문화재보호구역 지정 이행청구

1. 사건개요 가. 청구인은 2011. 3. 16. 피청구인에게 경상북도 포항시 00면 00리 1247-1번지(대) 187㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)가 문화재 보호구역 지정에서 누락되었다는 이유로 추가지정을 신청하였고, 이에 대하여 피청구인은 2011. 3. 28. 청구인에게 관련 자료를 첨부하여 포항시 문화예술과에 문화재 보호구역 추가지정 신청을 할 경우 정해진 절차를 거쳐 필요할 경우 변경하겠다는 취지로 회신하였다. 나. 한편 청구인이 2012. 2. 3. 문화재청장에게 이 사건 토지를 문화재 보호구역으로 편입하여 추가 지정하도록 경북도지사 및 포항시장에게 촉구하여 달라는 민원을 신청을 하자 문화재청장은 이를 피청구인에게 이첩하였고, 피청구인은 2012. 2. 9. 청구인에게 관련 자료를 첨부하여 포항시 문화예술과에 문화재 보호구역 추가지정 신청을 할 경우 정해진 절차를 거쳐 필요할 경우 변경하겠다는 취지로 회신하였다. 2. 청구인 주장 경상북도지정문화재인 ‘오덕동 00000’의 보호구역이 경상북도 포항시 0구 000 186번지 등으로 지정되어 있는데, 피청구인이 위 보호구역을 지정 고시할 당시 경상북도 포항시 0구 000 1247번지(도로) 187㎡를 누락시켜 고시하였으므로, 피청구인은 이 사건 토지를 보호구역으로 추가로 지정 고시하여야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 피청구인은 1988. 9. 23. ‘오덕동 00000’을 지정문화재로 지정하면서 경상북도 0구 000 000에 있는 186, 187, 188, 189, 190번지 일원 1,406㎡에 대하여 소유자 이0 등의 승낙을 받아 문화재 보호구역으로 지정하였고, 문화재 보호구역 지정 당시 경상북도 0구 000 1247번지는 지목상 ‘도로’인 상태로 보호구역에 편입되지 않은 것으로 청구인 주장처럼 누락된 것이 아니다. 나. 이 사건 토지는 도로의 기능이 상실됨에 따라 2010. 3. 11. 용도 폐지되어 000 1247번지에서 분할, 지목이 대지로 변경되어 기획재정부에서 관리하고 있는바, 문화재 보호구역의 정정 대상여부에 대하여는 문화재 및 주변시설물의 정확한 현황측량을 통해 보호구역 변경여부를 판단할 사항이다. 다. 청구인은 이 사건 토지를 보호구역으로 정정 고시하라는 취지의 민원을 피청구인에게 제기하였고, 이에 대하여 피청구인은 문화재 보호구역 추가지정 검토를 위한 관련 자료를 포항시 문화예술과에 제출·신청할 경우 행정절차 등을 거쳐 필요한 경우 변경토록 하겠다고 회신하였는바, 피청구인의 회신은 행정처분이 아니므로 이 사건 심판청구는 각하되어야 한다 4. 관계법령 행정심판법 제2조, 제3조, 제5조 문화재보호법 제27조, 제74조 문화재보호법 시행령 제13조, 제14조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 문화재대장, 오덕동 000고택 보호구역도, 민원회신, 국유재산 대부계약 체결 안내, 심판청구서, 답변서 등 자료를 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 경상북도지정문화재 민속자료(현 민속문화재) 제00호 ‘오덕동 00000’의 소유자이다. 나. 피청구인은 1988. 9. 23. 경상북도 포항시 00면 00리 186번지에 있는 ‘오덕동 00000’ 2동(안채, 사랑채)을 경상북도지정문화재로 지정하고, 경상북도 포항시 0구 00면 00리 186, 187, 188, 189, 190번지 일원 1,406㎡을 문화재 보호구역으로 지정 고시하였다. 다. 청구인은 2011. 3. 16. 피청구인에게 이 사건 토지가 문화재 보호구역 지정에서 누락되었다는 이유로 추가지정을 신청하였다. 라. 피청구인은 2011. 3. 28. 