특별시 ○○구 ○○로 ○○가 4-1번지를 기점으로 하고 서울특별시 ○○구 ○○동 204-8번지를 종점으로 하는 도시계획시설(도로)결정을 함에 따라, 이 건 토지 일부가 위 도시계획시설(도로)결정에 의한 도로부지에 포함되었고, 그동안 3차례의 행정심판을 거치면서 사업기간이 장기간 경과되었다는 등의 이유로, 청구인이 2003. 12. 2. 피청구인에게 사업의 연면적을 17,337.29㎡에서 17,025.55㎡로, 사업기간을 ‘2000년 5월 ～ 2001년 12월’에서 ‘2003년 12월 ～ 2004년 12월’로 하는 등의 내용으로 다시 주차장증축계획인가신청을 하였고, 피청구인이 2004. 3. 5. 청구인에게 위 주차장증축계획 변경인가신청의 건축물의 용도가 ‘판매시설, 문화 및 집회시설’로 되어 있어 「주차장법」 제12조제6항, 동법 시행령 제1조의2제3항 및 「서울특별시 주차장 설치 및 관리 조례」 제2조에 의한 ‘1급지 지역 중 상업지역에 설치되는 주차전용건축물의 주차장 외의 용도로 사용되는 부분에 설치할 수 있는 시설의 종류는 제1종 및 제2종 근린생활시설, 자동차관련시설, 업무시설, 운동시설로 한다’는 규정에 적합하지 아니하다는 이유로 위 주차장증축계획인가신청을 반려하였다. (거) 청구인은 2004. 3. 23. 위 주차장증축계획인가신청 반려처분의 취소 및 주차장증축계획인가의 이행을 구하는 행정심판을 청구하였고, 국무총리행정심판위원회는 2004. 8. 2. 위 인가신청반려처분은 건설교통부장관의 2001. 9. 3.자 및 2002. 6. 18.자 행정심판 재결의 취지를 간접적ㆍ우회적으로 회피함으로써 이를 무력화하는 것에 다름없다는 점 등을 감안할 때 청구인이 입게 되는 불이익과 공익과의 이익형량을 하지 아니하거나 이익형량을 하였다고 하더라도 객관성ㆍ정당성이 결여된 경우라고 봄이 상당하다는 이유로 피청구인의 위 인가신청반려처분을 취소하고 청구인이 2003. 12. 2.자로 한 위 주차장증축계획인가신청에 대하여 이를 인가하라는 인용의결을 하였고, 이에 따라 건설교통부장관은 2004. 8. 16. 인용재결을 하였다. (너) 청구인은 피청구인에게 2003. 12. 2.자 주차장증축계획인가신청서의 사업시행기간 ‘2003년 12월 ～ 2004년 12월’을 ‘2004년 8월 ～ 2005년 12월’로 변경하도록 하는 등의 내용으로 2004. 8. 24. 주차장증축계획인가신청의 사업기간변경을 요청하였고, 피청구인은 2004. 12. 8. 청구인에 대하여 이 건 토지 지상에 5층, 연면적 16,734.51㎡ 규모의 부대시설을 증축(사업기간: 2004년 12월 ～ 2005년 12월, 총공사비: 240억원)하는 내용으로 다음과 같은 인가조건을 붙여 이 건 인가처분을 하고, 이를 서울특별시고시 제2004-406호로 고시하였다. - 주차장증축계획 인가조건 - 1.ㆍ2. (기재 생략) 3. 건축허가도서에 의거 주차장을 건설하고 준공일로부터 1개월 이내에 증축한 주차장 등 시설물 일체를 「지방재정법」 및 「서울특별시 공유재산관리 조례」의 규정에 따라 서울특별시에 기부하여야 하며, 동시에 4층 일부(약 644평)와 5층 전체(약 998평)를 서울특별시가 무상으로 사용토록 제공하여야 한다. 4. ～ 13. (기재 생략) 14. 기타사항 가. ～ 바. (기재 생략) 사. 증축되는 지상부 시설에 대한 사용기간은 □□□ 지하주차장 무상사용허가(주차91117-1121, 1993. 9. 13)조건 제2조(사용기간)의 규정에 의한다. 아. 본 인가조건 외의 기타사항은 당초 실시계획 변경인가조건(2000. 5. 9) 및 도시계획사업시행 허가조건(1991. 6. 29)과 같음. (더) 서울특별시 ○○구청장은 2005. 4. 15. 청구인에 대하여 이 건 주차장 부대시설 증축에 대한 건축허가를 하였다. (러) 청구인은 2005. 12. 