물환경보전법위반 폐수배출시설 폐쇄명령처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 수전금구, 세척밸브 등의 금속 제조업을 주업으로 하는 회사로서 ○○시 ○○읍 일대에서 공장등록을 하고 있으며, 그 중 ○○시 ○○읍 ○○로 ○○○-7 소재 제○공장(이하 ‘이 사건 공장’이라 한다)은 구리 등 원재료를 이용하여 성형품을 제조하는 사업장이다. 한편, 이 사건 공장은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다)에 따라 자연녹지지역으로 지정되어 있는 지역에 위치하고 있다. 피청구인은 2018. 11. 21. 이 사건 공장에 설치된 금형냉각수조(폐수저장조) 총 용적 0.324㎥(0.9m× 0.6m×0.6m)(이하 ‘이 사건 수조’라 한다)에 대하여 폐수시료를 채취하여 경기도보건환경연구원에 특정수질유해물질 배출검사를 의뢰한 결과, 특정수질유해물질이 검출되었다. 피청구인은 2019. 1. 28. 청구인에게 ‘해당 사업장은 물환경보전법 규정에 의한 폐수배출시설 허가를 득하지 않고 이 사건 폐수배출시설을 설치, 운영하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제105조 [별표 22]의 규정에 의거 다른 법률(국토계획법)에 따라 폐수배출시설의 설치가 금지된 장소인 경우로 폐쇄명령대상이다’라는 이유로 물환경보전법 제33조제1항, 제44조, 제71조 및 같은 법 시행규칙 제105조 등에 근거하여 이 사건 시설에 관한 폐쇄명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 당사자의 지위 청구인은 1993. 3. 4. 금속 제조 및 판매업 등을 목적으로 설립되어, 2014. 6. 2. ◇◇◇◇◇로 상호를 변경하고 현재까지 수전금구, 세척밸브 등의 제조업을 영위하고 있는 회사이다. 피청구인은 배출시설에 대한 신고 수리, 허가 및 배출시설의 사용중지, 폐쇄명령 등에 관한 권한이 있는 행정청이다. 피청구인은 2019. 1. 28. 청구인에게 물환경보전법 제33조제1항에 의하여 이 사건 처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 경위 가) 청구인의 사업장은 ○○시 ○○읍에 소재하는 2개의 공장으로 나눠져 있다(1공장: ○○시 ○○읍 □□대로 □□□□번길 □□□ 소재 / 2공장: ○○시 ○○읍 ○○로 ○○○-7 소재). 그 중 2공장(이 사건 공장)은 주식회사 ■■금속의 소유였으나 청구인이 2014. 9. 30. 인수한 뒤, 원재료를 이용하여 성형품을 제조하는 사업장으로 사용하고 있다(1공장은 2공장에서 만든 부품을 조립하고 납품하는 공정을 진행함). 이 사건 공장에서는 2대의 생산라인을 통하여 원료를 용해한 다음 금형틀로 성형하는 작업을 반복 진행하게 되는데, 각 생산라인에는 완성된 성형품의 열을 식히기 위하여 금형으로 된 약 0.324㎥(길이 0.9m × 폭 0.6m × 높이 0.6m) 사이즈의 수조가 붙어있다. 위 공정의 특성상 소음·진동, 비산먼지, 사업장 폐기물 등의 배출은 피할 수 없게 되는데, 이에 청구인은 여과집진시설, 방음창 및 방음실 시설 등을 설치하고, 폐기물은 위탁하여 처리하고 있으며, 해당 배출에 대해서는 행정청에 빠짐없이 신고하여 수리 받았다. 나) 그런데 피청구인은 2018. 11. 21. 이 사건 공장을 방문하여 이 사건 수조에 담겨있는 물 약 2L를 채취해갔고, 시험성적 결과 이 사건 수조에 담겨있던 물에서 기준을 초과한 특정수질유해물질이 검출되었다고 판정하였다. 이후 피청구인은 2019. 1. 28. 청구인이 유해물질이 기준치를 초과한 폐수배출시설을 설치하고 운영하였음에도 허가받지 않았다는 이유로 물환경보전법 제71조 및 같은 법 시행규칙 제105조, 같은 법 제33조제1항에 따라 대상 시설인 이 사건 수조에 대하여 폐쇄명령을 내렸다. 3) 관련 법령의 검토 가) 물환경보전법에 따르면, 배출시설을 설치하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 환경부장관의 허가를 받거나 환경부장관에게 신고[[[FOOTNOTE]]]2[[[FOOTNOTE]]]하여야 한다(물환경보전법 제33조 제1항). 나) 만일 같은 법 제33조제1항에 따른 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 배출시설을 설치·사용할 경우 환경부장관은 해당배출시설의 사용중지 또는 폐쇄를 명하게 된다(물환경보전법 제44조). 다) 물환경보전법 제71조 및 그에 근거한 같은 법 시행규칙 제105조제1항, [별표 22] 10)에서는 위 내용을 위반한 행위에 대한 처분의 기준을 정하고 있다. 이 사건 처분의 근거가 된 위 법령들은 다음과 같다.[[[FOOTNOTE]]]5[[[FOOTNOTE]]]4) 이 사건 처분의 위법성 가) 이 사건의 쟁점은 다음과 같다. (1) 청구인이 ‘폐수배출시설’을 설치하여 이용하였는지에 대한 판단이 우선되어야 한다. 