문화재감리업 영업정지처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 문화재감리업자로서, 피청구인은 청구인이 ○○군에서 발주하는 ‘○○산성 순국선열 추모사단 건립공사(이하 ‘이 사건 공사’라 한다) 감리용역’을 시행하면서 시공업체가 설계도서와 달리 시공을 하였음에도 별도의 감리지도 등이 없었고, 중간감리보고서를 제출하지 않았으며, ‘○○시 ○○사 묘법연화경 주변정비 감리용역’ 수행시 해당 문화재 수리 분야의 감리원을 배치하지 않고 다른 분야의 감리원을 배치하는 등 「문화재 수리 등에 관한 법률」(이하 ‘문화재수리법’이라 한다) 제6조, 제38조, 같은 법 시행령 제21조 및 같은 법 시행규칙 제18조를 위반하였다는 이유로 2015. 12. 23. 청구인에게 6개월(2016. 1. 1. ∼ 2016. 6. 30.)의 문화재감리업 영업정지 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 ‘○○시 ○○사 묘법연화경 주변정비 감리용역’ 수행시 문화재 수리분야가 아닌 다른 분야의 감리원을 배치한 것과 이 사건 공사 감리용역 수행시 중간감리보고서를 제출하지 않은 것은 인정하나, 이 사건 공사 감리용역과 관련하여 청구인은 감사 지적사항에 대한 내용을 모두 수용하여 재시공하여 준공하였음에도 불구하고 열악한 조건에서 감리업무를 수행하고 있는 청구인에게 영업정지 6개월이란 처분은 너무 가혹하므로 이 사건 처분은 위법·부당하여 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 ‘○○시 ○○사 묘법연화경 주변정비 감리용역’ 수행시 문화재 수리분야가 아닌 다른 분야의 감리원을 배치한 것은 청구인도 인정하고 있고, 이 사건 공사 감리용역 수행시 감리보고서를 제출하지 않은 것도 관계법령에 따라 처분의 대상이며, 비록 감사 지적사항을 수용하여 재시공하여 준공하였더라도 적발 당시에 이미 위법행위를 하여 이에 대해 처분을 한 것이고, 2014. 11. 28.에 받은 1차 처분과 동일한 위반행위를 한 청구인에게 2차 처분으로서 내린 이 사건 처분은 적법·타당하다. 4. 관계법령 문화재수리 등에 관한 법률 제2조, 제6조, 제38조, 제39조, 제49조 문화재수리 등에 관한 법률 시행령 제20조, 제21조, 제22조 문화재수리 등에 관한 법률 시행규칙 제2조, 제18조, 제19조, 제20조, 제22조, 별표 2 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정처분 사전통지서, 의견제출서, 이 사건 처분서 등에 각 기재된 내용을 종합해 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. ○○군수는 2015. 10. 29. 피청구인에게 ‘문화재 수리·유지관리사업 특정감사 결과 관련 협조 요청’을 하였고 이 사건 공사와 관련한 행정처분 요청내용 및 감사결과 처분요구서의 주요 내용은 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=149369151"> 다 음 - ○ 행정처분 요청내용 ┌──┬─────────┬────────────┬────┬────────┐ │구분│처분제목 │위법부당내용 │처분요구│비고 │ ├──┼─────────┼────────────┼────┼────────┤ │내용│○○산성 순국선열 │문화재수리법 제49조 위반│영업정지│㈜○○문화재기술│ │ │추모사당 건립사업 │ │ │단대표박○○ │ │ │추진 부적정 │ │ │ │ └──┴─────────┴────────────┴────┴────────┘ </img> ○ 감사결과 처분요구서 1. 위법부당내용(감리업무 수행 부적정) 1) 시공관리 부적정 - ○○군 문화관광과에서는 위 공사의 감리 업무를 성실히 감독하여야 하고 감리는 검측업무 지침을 작성하여 발주처 승인을 받고 지침내용에 따라 검측을 하는 등 성실히 감리 업무를 수행하였어야 하나 이를 이행치 않아 2014. 4. 23. 