청구인에게 다음과 같은 취지로 회신하였다. - 다 음 - ○ 「경상북도 문화재보호조례」 제2조제3항에 따르면 ‘보호구역’이란 지상에 고정되어 있는 유형물이나 일정한 지역이 문화재로 지정된 경우, 당해 지정문화재의 점유면적을 제외한 지역으로서 당해 지정문화재를 보호하기 위하여 지정된 구역을 말함 ○ 이 사건 토지의 문화재 보호구역 편입 검토를 위하여 지적도 및 토지대장을 확인한 결과 면적은 ‘187㎡’, 지목은 ‘대’, 소유자는 ‘국(기획재정부)’으로 되어 있음 ○ 문화재 보호구역 추가지정은 「경상북도 문화재보호조례」 제16조 규정에 의거 해당 문화재의 보호에 필요한 지 여부 검토와 토지소유자의 동의, 관계전문가 현지조사, 행정예고(30일), 문화재위원회 심의 등을 거쳐 지정함. ○ 따라서 청구인이 문화재 보호구역 추가지정 검토를 위한 관련자료(대한지적공사 지적현황 측량성과도 및 토지소유자의 동의 등)를 첨부하여 포항시 문화예술과에 문화재 보호구역 추가지정 신청을 할 경우 위의 절차를 거쳐 추가지정이 필요한 경우 지정하도록 하겠음 마. 청구인은 2012. 2. 3. 문화재청장에게 문화재 보호구역은 문화재를 보존·관리하기 위해 지정 고시되는 것이므로, 경북도지사 및 포항시장에게 이 사건 토지를 조속히 문화재 보호구역으로 정정 고시하도록 촉구하여 달라는 민원을 신청하였다. 바. 피청구인은 문화재청장으로부터 이첩 받은 마목의 민원에 대하여 2012. 2. 9. 청구인이 보호구역 추가지정 검토를 위한 관련자료(대한지적공사 지적현황 측량성과도 및 토지소유자의 동의 등)를 첨부하여 포항시 문화예술과에 문화재 보호구역 추가지정 신청을 할 경우 「경상북도 문화재보호조례」에 따른 절차를 거쳐 추가지정이 필요한 경우 변경하겠다는 취지로 청구인에게 회신을 하였다. 사. 청구인이 이 사건 토지 등에 대한 대한지적공사 지적현황 측량성과도 및 토지소유자의 동의 여부에 대한 자료를 첨부하여 포항시 문화예술과에 문화재 보호구역 추가지정 신청을 하였다는 자료는 확인되지 않는다. 6. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계 법령 1) 「행정심판법」 제2조, 제3조에 따르면 행정청의 위법 또는 부당한 처분이나 부작위로 인하여 권리·이익을 침해당한 자는 행정심판을 청구할 수 있고, ‘처분’이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정행위를 말한다고 되어 있는바, 행정심판의 대상이 되는 행정청의 ‘처분’이라 함은 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상의 효과를 발생하게 하는 등 국민의 권리·의무에 직접 관계되는 행위를 말하고, 실체상의 권리관계에 어떠한 변동을 가져오지 아니하는 행위는 행정처분이라고 할 수 없다. 한편 같은 법 제5조제3호에 따르면 의무이행심판은 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 심판을 말하는바, 이러한 의무이행심판을 청구하기 위하여는 그 전제로서 행정청의 거부처분이나 부작위로 인하여 일정한 법률상 권리 또는 이익의 침해가 존재해야 할 것인바, 여기에서 부작위 또는 거부처분으로 인한 법률상 권리 또는 이익의 침해가 존재한다는 것은 당사자가 행정청에게 일정한 행위를 요구하고 이러한 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상의 의무가 있는 행정청이 이를 거부하거나 일정한 처분을 하지 아니함으로 인하여 당사자의 법률상 권리 또는 이익에 침해가 발생하는 경우를 의미한다고 할 것이다. 2) 「문화재보호법」 제27조, 같은 법 시행령 제14조에 따르면 문화재청장은 문화재를 지정할 때 문화재 보호를 위하여 특히 필요하면 이를 위한 보호물 또는 보호구역을 지정하거나 인위적 또는 자연적 조건의 변화 등으로 인하여 조정이 필요하다고 인정하면 지정된 보호물 또는 보호구역을 조정할 수 있고, 보호물 또는 보호구역 지정 및 조정의 적정성을 검토하기 