앞서 살펴본 바와 같이 이 사건에서 피청구인은 청구인이 ‘(폐수)배출시설’을 설치하여 이용하였으면서도 물환경보전법 제33조제1항에 따른 허가를 받지 않은 사실을 근거로 청구인에게 폐쇄명령이라는 이 사건 처분을 내렸다. 그런데 위 신고나 허가, 그 유무에 따른 사용중지나 폐쇄명령에 대한 처분의 위법성을 다투기 앞서 먼저 해결되어야 할 문제는, 과연 청구인이 ‘폐수배출시설’을 설치하여 이용하였느냐는 점이다. 이 사건 수조가 ‘배출시설’에 해당하는지 여부는 이 사건 처분의 가장 기본적인 요건으로, 만일 이 사건 수조가 배출시설이 아니고, 고로 청구인이 배출시설을 설치하여 이용한 사실이 없다고 하게 된다면, 피청구인은 청구인에게 적용할 수 없는 법을 근거로 명백히 잘못된 처분을 내리게 된 것이다. (2) 이 사건 법상 ‘폐수배출시설’의 정의는 다음과 같다. 이 사건 법상 ‘폐수배출시설’에 해당하기 위해서는 해당시설이, ① 수질오염물질을‘배출하는 + 시설’이라는 문언적인 의미를 갖추어야 하고, ② 법에서 정한 기준치 이상의‘폐수’를 배출하여야 한다. ① 물환경보전법 제2조10호에는 배출시설에 대한 문언적인 정의로, “수질오염물질을 배출하는 시설물, 기계, 기구, 그 밖의 물체로서 환경부령으로 정하는 것을 말한다”라고 규정하고 있다. ② 또한 물환경보전법 시행규칙에서는 배출시설로 인정되기 위한 폐수의 배출 기준치를 정하고 있는데, 그 기준은 폐수에 특정수질유해물질·중금속이 포함되어있는지 여부에 따라서 달라진다. 여기서 ‘특정수질유해물질·중금속이 포함된 폐수를 배출하는 시설’이란, 특정수질유해물질 또는 중금속이 포함된 원료(용수를 포함한다. 이하 같다), 부원료 또는 첨가물을 사용하는 시설로서 특정수질유해물질 또는 중금속이 그 기준 농도 이상 포함된 폐수를 배출하는 시설을 말하는데(물환경보전법 시행규칙 제6조, [별표4] 제1조 (다)항, [별표13의2]), ‘특정수질유해물질·중금속이 포함된 폐수를 배출하는 시설’인 경우에는 1일 최대 폐수량이 0.01세제곱미터 이상, 그렇지 않은 경우에는 1일 최대 폐수량이 0.1세제곱미터 이상일 때 해당 시설은 ‘폐수배출시설’로 인정된다(물환경보전법 시행규칙 제6조, [별표4] 제1조 (가)항 1호 내지 2호, (나)항). 정리하면 물환경보전법에서 말하는 ‘폐수배출시설’이란, ① 수질오염물질을 배출하는 시설물, 기계, 기구 그 밖의 물체이면서 (∩) ② 법에서 정한 기준치 이상의 ‘폐수’를 배출하는 시설이어야 하는데 - ⅰ) 특정수질오염물질이 기준농도를 초과하는 경우(○) → 1일 최대 폐수량 0.01㎥ 이상인 시설, ⅱ) 특정수질오염물질이 기준농도를 초과하지 않는 경우(×) → 1일 최대 폐수량 0.1㎥ 이상인 경우를 말한다. (3) 이 사건 처분에서 문제가 되는 물환경보전법상 쟁점은 다음과 같다. 이 사건 처분은 청구인이 유해물질이 기준치를 초과한 폐수배출시설을 설치하고 운영하였다는 것을 그 근거로 하고 있다. 즉 이는 청구인이 ‘물환경보전법에서 말하는 배출시설’을 설치하고 이용하였고, 법에서 정한 기준농도를 초과하는 특정수질오염물질을 1일 최대 0.01㎥ 이상 배출하였다는 뜻과 같다. 그렇다면, 이 사건에서는 결국 ‘배출시설’의 정의에 관하여, 청구인이 물환경보전법 제2조제10호에서 말하는 ‘수질오염물질을 배출하는 시설물, 기계, 기구, 그 밖의 물체로서 환경부령으로 정하는 것’과 같은 배출시설을 설치하고 운영하였는지, 이 사건 수조가 위 법률의 위임에 따른 물환경보전법 시행규칙 제6조 및 [별표 4] 제1조 (가)항 제1호가 규정하고 있는 ‘1일 최대 폐수량이 0.01㎥ 이상으로, 특정수질유해물질 또는 중금속이 포함된 원료(용수를 포함한다), 부원료 또는 첨가물을 사용하는 시설로서, 특정수질유해물질 또는 중금속이 [별표13의2]에 따른 기준 이상 포함된 폐수를 배출하는 시설에 해당하는지가 쟁점이 된다고 할 것이다. 나) 이 사건 공장의 전체 공정 하에서 이 사건 수조의 용도를 살펴보면 다음과 같다. (1) 이 사건 공장의 전체 공정은 ‘구리 등 원료 입고 → 용해 → 성형 → 탈사 → 조립 및 제작 → 납품’순으로, 이 사건 처분에서 ‘폐수’로 특정된 물은 위 공정 중 ‘성형’ 공정에 위치한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028309"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028319"></img> (2) 성형 공정에서는 용해로에 투입돼서 용해된 원료물을 금형틀에 주입하여 성형물을 만들게 되는데, 여기서 생성된 사출물의 금형은 이 사건 수조로 들어가서 열을 식히게 되고, 그 결과 수조 안의 물과 닿아 씻겨진 찌꺼기는 이 사건 수조에 모이게 된다. 이 사건 수조 안에는 높이 약 50cm의 물(이하 ‘이 사건 물’이라 한다)이 고여 있어 위 냉각 시 발생하는 찌꺼기를 효율적이고 안정적으로 모을 수 있게끔 하고 분진을 억제하는 등의 역할을 한다. (3) 이 사건 수조는 상부의 일부가 뚫려있는 밀폐구조로 되어 있어 이 사건 물은 외부로 유출되지 않고, 제작되는 제품의 원료, 부원료, 첨가제 등에 직접 접촉되는 것이 아니며 단지 완성된 성형품(금형)의 열을 식히고 성형 작업 후 발생하는 찌꺼기와 분진 등을 모으는 보조적인 용도로 이용될 뿐이어서 위 물이 정기적으로 교체될 필요도 없다. 