1. 피청구인에게 2004. 12. 8.자 이 건 인가처분의 인가조건에 기재된 □□□ 지하주차장의 무상사용기간의 종기를 2013. 7. 8.에서 2018. 2. 8.까지로 4년 7개월 연장하여 달라는 무상사용기간 연장신청을 하였으나 피청구인은 2006. 1. 9. 이 건 인가처분은 선행처분인 1991. 6. 29.자 인가처분의 내용을 변경한 것에 불과하므로 사용기간의 연장이 불가능하다고 회신하자 청구인은 2006. 4. 3. 위 거부처분의 취소를 구하는 이 건 행정심판을 청구하였다. (머) 청구인이 □□□ 주차장 증축공사를 완료한 후 2006. 8. 8. 피청구인에게 기부채납원 및 공사비내역서(288억 8,200만원) 등을 제출하자 피청구인은 2006. 8. 21. 청구인에게 사용기간은 동대문운동장 지하주차장 무상사용허가(주차 91117-1121, 1993. 9. 13)조건 제2조(사용기간)의 규정에 의한다는 등의 허가조건을 통보하였다. (버) 청구인은 2006. 10. 26. 피청구인에게 위 허가조건에 의한 무상사용기간의 연장신청을 하였으나 피청구인은 2006. 11. 10. 청구인에게 무상사용기간 연장신청에 대하여는 2006. 1. 9. 이미 통보하였다는 회신을 하였다. (2) 구「지방재정법」(2005. 8. 4. 법률 제7663호로 전부개정되어 2006. 1. 1.부터 시행되기 전의 것을 말한다. 이하 같다) 제72조에서 ‘공유재산’은 지방자치단체의 부담이나 기부의 채납 또는 법령이나 조례의 규정에 따라 지방자치단체의 소유로 된 재산이라고 규정하고, 구「지방재정법 시행령」 (2005. 12. 30. 대통령령 제19226호로 전부개정되어 2006. 1. 1.부터 시행되기 전의 것을 말한다. 이하 같다) 제83조 및 제92조에서 행정재산으로 할 목적으로 기부채납한 공유재산은 그 용도에 직접 사용하지 아니하는 기간 중 이를 무상으로 기부자 또는 그 상속인 기타 당해 재산에 관한 권리를 승계한 자에게 사용ㆍ수익을 허가할 수 있되, 무상사용기간은 기부채납한 공유재산의 가액을 연간 사용료로 나눈 연수를 초과할 수 없으며, 공유재산의 사용료는 당해 재산 평정가격의 1천분의 10을 하한으로 하여 당해 지방자치단체의 조례로 정하도록 되어 있다. 그리고 「서울특별시 공유재산 관리조례」제23조에 구「지방재정법 시행령」 제92조의 규정에 의한 사용요율은 당해 재산평정가격의 1,000분의 50 이상으로 하도록 되어 있고, 동 조례 제42조에는 기부채납된 재산의 무상사용기간은 구「지방재정법 시행령」제83조의 규정에 의하되, 그 기산일은 기부채납일을 기준으로 한다고 되어 있다. 청구인의 청구취지는, 피청구인이 2000. 5. 9. 청구인에 대하여 지하주차장증축계획인가(사업기간: 2000년 5월 - 2001년 5월, 무상사용기간: 2013. 7. 8.까지)를 하여 증축된 부분에 대하여 약 12년 2개월간의 무상사용기간을 인정한 후 청구인의 귀책사유가 없음에도 불구하고 위 지하주차장증축계획인가취소, 도시계획시설(주차장)변경결정고시, 건축계획심의신청반려 및 지하주차장증축계획인가신청반려 둥의 처분을 하였고, 이에 따라 청구인이 4회의 행정심판청구를 하여 모두 인용재결이 되자 피청구인이 2004. 12. 8. 이 건 인가처분(사업기간: 2004년 12월 - 2005년 12월, 무상사용기간: 2013. 7. 8.까지)을 하였으며, 청구인은 위 지하주차장증축계획인가취소 및 4회의 행정심판청구로 4년 7개월 동안 지하주차장증축공사를 할 수 없었고, 결국 청구인이 위 지하주차장의 증축시설에 대한 무상사용을 할 수 있는 기간도 당초 계획보다 약 4년 7개월 정도 짧아지게 되었으므로 지하주차장증축시설에 대한 무상사용기간의 종기를 2013. 7. 8.까지에서 2018. 2. 8.까지 4년 7개월간 연장하라는 취지이다. 