문화재수리기술자 자격정지처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 문화재수리업자인 A(이하 ‘이 사건 시공사’라 한다) 소속 문화재수리기술자로서 이 사건 시공사가 B시장으로부터 도급받은 ‘2022년 C 발굴지 정비 공사’(이하 ‘이 사건 공사’라 한다)의 현장대리인으로 배치되었는데, 피청구인은 청구인이 이 사건 공사 관련 설계도서를 위반하여 문화재수리업무를 수행하였다는 이유로 2023. 7. 24. 청구인에게 「문화재수리 등에 관한 법률」(이하 ‘문화재수리법’이라 한다) 제6조제2호ㆍ제4호, 제47조제1항제4호 및 같은 법 시행규칙 제21조에 따라 문화재수리기술자 자격정지 15일(2023. 8. 1. ~ 2023. 8. 15.)의 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 이 사건 처분사유는 청구인이 문화재수리등의 기준 위반 및 기준에 맞게 작성된 설계도서를 위반하여 문화재수리업무를 수행하였다는 것인바, 청구인이 발주처로부터 작업을 하지 않기로 허락받은 토요일에 이 사건 시공사가 청구인에게 통보를 하지 않고 이 사건 공사를 실시한 결과 청구인이 정상적인 감독을 할 수 없게 된 것이므로 이 사건 공사가 문화재수리등의 기준을 위반하였거나 기준에 맞게 작성된 설계도서를 위반하여 진행되었다고 하더라도 청구인에게 그 의무해태의 책임을 물을 수 없다. 나. 이 사건의 경위와 제반사정에 비추어 보면 이 사건 처분은 청구인에게 과도하고, 청구인이 입게 되는 손해와 비교해 보면 재량권을 심히 일탈한 위법ㆍ부당한 처분이므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 청구인은 이 사건 시공사에서 이사의 직책으로 이 사건 공사 현장을 관리ㆍ감독하는 현장대리인이므로 현장에 대한 관리ㆍ감독 책임은 청구인의 고의나 과실을 불문하고 현장대리인에게 귀속되므로 이 사건 처분사유가 존재한다. 나. 피청구인은 이 사건의 발생 경위와 제반 정상관계를 모두 고려하여 이 사건 처분을 하였고, 특히 문화재수리법 시행규칙 별표 1의3 일반기준 라목에 따라 1/2을 감경하였는바 이 사건 처분은 비례의 원칙에 반하여 재량권을 일탈ㆍ남용하였다고 볼 수 없으므로 적법ㆍ타당하다. 4. 관계법령 문화재수리 등에 관한 법률 제6조, 제33조, 제47조 문화재수리 등에 관한 법률 시행령 제18조 문화재수리 등에 관한 법률 시행규칙 제2조, 제21조, 별표 1의3 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 공사계약서, 시공계획서, 경위서, 처분사전통지서, 청문조서, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. B시장은 이 사건 공사를 시행하기 위하여 2022. 12. 27. 이 사건 시공사와 다음과 같이 공사계약을 체결하였다. - 다 음 - ○ 계약금액 : 231,372,380원 ○ 착공일자 : 2022. 12. 28./ 준공일자 : 2023. 5. 26. ○ 공사기간 : 착공일부터 금차 150일, 총 공사 150일 나. 이 사건 시공사는 2022. 12. 28. B시장에게 다음과 같이 이 사건 공사 관련 현장배치확인표를 제출하였다. 다 음 - ○ 신청인 - 청구인(자격명: 보수, 자격번호: 제1914호) - 소속회사 : 이 사건 시공사 ○ 배치내역 - 배치기간 : 2022. 12. 28. ~ 2023. 5. 26. - 참여사업명 : 이 사건 공사 - 직책 : 이사 다. 