실제로 이 사건으로 단속되기 전까지 위 공장에서는 위 물을 위탁처리하거나 교체하여 사용한 바 없고, 그럴 예정에 있지도 않았으며, 단지 자연적으로 증발하는 물이 있으면 해당하는 양만큼 보충하여 사용하였을 뿐이었다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028325"></img> 다) 이 사건 시설은 ‘배출시설’이 아니다. (1) 이 사건 폐수는 ‘배출’이 아니라, 단지 ‘발생’할 뿐이다. 위에서 살펴본 바와 같이, 이 사건 처분 규정의 문언적 의미에 비추어 보면, 폐수배출시설은 폐수를 ‘배출’할 것을 전제로 한다. 그런데 ‘배출’의 사전적 의미는 ‘안에서 밖으로 밀어 내보냄’을 말하고, ‘배출구’ 또한 ‘안에서 만들어진 것을 밖으로 밀어 내보내는 구멍이나 통로’를 말한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028333"></img> 그러나 앞서 본 바와 같이 이 사건 물은 반밀폐된 이 사건 수조에 계속 고여 있을 뿐 밖으로 배출되거나 배출될 것이 예정되어 있지 않고, 실제로 배출구가 존재하지도 않는다. 따라서 문언적 의미로 볼 때 이 사건 수조를 이 사건 법에서 말하는 ‘배출시설’이라고 볼 수 없다. 특히 이 사건과 같은 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석·적용하여야 하고 그 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추 해석하여서는 안 되며, 그 입법취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니라 하더라도 그 해석이 문언의 통상적인 의미를 벗어나서는 안 되는데(대법원 2008. 2. 28.선고 2007두13791, 13807 판결 등 참조), 만일 이 사건과 같이 폐수가 ‘배출’되는 것이 아니라 단지 ‘발생’한다고 볼 수 밖에 없는 경우에도 ‘폐수배출시설’이라고 보아 이 사건 폐쇄명령과 같은 침익적 처분을 한다면, 결국 이는 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추 해석한 결과로 그 해석이 문언의 통상적인 의미를 상당히 벗어난 것이라고 밖에는 볼 수 없다. (2) 이 사건 폐수는 배출되거나 배출될 것이 예정되어 있지 않다. 이 사건에서 발생하게 되는 폐수는 밀폐된 수조에 가두어져 있으면서 수분은 증발하고 납(pb) 등 고체 성분은 수조에 남아 있을 뿐이기 때문에 납성분이 함유된 폐수가 외부 하천·호소 등 공공수역으로 배출되지 않을 것이 명백하다. 실제로도 청구인은 이 사건 수조를 사용한 이래로 수년간 단 한 번도 이 물을 버린 적이 없고, 오히려 물이 증발된 경우 물을 보충하여 사용하였다. 사정이 이와 같으므로 청구인이 그에 대해 허가를 받도록 하지 않는다고 하여 헌법상 환경권과 이를 구체화·현실화한 물환경보전법을 둔 입법 취지와 목적 등에 전혀 반한다고는 할 수 없다. 물환경보전법은 말 그대로 수질오염으로 인한 국민건강 및 환경상의 위해(危害)를 예방하고 하천ㆍ호소(湖沼) 등 공공수역의 물환경을 적정하게 관리ㆍ보전하는 것을 그 목적(물환경보전법 제1조)으로 하는데, 이 사건 물은 이 사건 공장 내 이 사건 수조에만 머무를 뿐 공공수역으로 나가지 않고 나갈 일도 전혀 없기 때문이다. 오히려 이러한 경우에도 허가를 통하여 관할 관청의 통제를 받도록 하는 것은 불필요한 사회·경제적 비용의 지출을 강제하는 무익한 것이라고 밖에 볼 수 없다. 만약 이 사건 수조에서 유해성분이 증발되어 이 부분이 환경에 영향을 줄 수 있다고 하더라도, 이는 물환경보전법이 아닌 대기환경보전법 등과 같은 다른 법에 의하여 규율되면 될 일이다(참고로 청구인은 대기환경보전법에 따라 공장 내 오염물질 등을 배출하는 시설물 및 방지시설에 대한 신고를 마치고 수리 받았다). (3) 법원은 이미 이 사건과 거의 동일한 시설의 경우, 폐수배출시설로 볼 수 없다고 판시한 바 있다. 법원은 이 사건과 거의 동일한 사안에서 - 피고인이 관할 관청의 허가 없이 특정수질유해물질인 납(pb)이 포함된 금속가공제품 제조시설을 설치하고 조업하였다고 하여 구 수질 및 수생태계 보전에 관한 법률(2014. 3. 24. 법률 제12519호로 개정되기 전의 것) 위반으로 기소된 사안 -‘폐수’로 특정된 물은 사업장의 전체 공정 중 ‘절단’공정에 위치하고 절단 공정은 플라스마를 철판에 분사하여 절단하는 방식으로 이루어지는데, 이때 발생한 분진은 공기 중으로 흩어지고, 슬러그는 절단시설 아래에 있는 습식 정반에 모이게 되는 등의 역할을 하는 점을 종합하면, “물은 밀폐된 정반에 계속 고여 있을 뿐 밖으로 배출되거나 배출될 것이 예정되어 있지 않으며, 폐수가 ‘배출’되는 것이 아니라 단지 ‘발생’한다고 볼 수밖에 없는 경우에도 ‘폐수배출시설’이라고 보아 처벌한다면 건전한 일반상식을 가진 사람이 어떠한 경우 자신의 행위가 처벌받는지 예측하기가 어렵고, 발생된 폐수가 밀폐된 정반에 가두어져 수분은 증발하고 납 등 고체 성분은 정반에 남아 있을 뿐 납 성분이 함유된 폐수가 외부 하천·호소 등 공공수역으로 배출되지 않을 것이 명백한 경우에는 그에 대해 허가를 받도록 하지 않는다고 하여 헌법상 환경권과 이를 구체화·현실화한 수질 및 수생태계 보전에 관한 법률을 둔 입법 취지와 목적 등에 반한다고 볼 수 없으므로, 위 시설이 같은 법 제75조제1호에서 정한 ‘폐수배출시설’에 해당하지 않는다”는 이유로 무죄를 선고하였다(참고자료 1. △△지방법원 2015. 