일반적으로 공유재산에 관한 사용허가처분은 재량권의 범위를 일탈ㆍ남용하지 않는 한 공유재산 관리청의 재량권의 범위에 속한다고 할 것이고, 공유재산 관리청의 판단이 객관적으로 합리성 또는 타당성이 없다고 보이지 아니하는 이상 공유재산 관리청의 의사는 가능한 한 존중되어야 할 것이나 그 판단이 사회통념상 현저히 타당성을 잃었다면 공유재산 관리청의 재량권을 일탈ㆍ남용하였다고 할 것이며, 구 「지방재정법 시행령」 및 「서울특별시 공유재산 관리조례」의 입법취지는 행정재산으로 할 목적으로 기부를 채납한 공유재산은 그 용도에 사용하지 아니하는 기간 중 이를 무상으로 그 기부인 또는 그 상속인 기타의 포괄승계인에게 사용을 허용할 수 있다는 뜻이지 반드시 무상사용을 허용하여야 한다는 것은 아니며, 그 사용기간의 산정은 투자자본의 회수를 위한 사용허가처분의 본질적 요소이므로 관련 법규 및 조례에 그 산정에 관한 기준이 정하여져 있는 경우 그 기준에 따라야 하는 것이 타당할 것이나, 이와 같은 규정들이 행정청이 기부자에 대하여 기부채납된 재산의 가액을 연간 사용료로 나눈 연수 혹은 투자액과 사용료가 상계되는 연한에 이를 때까지 그 공유재산의 사용을 허가하여야 할 의무를 부담한다는 뜻이라고 해석하기도 어렵다. 따라서 사정변경으로 인하여 실제로 무상사용할 수 있는 기간이 당초 허가받은 기간보다 짧아진 경우 행정청이 그만큼 더 무상사용기간을 연장할 것인지 여부는 행정청의 재량에 속하는 사항이라 할 것이고, 행정청이 반드시 무상사용기간을 연장해 주어야 할 의무를 지는 것은 아니라 할 것이다. 이는 실제로 무상사용할 수 있는 기간이 짧아진 데 대하여 당해 행정청에게 귀책사유가 있는 경우에도 마찬가지라 할 것이고, 행정청의 책임있는 사유로 말미암아 실제로 무상사용할 수 있는 기간이 짧아진 경우 행정청이 이에 따른 손해를 배상할 것인지는 별론으로 하고 무상사용기간의 연장이 그 재산의 관리에 지장을 초래하거나, 기부자가 당초의 무상사용기간 동안 그 재산의 가액에 상당하는 이익을 취하였다고 판단되거나, 그 밖에 다른 공익상의 필요가 있다고 판단되는 경우에는 무상사용기간을 연장해주지 않을 수 있다 할 것이다. 위 인정사실에 의하면, 청구인이 제출한 2000. 1. 8.자 지하주차장증축계획인가신청서에도 신규(증축)투자분 시설물에 대한 무상사용기간은 기존 지하주차장사업의 계획변경이므로 기존 지하주차장의 무상사용허가 만료기한까지로 한다고 되어 있는 점, 청구인은 행정심판청구 등으로 4년 7개월의 기간이 소요되었으므로 그 기간만큼 무상사용허가기간을 연장하여야 한다는 주장을 하고 있을 뿐 무상사용허가기간의 산정이나 이미 허가받은 무상사용허가기간 내에 비용이 회수될 수 없거나 어렵다고 볼만한 구체적이고 객관적인 자료가 보이지 아니하는 점 등에 비추어 볼 때, 피청구인이 지하주차장증축시설에 대한 청구인의 투자자본의 회수를 위한 수입 등에 따라 적정한 무상사용기간을 산정할 수 없는 상태에서 기존 지하주차장의 부대시설인 증축시설의 무상사용기간을 기존 지하주차장의 무상사용기간과 동일하도록 한 피청구인의 판단이 객관적으로 합리성 또는 타당성이 없다거나 사회통념상 현저히 타당성을 잃어 재량권을 일탈ㆍ남용한 것으로 보기 어렵다 할 것이므로 지하주차장증축시설에 대한 4년 7개월의 무상사용연장허가를 하지 아니한 피청구인의 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없고, 피청구인의 위 처분이 위법ㆍ부당하다는 것을 전제로 하여 무상사용연장기간의 종기를 2018. 2. 8.까지로 연장하라는 청구인의 청구도 이유 없다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 모두 이유없다고 인정되므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.