이 사건 시공사가 감리업체를 경유하여 2023. 3. 13. B시에 제출한 이 사건 공사 시공계획서의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 현장관리계획서 - 현장대리인ㆍ현장소장 : 청구인 ○ 공정관리계획서(공정별 시공절차 및 방법) - 정비공사 ● 전체작업은 토층전사, 판축, 성토, 잔디식재, 야자매트설치 순으로 하되, 토층전사하지 않는 탐색갱은 토층전사와 병행하여 판축을 실시 ● 판축구간 이외의 성토다짐구역은 먼저 기존토사를 이용하여 성토다짐을 시행 ● 성토구간은 판축에 준하도록 깊이 300mm씩 치밀하게 다짐하여 우수 시 침하가 일어나지 않도록 하고 겹잔디로 경사표면에 식재하여 우수 시 토사유실을 방지하도록 함 ● 터파기는 발굴을 위해 삭토하여 적치된 토사를 재사용하기 위해 인력으로 시행함 ○ 품질관리계획 - 관련 인원의 책임 및 권한 ● 현장대리인: 품질관리계획의 지시, 조정 등 현장 내 모든 업무의 총괄 지휘ㆍ감독, 납품자재의 관련 규격, 규정과 일치상태 확인, 각 조직의 업무지휘 및 문서와 시험기록 관리ㆍ유지 책임 ○ 공종별 집계표 - 목탑지 발굴지 정비공사(성토다짐) ● 규격: 토사, 성토두께 15cm, 단위: M3, 수량: 360.55 라. 청구인은 이 사건 공사 관련 주간업무계획 및 실적을 공사기간 중 매주 월요일에 감리원을 경유하여 B시 담당공무원에게 보고하였는데, 이와 관련하여 2023. 4. 17.(월)자 보고자료를 보면, 해당 업무추진계획 및 실적 기간에 주말은 포함되어 있지 않은 것으로 확인된다. 마. 이 사건 시공사 대표는 2023. 4. 24. B시장에게 다음과 같은 내용의 경위서를 제출하였다. 다 음 - ○ 본사는 2023. 4. 22.(토)에 작업을 하지 말라는 현장대리인과 감리의 지침에도 불구하고 임의적으로 작업을 진행하던 중 문화재현장에서 사용할 수 없는 장비(포크레인)를 사용하다 감독관의 지적을 받았음. 이는 있을 수 없는 일이며 문화재의 기본취지를 망각한 처사라 생각함. 본사는 이러한 잘못으로 주무관서와 B시의 명예를 훼손시키게 된 것을 반성하고 추후 이러한 일이 다시 일어나지 않을 것을 서약하며 이에 경위서를 제출함 바. B시 소속 직원 박00이 2023년 5월경 작성한 경위서의 내용은 다음과 같다. 다 음 - ○ 2022. 12. 28. 이 사건 시공사와 계약하여 추진 중인 이 사건 공사 중 판축 및 성토다짐 구간에 대하여 인력다짐이 아닌 기계다짐 사용이 확인(2023. 4. 22.)되어 관련자(현장대리인, 감리자) 진술 결과, ① 문화재수리 표준시방서 ‘0300. 기초공사, 0350. 시공, 2.5 판축지정’에 따르면, 혼합된 재료는 건조하지 않도록 보양하고 건조한 경우에는 물을 뿌려 재혼합하여 사용하여야 하며, 설계도서의 판축다짐 인력은 문화재수리 표준품셈 ‘제3장 기초공사, 3-2 판축지정’에서 A(55kg ~ 75kg)을 사용하여 다짐할 때의 기준으로 하고 있으나, 물을 뿌리지 않고 건조한 상태에서 원달고(10.73kg)의 무게로 다지면서 시공하였고, ② 설계도서에서 성토다짐 시 인력으로 다짐하도록 되어 있음에도 불구하고 일부구간에 대해 기계를 사용하여 다짐한 사항이 확인되어, 관계법령에 따른 처분 등을 요청함 사. 피청구인은 2023. 6. 20. 