9. 16. 선고 2015노315 판결). 위 사건에서 말하는 ‘정반’은 이 사건 수조와 그 용도에 있어서 약간의 상이한 점이 있을 뿐, 생김새와 구조, 결과적인 역할에 있어서는 상당히 유사한 것을 알 수 있다. 무엇보다도 위 법원 판단의 핵심적인 근거였던 “정반 내 물은 슬러그와 섞여서 일종의 폐수와 같은 형태의 물을 발생시키지만, 이 물은 밀폐된 정반에 계속 고여 있을 뿐 밖으로 배출되거나 배출될 것이 예정되어 있지 않는다.”는 점에 있어서 위 정반과 이 사건 수조는 정확하게 일치한다. 그러므로 위 법원 판단의 취지와 그 내용에 따를 때, 이 사건 수조 또한 배출시설에 해당하지 않는다고 봄이 상당하다. 라) 시료의 채취 절차와 방법에 필연적인 하자가 있었으므로, 이에 근거한 판단 - 이 사건 수조를 법상 기준치 이상의 폐수를 배출하는 ‘배출시설’이라는 판단 - 은 전혀 납득할 수 없다. (1) 피청구인은 적법하게 시료를 채취하지 못하였다. 또한 피청구인은 이 사건 처분의 근거가 된 특정수질유해물질을 이 사건 수조에서 적법한 방법으로 채취해내지 못하였다. 환경부는 훈령으로 폐수배출시설에 대한 지도·점검규정을 마련하고 있고, ‘시료의 채취 및 측정’에 대해서는 위 훈령의 위임에 따라 ‘수질오염공정시험기준’에서 그 방법을 정하고 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028331"></img> 위 기준에 따르면 검사자는 시료의 성상, 유량, 유속 등의 시간에 따른 변화를 고려하여 현장 물의 성질을 대표할 수 있도록 시료를 채취하여야 하는데, 이 사건과 같은 배출시설 등의 폐수를 채취할 경우, 그 채취 지점은 물의 성질을 대표할 수 있는 배출구 또는 방류구 지점이어야 하는 것을 알 수 있다. 그런데 피청구인은 이 사건 수조의 배출구 등이 아니라, 이 사건 수조에 담겨져 있는 물을 직접 떠서 시료를 채취하였다. 이 사건에서 폐수를 채취하는 방법에 있어서는 검사자가 환경부 훈령이나 고시를 간단히 무시하고 임의로 정할 수 있는 성격의 것이 아니다. 배출되는 폐수가 아니라, 단지 수조에 담겨있는 물을 임의로 떠내서 이를 분석하는 방법으로는, 이 사건 수조가 배출시설에 해당하는지 - 즉 이 사건 수조가 1일 최대 0.01㎥ 이상의 폐수량을 배출하는지, 그 폐수에 특정수질유해물질이 기준 이상으로 들어있는지를 도무지 알아낼 수 있는 방법이 없기 때문이다(그렇기 때문에 위 고시에서는 방류되는 폐수를 배출구 등에서 채취하여야 한다고 하고 있는 것이다). 따라서 피청구인이 배출구나 방류구가 아니라 이 사건 수조에서 시료를 채취한 방법에는 중대한 하자가 있었다고 밖에는 볼 수 없다. 이처럼 피청구인이 적법하게 시료를 채취하지 못하였음에도, 이에 근거하여 청구인에게 한 이 사건 처분은 위법하다. (2) 시료 채취 과정에서의 하자는 필연적인 것이었다. 물론 피청구인이 이와 같이 하자가 있는 방법으로 시료를 채취할 수 밖에 없었던 이유에 대해서는 청구인도 짐작하고 있다. 반복하는 것과 같이, 이 사건 수조에는 배출구가 없고, 그 안에 담겨있는 물은 단 한 번도 배출된 적이 없기 때문이다. 아마 그렇기 때문에 피청구인도 그야말로 궁여지책으로 배출구도 아닌, 수조에 담겨있던 물을 임의로 채취하였을 것인데, 이처럼 피청구인이 법상 전혀 맞지 않는 방법과 절차를 통하여 억지로 시료를 채취한 사실만을 보더라도, “이 사건 수조는 배출시설이 아니기 때문에 정상적인 방법으로는 시료를 채취할 수 없다”라는 사실을 다시 한 번 더 확인할 수 있다. 만일 피청구인이 어찌되었든지 간에 이 사건 수조를 배출시설로 보고 시료를 채취하고자 하였다면, 적어도 이 사건 수조의 폐수가 배출될 때를 기다리거나 또는 배출 부지경계선 외부 배출수로 등에서 이 사건 수조에서 나오는 시료를 채취하였어야 했을 것이나, 피청구인은 이와 같은 방법을 택하지도 않았다(이 방법에 있어서 피청구인이 현실적인 채취의 어려움을 말한다면, 이 또한 이 사건 수조가 배출시설이 아니기 때문에 생기는 어려움일 것이다). 결국 시료 채취 과정에서 발생한 하자는 그야말로 어쩔 수 없는 필연적인 하자라고 할 수 있다. 배출구가 없고 배출시설이 아니기 때문에 시료를 채취하는 것이 불가능한 것임에도 피청구인이 이 사건 수조를 배출시설로 보고 시료를 채취하고자 하였기 때문에, 법상 정상적인 방법으로는 시료를 채취할 수 없었던 것이다. (3) 이 사건 수조를 법상 기준치 이상의 폐수를 배출하는 ‘배출시설’이라고 볼 수 없다. 