문화재청으로부터 설계 승인받은 위 공사의 설계서와 다르게 아래와 같이 시공되어졌고, 현재까지 아무런 조치를 취하지 않은 사실이 있음 - 사당계단 시공 부적정(면석→벽돌조적) 사당 잡석지정 부적정 기단 쌓기 부적정(기초 시공 부적정) 거친돌 쌓기 부적정(0.035㎥→0.5㎥급→전석) 거친돌 쌓기(1단) 기초 미시공(50㎝→0㎝) 거친돌 쌓기(2단) 기초 부적정(50㎝→30㎝) 거친돌 쌓기(주차장) 기초 부적정(60㎝→50㎝) 거친돌 쌓기(가묘상단) 기초 부적정(60㎝→50㎝) 배수로 맨홀 시공 부적정(기초 미시공), 배수로 시공 부적정(3*3→2~3*2~3) 2) 감리보고서 미제출 2. 처분요구 - 감리보고서를 제출하지 않고 감리업무를 소홀히 한 ㈜○○종합건축사무소는 문화재수리법 시행규칙 제22조 별표 2에 따라 「영업정지」 조치하시기 바 라며, - 지적사항 중 사당 계단, 사당 잡석 지정, 기단 쌓기, 배수맨홀 및 배수로, 거친 돌쌓기 기초는 재시공 조치하고, 바), 사), 아) 거친돌 쌓기 기초 부분은 구조 검토 등을 통하여 안전성 여부를 확인 후 조치하시기 바랍니다. 나. ○○시장은 2015. 11. 2. 피청구인에게 ‘문화재수리법 위반 문화재수리업자 및 수리기술자 등에 관한 보고’를 하였고, 보고서의 주요 내용은 다음과 같다. 다 음 - ○ 사업명 - ○○사 묘법연화경 주변정비사업(설법전 및 지장전 단청공사) ○ 위반내용 - ㈜○○종합건축사사무소(대표 한○○)은 위 감리용역을 시행하면서 전체 공정 이 단청공사로 문화재감리원으로 단청기술자가 아닌 보수기술자인 박○○(보 수 393호)를 배치하여 문화재수리법 제38조 및 같은 법 시행령 제21조를 위반 ○ 처분요구 - 문화재감리업자 ㈜○○종합건축사사무소 대표 한○○: 영업정지 다. 피청구인이 2015. 12. 3. 청구인에게 한 행정처분 사전통지서의 주요내용은 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=149369153"> 다 음 - ┌───────────┬───────────────────────┐ │예정된 처분의 제목 │문화재수리업자등의 영업정지 │ ├─────┬─────┼───────────────────────┤ │2. 당사자 │성명(명칭)│㈜○○문화재기술단 박○○ │ │ ├─────┼───────────────────────┤ │ │주소 │경남 ○○시 ○○구 ○○로 ○○, ○○층 ○○호 │ └─────┴─────┴───────────────────────┘ </img> <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=149369155"> ┌─────────────┬───────────────────────────────┐ │3. 처분의 원인이 되는 사실│-귀 사는 문화재수리법 제6조(성실의무), 제38조(감리의 시행등) │ │ │및 제49조(문화재수리업자등의 등록취소 등)에 따라 문화재수리 │ │ │등의 기준에 맞게 작성된 설계도서로 감리하여야 하며, 해당 문 │ │ │화재분야의 감리원을 배치하여야 하며, 감리보고서를 법령에 따 │ │ │라 발주청에 제출하여야 하나, │ │ │시공업체가 임의변경하여 시공함에도 불구하고 감리 │ │ │업무 태만으로 문화재 원형을 훼손하고, 문화재수리 분야가 아닌 │ │ │감리원을 배치하고, 발주청에 감리보고서를 제출하지 않는 등 법 │ │ │률을 위반하여 문화재수리등의 업무를 수행함 │ ├─────────────┼───────────────────────────────┤ │4. 처분하고자 하는 내용 │문화재수리업등의 영업정지(6개월) │ ├─────────────┼───────────────────────────────┤ │5. 법적근거 및 조문내용 │문화재수리등에 관한 법률 시행규칙 제22조 │ ├─────────────┼────┬──────────────────────────┤ │6. 의견제출 │제출기한│2015. 12. 14.까지 │ └─────────────┴────┴──────────────────────────┘ </img> 라. 청구인이 2015. 12. 14. 