청구인에게 다음과 같이 처분사전통지를 하였다. - 다 음 - ○ 처분의 원인이 되는 사실 - 이 사건 공사 관련 설계도서를 위반하여 문화재수리등의 업무 수행 ○ 처분하고자 하는 내용 : 문화재수리기술자(보수 제1914호) 자격정지 ○ 법적근거 및 조문내용 - 문화재수리법 제47조제1항제4호 및 같은 법 시행규칙 제21조 ※ 문화재수리 표준시방서 등 문화재수리등의 기준을 위반하여 문화재수리등의 업무를 수행한 경우, 문화재수리 등의 기준에 맞게 작성된 설계도서를 위반하여 문화재수리 등의 업무를 수행한 경우 ○ 청문실시 : 2023. 7. 13. 14:00, 정부대전청사 1동 202호 회의실 아. 위 사.의 청문과 관련하여 청문조서의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 청구인의 진술 - 공사기간이 여유가 있고, 주말에는 관람객이 많은 이유로 2023. 4. 22. 이전에는 주말공사를 한 적이 없음. 4. 22.이 포함된 주에 대한 주간업무계획서는 감리원을 경유하여 4. 17.(월)에 감독관에 제출하였는데, 주간업무계획에는 4. 22. 아예 공사가 예정되어 있지 않았음. 4. 22. 오후 3시경 회사 전무로부터 사고내용을 연락받았으며, 회사에서는 당일에 현장에 올 필요는 없다고 하여 일요일에 사고현장에 방문하여 사고내용을 파악하고 회사가 현장대리인인 본인과 상의없이 설계도서에 위반하여 임의로 공사를 진행한 점에 대하여 항의하고 사직서를 제출하기도 하였음. 이후 설계도서대로 공사를 진행하여 공사는 완료하였으며, 유사사고 등에 따른 처분 전력이 없는 점 등을 참작 바람 ○ 청문주재자 종합의견 - 인력다짐이 아닌 장비를 사용하여 공사한 사실은 감독관 경위서, 이 사건 시공사 경위서, 감리보고서 등의 객관적인 자료로 확인되므로 표준시방서 및 설계도서에 위반하여 시공한 점은 분명한 것으로 인정됨. 이에 따라 관계법령에 의거 1개월의 자격정지 사전처분의 고지가 이루어짐. 다만, 위반행위의 결과로 대상 문화재에 유형적 피해가 있었다고 보기 어려운 점, 현장대리인의 진술 및 업무계획서 등으로 볼 때, 현장대리인이 사고발생을 사전에 예상할 수 있는 상황이었다고 보기 어려운 점, 이 건 위반행위 이전에 처분을 받은 사실은 없는 점, 위반행위 이후 성실하게 공사를 진행하여 완료한 점 등을 감안할 때, 문화재수리법 시행규칙 별표 1의3 1. 일반기준 라목에 의거 2분의 1의 범위에서 감경하는 것이 타당한 것으로 보임. 이에 따라 15일의 자격정지 처분이 적절한 것으로 판단됨 자. 피청구인은 2023. 7. 24. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다. 다 음 - ○ (처분의 사유) 문화재수리등의 기준위반 및 기준에 맞게 작성된 설계도서를 위반하여 문화재수리 업무를 수행 - 이 사건 공사 관련 설계도서 위반 장비사용 ○ (처분의 근거) 문화재수리법 제6조제2호ㆍ제4호, 제47조제1항제4호 및 같은 법 시행규칙 제21조 차. 전라북도지사는 문화재수리등의 기준 위반을 이유로 이 사건 시공사에 영업정지 15일(2023. 9. 1. ~ 2023. 9. 15.)의 행정처분을 하였다. 카. 문화재청이 발간한 문화재수리업무편람(2022. 1.)상 ‘문화재수리 현장관리지침’의 주요 내용은 다음과 같다. 