피청구인의 처분에 따르면, 이 사건 물에는 특정수질오염물질이 포함되어 있다는 것이므로, 전술한 바와 같이 이 경우 이 사건 수조에서 1일 최대 0.01㎥ 이상의 폐수량이 배출되어야만 이 사건 법상 이 사건 수조를 ‘배출시설’이라고 볼 수 있다. 그러나 이 사건 수조에서 폐수가 배출된 적이 없는 것은 물론이고, 피청구인이 물을 떠서 시료를 채취했던 방법만으로는 1일 폐수 배출량을 산정할 수도 없었던 것은 물론이다. 그렇기 때문에 이 사건 물의 채취를 통하여 이 사건 수조에서 1일 최대 0.01㎥ 이상의 폐수량이 배출된다는 점은 전혀 입증되지도 입증될 수도 없었다(실제로 이 부분에 대해서는 이 사건 처분 관련 서류 어디에서도 그 근거나 설명을 찾을 수 없다).[[[FOOTNOTE]]]6[[[FOOTNOTE]]]그럼에도 불구하고, 피청구인은 이 사건 수조가 1일 최대 폐수량 0.01㎥ 이상을 배출한다는 점에 대한 어떠한 근거도 없이 이 사건 수조를 법상 기준치 이상의 폐수를 배출하는 ‘배출시설’로 보고 청구인들에게 이 사건 처분을 하였는바, 위와 같은 피청구인의 처분은 대단히 위법하다고 할 것이다. 5) 결 론 살펴본 바와 같이 이 사건 수조는 ① 문언적인 해석상 수질오염물질을 ‘배출하는 시설’이라고 볼 수 없고, ② 법에서 정한 기준치 이상의 ‘폐수’를 배출하는 시설이라고도 볼 수 없다(피청구인이 이 부분 요건사실을 입증한 바도 없다). 이와 같이 이 사건 수조가 이 사건 법상 폐수배출시설에 해당하지 않음에도 불구하고, 피청구인은 이를 근거로 청구인에게 이 사건 처분을 하였으므로, 이는 위법한 처분이다. 이처럼 피청구인이 2019. 1. 28. 청구인에 대하여 한 폐수배출시설 폐쇄명령 처분은 위법하므로, 피청구인이 청구인에 대하여 한 위 처분을 취소하는 재결을 내려주시기를 바란다. 【보충서면 1】 6) 이 사건 수조는 배출시설이 아니다. 가) 이 사건과 유사한 항소심 판결은 상고기각으로 확정되었다. (1) 피청구인은 법원이 기계시설에서 발생한 수질오염물질이 포함된 액체를 공공수역에 배출하지 않고, 해당 기계시설에 재사용하는 시설도 폐수배출시설에 해당한다고 본 사례(대법원 2005. 10. 28. 선고 2003도5192 판결)를 근거로, 오염물질을 공공수역으로 배출하지 않는 이 사건 수조도 폐수배출시설로 보아야 한다고 주장한다. (2) 그러나 최근 법원은 이 사건 사실관계와 거의 비슷한 사안에서 ‘폐수배출시설’의 정의에 관하여, “폐수가 ‘배출’되는 것이 아니라 단지 ‘발생’한다고 볼 수밖에 없는 경우에는 폐수배출시설로 볼 수 없다.”고 하면서, 관련 위반자에게 무죄를 선고하였고(창원지방법원 2015. 9. 16. 선고 2015노315 판결), 해당 항소심 판결은 2016. 3. 10. 대법원에서 상고 기각으로 확정되었다(대법원 2016. 3. 10. 선고 2015도15636 판결). (3) 그런데 기존 법원 판결에서 ‘배출시설’에 대한 판단이 있었던 것을 감안하면, 최근 위 법원 판결 과정에서 기존 법원의 논리가 고려되지 않았을 리가 없다. 그러나 최근 위 법원 판결은 기존 법원의 논리에도 불구하고 그대로 확정되었던 것인바, 이를 보면 ‘배출시설’에 대한 개념은 구체적 사실관계에 따라 그 포섭이 달라진다는 것을 알 수 있다(특히 최근 법원 판결이 ‘배출시설’의 정의를 보다 상세하고 구체적으로 설시하고 있다). 나) 이 사건 수조는 배출시설의 개념에 포섭되지 않는다. (1) 그런데 이 사건 수조는 최근 판결에서 문제가 되었던 시설물에 훨씬 더 가깝다. 피청구인은 이 사건 수조가 배출시설에 해당한다는 주장을 하고 있으나, 피청구인이 근거로 들고 있는 폐수배출시설은 기본적으로 “폐수가 내/외부로 배출된 뒤 - (순환) 재이용되고 - 더 이상의 재이용이 불가능한 폐수가 바깥으로 배출될 가능성이 있는 경우”와 같은 표지를 가진 시설이다. (2) 그러나 이 사건 수조는 피청구인이 주장하거나 근거로 들고 있는 것과는 다르다. 이에 대해서는 최근 법원 판결에서도 피청구인이 말하는 것과 같은 시설은 이 사건 수조와 같은 종류의 시설로 볼 수 없다는 취지의 판단이 정리된 바 있는데(△△지방법원 2015. 9. 16. 선고 2015노315 판결), 반복하지만 이 사건 수조의 물은 계속적인 재이용이 가능하고 다른 방법의 처리가 필요하지 않기 떄문에 피청구인이 주장하는 폐수배출시설이라고 볼 수 없다. 7) 이 사건 공장이 가동되었을 당시에는 아무런 문제가 없었다. 가) 또한 청구인이 1998년 이 사건 공장을 처음 열고 운영하였을 당시에는 어떠한 행정절차 상의 문제도 있지 않았다. 그런데 피청구인은 이후 발생하였던 몇 가지의 사정을 근거로 청구인에게 폐쇄명령의 처분을 내린 것인바, 이는 아래와 같은 이유로 타당하지 않다. 나) 우선 피청구인은 물환경보전법을 근거로 청구인이 폐수배출시설을 운영하고 있다고 주 장한다. 그런데 청구인이 이 사건 공장 설립을 위한 허가나 신고를 전부 마쳤을 당시를 기준으로 할 때, 구 수질환경보전법(2017. 1. 17.자로 물환경보전법으로 개정)에서는 폐 수배출시설을 “수질오염물질을 공공수역에 배출하는 시설물 등”이라고 정의하고 있 었다. 따라서 피청구인의 주장, 피청구인이 근거로 주장하는 대법원 판례(대법원 2005. 