피청구인에게 제출한 의견제출서의 주요 내용은 다음과 같다. 다 음 - ○ 시공업체가 임의 변경하여 시공한 것을 감리업무 태만으로 문화재 원형을 훼손한 것에 대한 답변 - ○○ ○○산성 사당 건립공사중 도 특별감사(8/10∼8/13)가 진행되던 시점의 현장은 부지조성공사가 마무리되어가고 주변 석축과 배수로 설치가 되어가고 건축은 기초공사가 진행될 시점에 감사를 받았습니다. - ○○산성 사당건립은 건축공사에 대한 감리 계약을 하였고 부지조성, 토목공사, 배수로공사, 석축공사, 주차장조성 등은 토목사항으로 감리대상이 아니었습니다. 감리 대상 중 건축에서 설계도서와 다르게 시공되었다고 지적받은 내용은 모두 설계도서대로 재시공, 보완시공하여 모두 해소하였으며, 그 외 토목사항으로 기초문제 등 많은 지적을 받았지만 감리대상이 아니었습니다. - 저희 회사 입장에서는 감사 결과에 대한 내용을 모두 수용하여 모두 재시공하여 준공하였으므로 법률상으론 문제가 없는 것으로 판단이 되며 이 건으로 인한 영업정지 6개월은 너무 가혹하며 형평성에도 문제가 있다고 봅니다. 사실도 특별감사 기간 중 많은 업체들이 감사에 지적받고 금액 배상한 업체까지 있는데도 불구하고 그런 업체는 행정처분을 받지 않고 공사 중 잘못된 것을 지적 받아 보완 조치하여 설계도서대로 시공하여 준공한 업체(○○문화재기술단)는 행정처분이 내려와 저희 회사 입장에서는 받아들이기 어려워 이의를 제기하오니 다시 한 번 검토해 주시기 바랍니다. ○ 문화재 수리 분야가 아닌 감리원 배치에 대한 답변 - ○○사 단청공사가 시행되던 시기는 문화재수리법이 공포되어 문화재감리업이 시작되던 초창기로 그 때는 경남에는 감리업으로 등록된 회사가 저희(○○건축) 밖에 없어 위반인 줄 모르고 감리기술자를 배치하여 시행하였습니다. (무지에서 이뤄진 사실로 선처를 호소합니다.) 이 점은 분명 법을 위반한 것은 인정합니다. 처벌받겠습니다. ○ 발주청에 감리보고서 미제출에 대한 답변 - 감사 당시 ○○산성의 공정은 부지정리 후 토목공사가 거의 마무리되어가는 시기였습니다. 그런데 ○○군에서는 토목감독은 자체적으로 하고 건축감리만 현창문화재기술단과 계약을 하였습니다. 감사 당시만 해도 공정은 토목위주로 이루어지고 건축 감리 업무가 아직 없어서 중간 감리 보고서를 제출하지 않았습니다.(사실 인정)→감사 이후 건축 공정이 생기기 시작하면서 바로 중간 보고서를 제출하였습니다. 이 건에 대해서는 선처를 부탁드립니다. ○ 결론적으로 ㈜○○문화재기술단은 감리업무수행지침대로 감리업무를 수행하였고 ○○산성 사당 건립이 설계도서와 다르게 시공된 것으로 지적받은 사항은 조치하여 승인된 설계도서와 같게 적법하게 시공하여 준공하였으며 법적으론 아무 문제가 없는데도 불구하고 6개월의 영업정지를 받는 것은 너무너무 억울하며 어떤 근거로 행정처분을 주는지 이해를 할 수가 없습니다. 문화재수리분야가 아닌 감리원 배치는 잘못되었으며 앞으로는 절대 적법하게 감리원을 배치하겠습니다. 그리고 감리보고서 미제출은 당시 공정상 건축 감리가 보고서를 작성해 제출할 내용이 없어 제출하지 않고 건축 공정이 진행되면서 이후 바로 중간보고서를 제출하였습니다. 이번 행정처분은 설계도서와 다르게 시공된 부분은 조치하여 지금은 실제도서대로 준공되어 행정처분은 부당하다고 판단이 되며, 이 건에 대한 것은 절대로 수용할 수가 없으며, 앞으로 저희 회사는 감리원 배치와 보고서 미제출 등 감리 업무는 적법하게 수행하도록 하겠습니다. 마. 피청구인은 2015. 12. 23. 청구인에게 이 사건 처분을 하였으며, 처분서의 주요 내용은 다음과 같다. 