다 음 - ○ 일반사항 - 문화재수리 현장에 배치된 문화재수리기술자는 공사감독자의 승인 없이 현장을 무단으로 이탈하여서는 아니 됨 ○ 문화재수리기술자의 업무 - 문화재수리기술자는 문화재수리 중 문화재 및 이와 관련된 시설 등을 훼손하거나 피해를 주어서는 아니 되며, 훼손 또는 피해의 우려가 있을 경우에는 공사감독자에게 보고하고 미리 충분한 보호 및 보존조치를 강구하여야 함 - 문화재수리기술자는 문화재수리 현장을 벗어날 경우에는 미리 발주자의 승인을 얻어야 하며, 현장 부재중에 안전관리 등 현장업무를 대행할 수 있는 자를 선임하여야 함 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 문화재수리법 제6조 및 같은 법 시행규칙 제2조에 따르면, 문화재수리, 실측설계 또는 감리(이하 ‘문화재수리등’이라 한다)를 하는 자는 문화재수리등의 업무를 신의와 성실로써 수행할 것(제1호), 문화재수리등의 기준에 맞게 문화재수리등의 업무를 수행할 것(제2호), 문화재수리등의 보고서를 성실하게 작성하여 발주자에게 제출할 것(제3호), 그 밖에 제1호부터 제3호까지의 규정에 준하는 사항으로서 문화재의 원형을 보존하고 문화재수리의 품질을 향상시키기 위하여 필요하다고 인정하여 문화체육관광부령으로 정하는 사항(제4호)을 지켜야 하고, 같은 법 제6조제4호에 따라 문화재수리등을 하는 자는 문화재수리등의 기준에 맞게 작성된 설계도서에 따라 문화재수리등의 업무를 수행하여야 한다고 되어 있다. 2) 문화재수리법 제33조에 따르면, 문화재수리업자는 문화재수리에 관한 기술적인 업무를 수행하도록 하기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 문화재수리 현장에 해당 문화재수리기술자 1명 이상을 배치하고, 이를 발주자에게 서면으로 알려야 하며, 다만 발주자의 승낙을 받은 경우에는 해당 문화재수리업무의 수행에 지장이 없는 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 1명의 문화재수리기술자를 둘 이상의 문화재수리 현장에 배치할 수 있고, 배치된 문화재수리기술자는 그 문화재수리 발주자의 승낙을 받지 아니하고는 정당한 사유 없이 그 문화재수리 현장을 이탈하여서는 아니 된다고 되어 있다. 그리고 같은 법 시행령 제18조에 따르면, 문화재수리업자는 법 제33조제1항에 따라 해당 문화재수리의 종류에 상응하는 소정의 기준에 따른 문화재수리기술자를 해당 문화재수리의 착수와 동시에 문화재수리 현장에 배치하여야 하고(제1항), 문화재수리의 품질 및 안전에 지장을 주지 아니하는 범위에서 발주자의 승낙을 받아 1명의 문화재수리기술자를 3개 이하의 문화재수리 현장(문화재수리가 일시적으로 중지된 현장은 그 개수 계산에서 제외한다)에 배치할 수 있다(제3항)고 되어 있다. 3) 문화재수리법 제47조제1항제4호에 따르면, 문화재청장은 문화재수리기술자가 제6조에 따라 지켜야 할 사항을 위반하여 문화재수리등을 한 경우 그 자격을 취소하거나 문화체육관광부령으로 정하는 바에 따라 3년 이내의 기간을 정하여 그 자격의 정지를 명할 수 있다고 되어 있고, 같은 법 시행규칙 제21조 및 별표 1의3 문화재수리기술자 및 문화재수리기능자의 행정처분기준 2. 개별기준 라.목에 따르면, 문화재수리 표준시방서 등 문화재수리등의 기준을 위반하여 문화재수리등의 업무를 수행하는 경우, 문화재수리등의 기준에 맞게 작성된 설계도서를 위반하여 문화재수리등의 업무를 수행한 경우 1차 위반 시 자격정지 1개월 처분을 하도록 되어 있으며, 같은 별표 1. 일반기준 라목에 따르면, 행정처분의 기준이 자격정지인 경우 고의나 중대한 과실 여부, 대상 문화재의 피해 규모 등 위반행위의 동기·내용·횟수 및 위반의 정도 등을 고려하여 정상을 참작할 만한 사유가 있는 사람에 대해서는 처분기준의 2분의 1 범위에서 감경할 수 있다고 되어 있다. 나. 