10. 28. 선고 2003도5192 판결)에 근거하더라도, 청구인이 이 사건 수조를 사용하기 시 작했던 당시에는 이 사건 수조가 폐수배출시설이 아니었다는 점이 다툼 없이 인정된다 고 할 수 있다.[[[FOOTNOTE]]]3[[[FOOTNOTE]]]다) 또한 이 사건 공장 지역은 2000년 이후에 자연녹지지역으로 용도가 변경된 사실이 있는데, 피청구인은 이를 근거로(그 지역이 다른 법률, 국토계획법에 따라 폐수배출시설의 설치가 금지된 장소라는 이유로) 이 사건 수조에 대하여 다른 처분이 아닌 폐쇄명령을 하였다. 그런데 위에서 보는 것과 같이 이 사건 공장이 처음 문을 열었을 1998년 당시 이 사건 공장 지역은 자연녹지지역이 아니었기 때문에 청구인은 이 사건 수조를 가지고 있었음에도 불구하고 어떠한 행정절차상의 문제도 겪은바 없었고, 그때로부터 지금까지 약 20여년이 넘는 기간 동안 아무런 문제없이 공장을 운영하고 있었다. 라) 이와 같이 이 사건 처분의 과정에서 청구인이 무엇인가 그 원인을 제공했던 사실은 전혀 없었다. 이후 이 사건 공장 지역이 자연녹지지역으로 용도지역 변경이 되고, 관련 법률 개정으로 이 사건 수조가 ‘폐수배출시설’로 규정되게 된 상황에서(피청구인의 주장이다), 우연한 기회에 이 사건 단속이 있게 되자, 청구인은 아무 영문도 모른 체 이 사건 수조에 대한 폐쇄명령의 처분을 받게 되었던 것이다. 결국 이와 같은 행정청의 처분은 청구인이 일단 유효하게 취득한 권리나 적법하게 성립한 행위를 사후에 제정된 법으로 침해·박탈하는 것과 다르지 않다고 할 수 있다. 그러므로 이 사건 처분은 행정법상 소급효금지, 신뢰보호원칙에 위배되는 처분에 해당할 여지가 상당하다고 할 것이다. 【보충서면 2】 8) 피청구인이 지적하는 부분은 대상 판결의 주된 쟁점이 아니고, 피청구인의 지적도 타당하다고 할 수 없다. 가) 피청구인은 청구인이 △△지방법원 판결(이하‘대상판결’이라 한다)에 나타난 시설의 특징과 이 사건 수조의 특징이 다르다고 하면서, 그 예로 이 사건 수조는 상부가 뚫려있는 구조이고 수조 안의 물은 금형과 접촉하는 과정에서 수질오염물질이 배출되어 필연적으로 폐수가 발생하는 점을 들고 있다. 나) 대상 판결에서 정반을 밀폐구조라고 칭하고 있으나, 실제 그 의미가 물질이 들고 날수 없는 꽉 막힌 구조라는 것인지(만약 그렇다면 해당 사건에서 슬러그는 어떻게 정반에 모이게 되는지 의문이다), 배출구가 없다는 뜻인지는 불분명한다. 그런데 후자라면 이 사건 수조 또한 배출구가 존재하지 않으므로 밀폐형 구조라고 할 수 있다. 만에 하나, 이 사건 수조의 상부 일부가 뚫려 있는 점으 지적한다고 하더라도, 이 부분은 배출구가 아니기 때문에 폐수 배출과는 아무런 관련이 없고 굳이 문제 삼는다면 증발에 의한 공기, 대기와 문제될 뿐이므로 이에 관한 피청구인의 지적은 옳지 않다. 다) 또한 피청구인은 청구인이 제조하는 금형이 수조 내 물과 닿게 되는 점을 가지고, 그 과정에서 ‘필연적’으로 ‘폐수’가 배출된다는 점을 강조하고 있다. 그런데 이 부분은 대상 판결에서 정반에 모이게 되는 슬러그(폐수)의 경우도 전혀 다르지 않다. 정반에 쌓이는 슬러그 역시 제품의 원료와 직접 접촉되지 않을 뿐, 관련 작업으로 인하여 발행한 것이다.(오히려 찌꺼기가 집약돼서 만들어지게 되는 것이므로, 이 사건 수조 내 물보다 오염도가 더 높으면 높았지 낮지 않다.) 제품이나 원료가 직접 물에 접촉하였는가 아닌가는 폐수가 정기적으로 교체될 필요성이 있는지를 판단하기 위한 하나의 요소에 불과하다. 따라서 피청구인이 그 접촉을 문제삼는다고 하더라도 결과적으로 이 사건 수조 내 물은 정기적으로 교체될 필요가 없으므로 피청구인의 주장은 유의미하지 않다.(대상 판결 중 일부 발췌 “이 사건 물은 제품의 원료 등에 직접 접촉되는 것이 아니며 ... 슬러그 등을 모으는 보조적인 용도로 이용될 뿐이어서 위 물이 정기적으로 교체될 필요도 없다.”) 라) 특히 대상 판결이 형벌 법규에 대한 사안이라고 하더라도, 이 사건에서도 마찬가지로 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석·적용해야 하고 그 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하여서는 안 되며, 그 입법취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니라 하더라도 그 해석이 문언의 통상적인 의미를 벗어나서는 안 되는데(대법원 2008. 2. 28. 선고 2007두13791, 13807 판결 등 참조), 만일 이 사건과 같이 폐수가 ‘배출’되는 것이 아니라 단지 ‘발생’한다고 볼 수 밖에 없는 경우에도 ‘폐수배출시설’이라고 보아 이 사건 폐쇄명령과 같은 침익적 처분을 한다면, 결국 이는 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석한 결과로 그 해석이 문언의 통상적인 의미를 상당히 벗어난 것이라고 밖에는 볼 수 없다. 9) 이 사건 공장을 처음 열었을 당시부터 이 사건 수조가 사용되었다고 봄이 경험칙상 타당하다. 