다 음 - ○ 문화재수리법 제6조(성실의무), 제38조(감리의 시행 등), 동 법률 시행령 제21조(문화재감리원의 업무 범위) 및 시행규칙 제18조(감리보고서)와 관련하여, 귀사는 ○○군 ○○산성 순국선열 추모사당 건립공사를 시행하는 시공업체가 설계도서와 달리 시공을 하였음에도 별도의 감리지도 등이 없었고, 중간감리보고서를 제출하지 않았으며, ○○시 ○○사 묘법연화경 주변정비 감리용역수행시 해당 문화재 수리 분야의 감리원을 배치하지 않고 다른 분야의 감리원을 배치하는 등 법률을 위반하여 문화재수리 등의 업무를 수행하였으므로 ○ 문화재수리법 제49조제1항 및 동 법률 시행규칙 제22조 규정에 따라 다음과 같이 행정처분하오니 향후 위반사항이 발생하지 않도록 문화재 감리 업무에 철저를 기하여 주시기 바랍니다. ○ 행정처분 내용 ┌──────┬────────┬─────┬───────────┬───────┬───────┐ │행정처분대 │업종 │법인등록 │위법내용 │법적근거 │행정처분 │ │상 │ │번호 │ │ │ │ ├──────┼────────┼─────┼───────────┼───────┼───────┤ │(주)○○문화│문화재감리업(제 │19○○○○│문화재수리법 제6조 │문화재수리법 │영업정지6개월 │ │재기술단 │06-17-0001호) │- │(성실의무),제38조(감 │제49조제1항제 │(2016.1.1.∼ │ │ │ │02○○○○│리의 시행등), 같은법 │2호,제14호, 제│2016.6.30.) │ │ │ │○ │시행령 제21조 및 시행 │15호 및 같은법│ │ │ │ │ │규칙 제18조(감리보고 │시행규칙 제22 │ │ │ │ │ │서) │조 │ │ └──────┴────────┴─────┴───────────┴───────┴───────┘ 바. 청구인은 2014. 11. 28. 피청구인으로부터 다음과 같은 처분을 받은 바 있다. 다 음 - ○ 귀 사는 ○○군 ○○사 ○○선원 ○○보궁 개축 및 주변정비 공사를 시행하는 시공업체가 설계도서와 달리 시공을 하였음에도 별도의 감리지도 등이 없었기 때문에, 문화재수리법 제49조제1항제2호 및 동 법률 시행규칙 제22조 규정에 따라 다음과 같이 행정처분 하오니 향후 위반사항이 발생하지 않도록 문화재감리 업무에 철저를 기해 주시기 바랍니다. ○ 행정처분 내용 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=149369157"> ┌───────┬────────┬──────┬───────┬───────┬───────┐ │행정처분 │업종 │법인등록 │위법내용 │법적근거 │행정처분 │ │대상 │ │번호 │ │ │ │ ├───────┼────────┼──────┼───────┼───────┼───────┤ │(주)○○종합건│문화재감리업 │16○○○○- │문화재수리법 │문화재수리법 │영업정지1개월 │ │축사사무소 │(제06-17-0001호)│00○○○○ │제6조(성실의 │제49조제1항제 │(2014.12.8.∼ │ │ │ │○ │무) │2호 및 같은법 │2015.1.7.) │ │ │ │ │ │시행규칙 제22 │ │ │ │ │ │ │조 │ │ └───────┴────────┴──────┴───────┴───────┴───────┘ </img> 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 문화재수리법 제6조, 제38조, 같은 법 시행령 제21조 및 같은 법 시행규칙 제18조에 따르면, 문화재수리등을 하는 자는 문화재수리등의 업무를 신의와 성실로써 수행하고, 문화재수리등의 기준에 맞게 문화재수리등의 업무를 수행하며, 문화재수리등의 보고서를 성실하게 작성하여 발주자에게 제출해야 할 성실의무를 준수하여야 하고, 문화재감리업자는 감리를 할 때 그에게 소속된 문화재감리원을 문화재수리 현장에 배치하여야 하고 위 문화재감리원은 해당 문화재수리 분야의 감리업무를 수행하여야 하며, 문화재감리업자는 문화체육관광부령으로 정하는 바에 따라 감리보고서를 작성하여 발주자에게 제출하여야 한다고 되어 있다. 2) 문화재수리법 제49조제1항제2호·제14호·제15호 및 같은 법 시행규칙 제22조에 따르면, 시·도지사는 같은 법 제14조제1항에 따라 등록한 문화재수리업자등이 같은 법 제6조, 제38조제3항 및 제4항을 위반한 경우 1년 이내의 기간을 정하여 그 영업의 정지를 명할 수 있는데, 같은 법 제6조에 따른 성실의무를 위반하여 문화재수리등을 한 경우에는 1차 위반시 영업정지 3개월, 2차 위반시 영업정지 6개월, 같은 법 제38조제3항에 따른 문화재감리원 배치기준 위반한 경우 및 같은 법 제38조제4항의 