판 단 이 사건 공사 관련 일부구간에 대해 설계도서와 달리 장비를 사용한 기계다짐으로 공사가 진행되어 설계도서를 위반한 사실에 대해서는 양 당사자 간에 다툼이 없는바, 청구인은 해당 공사가 청구인의 근로시간이 아닌 토요일에 이 사건 시공사에 의해 일방적으로 이루어져 청구인이 현장대리인으로서 해당 위반행위를 관리ㆍ감독할 수 없는 상황이었으므로 위반행위에 대한 책임은 전적으로 이 사건 시공사에게 있다는 취지로 주장한다. 살피건대 위 관계 법령에 따르면, 문화재수리업자가 문화재수리의 착수와 동시에 문화재수리기술자를 현장에 배치하도록 하고, 배치일로부터 7일 이내에 문화재수리기술자로 하여금 현장배치확인표에 발주자의 확인을 받도록 하여야 하는데, 이는 착공일로부터 완공일까지 문화재수리기술자로 하여금 공사 현장에 체류하도록 하여 문화재 수리의 성실성을 담보하고 문화재 수리의 품질을 향상하고자 하는 취지인바, 이 사건 시공사는 2022. 12. 28. 문화재수리기술자격을 가진 청구인을 이 사건 공사의 현장대리인으로 하고, 현장 배치기간을 2022. 12. 28.부터 2023. 5. 26.까지로 하는 내용의 현장배치확인표를 이 사건 공사의 발주자인 B시장에게 제출하였으므로 청구인은 위 배치기간 중 이 사건 공사 현장에서의 이탈금지의무와 함께 관리ㆍ감독의무가 발생한 점, 문화재청에서 발간한 문화재수리업무편람에는 문화재수리기술자는 문화재수리 중 문화재 및 이와 관련한 시설 등을 훼손하거나 피해를 주어서는 아니 되고, 문화재수리기술자가 문화재수리현장을 벗어날 경우에는 미리 발주자의 승인을 받아야 하며, 현장 부재중에 안전관리 등 현장업무를 대행할 수 있는 자를 선임하도록 업무를 정하고 있으나, 이 사건 처분의 원인이 되는 위반행위가 발생한 시점은 2023. 4. 22.로 위 배치기간 중이었고 청구인은 배치기간 중 이 사건 공사 현장에서 이탈한 상태였으며, 청구인을 대신하여 현장업무를 대행할 자가 선임되어 있었다고 볼만한 사정도 확인되지 않는 점, 설령 이 사건 공사의 발주자가 청구인에게 토요일에는 관람객이 많아 공사를 자제해 줄 것을 요청한 사실이 있었다고 하더라도 이는 토요일에 공사를 자제해 달라는 발주자로서의 요청일 뿐 이 사건 공사의 현장대리인인 청구인의 관리ㆍ감독을 면제시켜주거나 현장이탈을 승인해 준 것으로 보기 어려운 점 등에 비추어 볼 때, 청구인은 문화재수리기술자이자 이 사건 공사 현장에 대한 총괄적인 관리ㆍ감독의 책임이 있는 현장대리인으로서 설계도서에 반하여 이 사건 공사가 이루어진 것에 대해 문화재수리법 제6조의 성실의무를 위반한 사실이 인정되고, 따라서 이 사건 처분사유가 존재한다 할 것이다. 나아가, 위 관계 법령상 문화재수리등의 기준에 맞게 작성된 설계도서를 위반하여 문화재수리등의 업무를 수행한 경우 1차 위반 시 행정처분의 기준은 자격정지 1개월로 정하고 있는 점, 문화재를 보존·계승하기 위하여 문화재수리업의 등록과 문화재수리 등에 일정한 요건을 두어 이를 엄격하게 관리하고자 하는 문화재수리법의 입법취지를 고려할 때, 이 사건 처분을 통해 달성하려는 공익이 이 사건 처분으로 입게 될 청구인의 불이익에 비해 결코 작다고 볼 수 없는 점, 피청구인이 청구인의 제반 사정을 참작하여 그 자격정지의 기간을 1개월에서 15일로 감경한 점 등을 종합적으로 고려할 때, 피청구인이 이 사건 처분을 하는 과정에서 비례의 원칙이나 재량권을 일탈ㆍ남용하였다고 볼 수 없으므로 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.