피청구인은 이 사건 수조가 이 사건 공장 설립 당시(1998년)에 설치되었을 가능성이 없고, 이 부분은 청구인이 2001. 7. 2.경 대기환경보전법에 따른 대기배출시설 설치신고를 득한 점을 통하여도 확인된다는 주장을 하고 있다. 그러나 금형제조업에 있어서 ‘냉각’은 필수불가결 작업 공정이다. 청구인은 이 사건 공장 설립 당시부터 금형 제조업을 진행하였으므로, 당시에도 이 사건 수조가 있었다는 사실을 경험칙상 당연히 인정되는 부분이다.(만약 이 부분에 대한 입증이 필요하다면, 이는 청구인의 자력만으로는 부족하고 법원의 증거신청 절차를 통할 수 밖에 없다.) 또한 피청구인은 청구인이 2001. 7. 2.경 대기환경보전법에 따른 대기배출시설 설치신고를 득하였으므로 그 때 당시를 기준으로 하여 이 사건 수조가 설치되었을 것이라고 주장하지만, 대기배출시설 설치신고가 없었던 상황이라도 금형작업은 당연히 가능하므로, 이 사건 공장에서 금형 작업이 있었던 시기를 대기배출시설 설치 신고 시점과 연결지어서 생각하는 것은 무리가 있다고 할 것이다. 10) 결 론 살펴본 바와 같이 이 사건 수조는 그 문언적인 해석상 수질오염물질을 ‘배출하는 시설’이라고 볼 수 없고, 이 사건 처분은 행정법상 소급효금지, 신뢰보호원칙에 위배되는 처분에 해당할 여지가 상당하다고 할 수 있다. 그 밖에도 피청구인은 이 사건이 청구인의 공장에서 발생하는 먼지, 악취와 관련한 민원이 그 계기가 된 것이라고 밝힌 바 있는데, 알다시피 이 사건 수조는 먼지, 악취와는 전혀 관련이 없고, 그렇기 때문에 만일 이 사건 수조가 폐쇄된다고 하더라도, 이를 위한 처분의 목적도 전혀 달성되지 않는다고 할 수 있다. 이처럼 이 사건 처분은 위법할 뿐만 아니라, 어떠한 실익도 없는 반면, 이 사건 처분으로 인하여 청구인은 현재 공장의 운영을 중단하여야 할 정도의 심각한 위험에 처하게 되었다. 이와 같은 점을 두루 고려해, 피청구인이 2019. 1. 28. 청구인에 대하여 한 폐수배출시설 폐쇄명령 처분을 취소하는 재결을 내려주기를 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 가) 청구인은 수전금구, 세척밸브 등의 금속 제조업을 주업으로 하는 회사로서 ○○시 ○○읍 일대에서 공장등록을 하고 영업을 영위하고 있다. 그 중 이 사건 공장은 구리 등 원재료를 이용하여 성형품을 제조하는 사업장이다. 한편, 이 사건 공장은 국토계획법에 따라 자연녹지지역으로 지정되어 있는 지역에 위치하고 있다. 나) 피청구인은 2018. 11. 21. 청구인 공장에 설치된 이 사건 수조에 대하여 폐수시료를 채취하여 경기도보건환경연구원에 특정수질유해물질 배출검사를 의뢰한 결과, 특정수질유해물질이 아래와 같이 검출되었다. 분석결과 - 폐수배출시설 설치허가대상 기준 이상의 특정수질유해물질 검출 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028321"></img> 피청구인은 2018. 12. 12. 상무 박○○와 해당내용을 확인하고, 폐수배출시설 설치허가 미이행에 따른 확인서를 징구하였다. 다) 피청구인은 2019. 1. 28. 청구인에게 ‘해당 사업장은 물환경보전법률 규정에 의한 폐수배출시설 허가를 득하지 않고 이 사건 폐수배출시설을 설치, 운영하고 있으며, 법 시행규칙 제105조 별표 22의 규정에 의거 다른 법률(국토계획법)에 따라 폐수배출시설의 설치가 금지된 장소인 경우로 폐쇄명령대상이다’ 라는 이유로 「물환경보전법」 제33조제1항, 제44조, 제71조 및 같은 법 시행규칙 제105조 등에 근거하여 이 사건 시설에 관한 폐쇄명령을 하였다. 2) 피청구인 답변(처분 또는 부작위의 적법·타당성) 가) 물환경보전법의 폐수배출시설의 ‘배출’은 ‘공공수역으로의 배출’, ‘기계 등이나 사업장 밖으로의 배출’등을 의미하지 않는다. (1) 청구인 주장의 요지 청구인은 이 사건 수조가 폐수‘배출’시설이 아님을 주장한다. 그 근거로 폐수가 사전적 의미의 배출이 이루어지지 않고 밀폐된 구조 안에 있을 뿐이며, 공공수역에 배출되거나 배출될 것이 예정되어 있지 않음을 근거로 하고 있다. 또한 이 사건 수조를 사용한 이래 수년간 단 한 번도 이 물을 버린 적이 없고, 오히려 물이 증발된 경우 물을 보충하여 재이용하였음을 이유로 제시하고 있다. (2) 법해석은 가능한 한 법률에서 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 나아가 법률의 입법 취지와 목적, 그 제·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령들과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석 방법을 추가적으로 동원함으로써, 법적 안정성이 손상되지 않도록 하여야 한다.(대법원 2009. 4. 23 2006다81035 참조) 물환경보전법의 폐수배출시설을 해석하는데 ‘배출’의 통상적인 의미를 원칙으로 하나, 무엇을 배출하는 것인지, ‘안’과 ‘밖’이 어디를 의미하는지 등 폐수‘배출’시설의 해석을 위해 법률의 입법취지와 목적, 그 제·개정 연혁, 다른 법령들과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석 방법을 추가적 동원하여 구체화하여야 할 것이다. 