위하여 시·도지사에게 보호구역등의 적정성에 관한 해당 지정문화재의 소유자, 관리자, 관리단체와 해당 보호물·보호구역의 토지 또는 건물 소유자의 의견 및 그 밖에 보호구역등의 적정성 검토에 필요한 자료 등을 요청할 수 있다고 되어 있으며, 이 경우 관련 자료의 제출을 요청받은 시·도지사는 특별한 사유가 없으면 요청을 받은 날부터 30일 이내에 요청받은 자료를 문화재청장에게 제출하여야 하고, 이에 따라 보호구역 등의 적정성을 검토하는 경우에는 문화재위원회 위원이나 전문위원 등 관계전문가 3명 이상에게 해당보호구역등의 적정성에 관한 의견을 들어야 하며, 해당 보호물 또는 보호구역을 조정할 필요가 있다고 판단되면 그 내용을 관보에 30일 이상 예고하고 예고가 끝난 날로부터 6개월 안에 문화재위원회의 심의를 거쳐 해당 보호물 또는 보호구역의 조정여부를 결정하여야 하고, 보호물 또는 보호구역의 조정을 결정한 경우 그 취지를 관보에 고시하고 그 내용을 지체 없이 해당 지정문화재의 소유자, 관리자 또는 관리단체와 해당 보호물·보호구역의 토지 또는 건물소유자에게 알려야 한다고 되어 있다. 나. 판단 1) 청구인은 피청구인이 이 사건 토지를 문화재 보호구역으로 추가로 지정 고시하여야 한다고 주장하므로 이 사건 심판청구는 행정심판의 종류 중 의무이행심판이라 할 것이고, 의무이행심판의 대상이 되는 거부처분이나 부작위가 성립하기 위해서는 먼저 신청에 따른 일정한 처분을 요구할 수 있는 법률상 권리를 가진 당사자가 행정청에 대하여 일정한 처분을 신청하고, 이러한 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상의 의무가 있는 행정청이 이를 거부하거나 아무 것도 하지 아니하는 상태가 존재하여야 할 것이다. 2) 살피건대, 「문화재보호법」 제27조, 같은 법 시행령 제14조의 취지에 비추어 문화재청장의 보호물 또는 보호구역의 지정 및 조정에 관한 권한은 지정문화재의 소유자, 관리자 또는 관리단체와 해당 보호물·보호구역의 토지 또는 건물소유자 등의 신청을 전제로 한 것이 아니라 문화재 보호의 필요성, 인위적 또는 자연적 조건의 변화 등으로 인한 조정의 필요성 등을 고려하여 직권으로 결정할 수 있는 성질의 것이므로, 청구인이 피청구인에게 이 사건 토지를 문화재 보호구역으로 추가지정하여 줄 것을 요구한 것은 문화재 보호구역의 조정에 관한 피청구인의 직권발동을 촉구하거나 건의하는 일종의 민원에 해당한다 할 것이다. 3) 그런데 위 인정사실에 따르면 청구인은 2011. 3. 16. 피청구인에게 이 사건 토지가 문화재 보호구역 지정에서 누락되었다는 이유로 추가지정을 신청하였고, 이에 대하여 피청구인은 2011. 3. 28. 청구인이 문화재 보호구역 추가지정 검토를 위한 관련자료(대한지적공사 지적현황 측량성과도 및 토지소유자의 동의 등)를 첨부하여 포항시 문화예술과에 문화재 보호구역 추가지정 신청을 할 경우 「경상북도 문화재보호조례」에 따른 절차를 거쳐 추가지정이 필요한 경우 지정하겠다는 취지로 회신을 하였고, 문화재청장으로부터 이첩받은 청구인의 2012. 2. 3.자 민원에 대하여도 피청구인이 위와 같은 취지로 청구인에게 회신한 점이 인정되는바, 이는 문화재 보호구역 추가지정 절차 및 신청 방법을 안내하는 내용에 불과하여 청구인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 거부처분이라고 보기 어렵다. 한편 청구인이 피청구인에게 이 사건 토지 등에 대한 대한지적공사 지적현황 측량성과도 및 토지소유자의 동의 여부에 대한 자료를 첨부하여 문화재 보호구역 추가지정 신청을 하였음에도 불구하고 피청구인이 이를 거부하거나 아무 것도 하지 않았다는 자료도 달리 확인되지 아니하므로, 이 사건 심판청구는 행정심판의 대상이 되지 아니하는 사항에 대하여 제기된 부적법한 청구이다. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.