감리보고서를 제출하지 아니하거나 거짓으로 또는 불성실하게 작성한 경우에는 1차 위반의 경우 영업정지 1개월, 2차 위반의 경우 영업정지 2개월의 처분을 각각 할 수 있도록 되어 있다. 3) 문화재수리법 시행규칙 제22조 및 별표 2에 따르면, 위반행위가 둘 이상인 경우로서 그에 해당하는 각각의 처분기준이 다른 경우에는 그 중 무거운 처분기준에 따르고 다만 둘 이상의 처분기준이 모두 영업정지인 경우에는 각 처분기준을 합산한 기간을 넘지 않는 범위에서 무거운 처분기준의 2분의 1 범위까지 가중할 수 있되, 그 합산한 기간은 1년을 초과할 수 없고, 위반행위의 횟수에 따른 행정처분의 기준은 최근 3년간 같은 위반행위로 행정처분을 받은 경우에 적용한다. 이 경우 그 기준적용일은 같은 위반행위에 대한 행정처분일과 그 처분 후의 재적발일을 기준으로 하며, 행정처분기준이 영업정지인 경우에는 행정처분권자는 고의나 중대한 과실 여부 또는 대상 문화재의 피해 규모 등 위반행위의 동기·내용·횟수 및 위반의 정도 등을 고려하여 정상을 참작할 만한 사유가 있는 자에 대해서는 그 처분기준의 2분의 1 범위에서 감경할 수 있다고 되어 있다. 나. 판단 청구인은 이 사건 공사 감리용역과 관련하여 감사 지적사항에 대한 내용을 모두 수용하여 재시공하여 준공하였음에도 불구하고 열악한 조건에서 감리업무를 수행하고 있는 청구인에게 영업정지 6개월의 처분을 내린 것은 위법·부당하다는 취지의 주장을 하므로 이에 대해 살펴본다. 관계법령에 따르면, 청구인은 문화재수리등의 기준에 맞게 작성된 설계도서로 감리하여야 하고, 해당 문화재 분야의 감리원을 배치하여야 하며, 감리보고서를 법령에 따라 발주청에 제출하여야 하는바, 위 인정사실에 따르면, ‘○○시 ○○사 묘법연화경 주변정비 감리용역’ 수행시 문화재 수리분야가 아닌 다른 분야의 감리원을 배치한 것과 이 사건 공사 감리용역 수행시 중간감리보고서를 제출하지 않은 것에 대하여 청구인이 인정하고 있는 점, ○○군수가 2015. 10. 29. 피청구인에게 보낸 이 사건 공사와 관련한 행정처분 요청내용 및 감사결과 처분요구서, 청구인이 2015. 12. 14. 피청구인에게 제출한 의견제출서 등에 따르면, 청구인이 이 사건 공사 감리용역과 관련하여 건축에서 설계도서와 다르게 시공되었는데도 별도의 감리지도가 없었던 것에 대하여 청구인이 인정하고 있는 점, 청구인은 2014. 11. 28. 피청구인으로부터 ‘○○군 ○○사 ○○선원 ○○보궁 개축 및 주변정비 공사’를 시행하는 시공업체가 설계도서와 달리 시공을 하였음에도 별도의 감리지도 등이 없어 문화재수리법 제49조제1항제2호 및 같은 법 시행규칙 제22조 규정에 따라 영업정지 1개월(2014. 12. 8.∼2015. 1. 7.)의 1차 처분을 받은 사실이 확인되는 점, 관계법령상 이 사건 공사를 시행하는 시공업체가 설계도서와 달리 시공을 하였음에도 별도의 감리지도 등이 없었던 행위는 2차 위반으로서 영업정지 6개월, 중간감리보고서를 제출하지 않은 행위는 1차 위반으로서 영업정지 1개월, ‘○○시 ○○사 묘법연화경 주변정비 감리용역’ 수행시 해당 문화재 수리 분야의 감리원을 배치하지 않고 다른 분야의 감리원을 배치한 행위는 1차 위반으로 영업정지 1개월에 해당하고, 위반행위가 둘 이상인 경우로서 그에 해당하는 각각의 처분기준이 다른 경우에는 그 중 무거운 처분기준에 따른다는 관계법령에 따르면 이 사건의 경우 영업정지 6개월의 처분을 내릴 수 있으며, 피청구인은 고의나 중대한 과실 여부 또는 대상 문화재의 피해 규모 등 위반행위의 동기·내용·횟수 및 위반의 정도 등을 고려하여 정상을 참작할 만한 사유가 있는 자에 대해서는 그 처분기준의 2분의 1 범위에서 감경할 수 있으나, 청구인의 경우 성실의무를 2차 위반한 것이며 다수의 위반행위가 적발된 점에 비추어 볼 때 이를 감경하지 않은 피청구인의 처분이 현저히 재량을 일탈·남용한 것으로 보이지는 않는다. 따라서, 위 사정을 종합하여 보면, 이 사건 처분이 위법·부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.