물환경보전법의 정의 규정에서 알 수 있듯이, 폐수배출시설은 엄격하게 보면 수질오염물질이 섞여 있는 ‘폐수’를 배출하는 시설이 아닌, ‘수질오염물질’을 배출하는 시설물 등을 말한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028323"></img> 물환경보전법 제35조와 같은 법 시행령 제33조에서 규정한 내용을 통해, 폐수를 전량 재이용하는 경우에도 배출시설에 해당하여 법 제33조의 허가대상이며 단지 방지시설설치 면제대상임을 알 수 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028329"></img> 물환경보전법은 폐수배출시설에서 폐수를 재이용하여 공공수역으로 배출하지 않는 경우를 ‘폐수무방류배출시설’로 따로 규정하고 있다. 폐수무방류배출시설 또한 같은 법 제33조 단서에 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028327"></img> 따라 환경부장관 허가를 받아야 하는 대상이다. 물환경보전법 제2조10호‘폐수배출시설’의 정의규정, 같은 법 시행규칙 제6조(폐수배출시설), [별표4] 1. 나목 2)을 규정한 취지에 따르면 기계 및 시설 밖으로 문언상의 배출되지 않는 경우에도 배출시설로 보고 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028313"></img> 또한 대법원은 폐수를 공공수역에 배출하지 않고 재사용하는 시설이 폐수배출시설에 해당한다고 판시한 바 있다. 대법원은 ‘2000. 1. 21. 법률 제6199호로 개정되기 전의 수질환경보전법 제2조제5호에서는 폐수배출시설을 ''''수질오염물질을 공공수역에 배출하는 시설물·기계·기구 기타 물체로서 환경부령으로 정하는 것''''이라고 정의하고 있었으나, 2000. 1. 21. 개정된 수질환경보전법(2000. 10. 22. 시행) 제2조제5호에서는 폐수배출시설을 정의하면서 위 규정에서 "공공수역에"라는 부분을 삭제하여 ''''수질오염물질을 배출하는 시설물·기계·기구 기타 물체로서 환경부령으로 정하는 것''''이라고 규정하고 있으므로, 2000. 1. 21. 개정된 수질환경보전법의 시행 이후에는, 폐수배출시설은 수질오염물질을 ''''공공수역''''에 배출하는 시설에 한정되지 않게 되었다고 할 것이고, 또한 위 개정법 하에서는 당해 기계시설에서 발생된 수질오염물질이 포함된 액체를 공공수역에 배출하지 않고 당해 기계시설에 재사용하는 시설도 폐수배출시설에 해당한다고 할 것이다.’라고 판시하였다. (대법원 2005. 10. 28. 선고 판결 2003도5192) (3) 소 결 물환경보전법은 수질오염으로 인한 국민건강 및 환경상의 위해(危害)를 예방하고 하천ㆍ호소(湖沼) 등 공공수역의 물환경을 적정하게 관리ㆍ보전함으로써 국민이 그 혜택을 널리 향유할 수 있도록 함과 동시에 미래의 세대에게 물려줄 수 있도록 함을 목적(법 제1조)으로 한다. 이러한 목적을 달성하기 위해서 관할 관청이 관리·감독할 수 있도록 폐수배출시설을 설치하려는 자는 허가, 신고하도록 하고 있고, 설치 허가 등의 실효성을 확보하기 위해 허가받지 않고 폐수배출시설을 설치한 경우 폐수가 실제 공공수역 등으로 배출되었는지, 오염물질이 환경에 영향을 주었는지를 떠나 사용중지 또는 폐쇄명령처분을 하도록 규정하고 있는 것이다. 상기와 같이 법률의 입법 취지와 목적, 제·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령들과의 관계, 대법원 판례의 입장 등을 고려하였을 때, 청구인이 주장하는 ‘폐수를 재이용하여 기계 및 시설 밖으로 또는 공공수역으로 사전적 의미의 배출하지 않는다’고 하여 이사건 법률상 ‘폐수배출시설’에 해당하지 않는다고 볼 수 없다. ‘폐수를 재이용 여부와 관계없이 제조, 작업공정 등에서 특정수질 유해물질이 함유된 폐수를 발생하는 시설’ 따라서 이사건 법률의 ‘폐수배출시설’에 해당하지 않아 설치 허가를 받지 않아도 된다는 청구인의 주장은 이유 없다. 오히려 공정과정에서 폐수에 물을 보충하여 지속적으로 재이용함으로써 점점 오염도가 높은 폐수가 계속 발생하게 되고, 더 이상 재이용이 불가능한 경우, 공장을 이전하거나 폐쇄하는 경우처럼 외부 유출이 필연적으로 예견되어 있다. 이러한 경우가 아니라도 시설고장, 사고 등으로 외부 유출에 따른 피해가 발생할 수 있다. 실제로 그간 발생했던 주요수질오염사고는 폐수부적정처리보다 사고로 인한 원료물질 유출 등에 의해서 발생하였다. 또한 이러한 폐수를 많은 무허가 업체가 무단방류한 것이 여러 차례 적발되어 지역사회에서 심각한 문제로 대두되었고 그 관리의 필요성이 점점 커지고 있다. 청구인 또한 과연 언제부터 수년간 단 한 번도 수조 안의 폐수를 무단방류한 적이 없이 전량 재이용하였을지는 장담할 수 없다. 나) 이 사건 수조는 물환경보전법의 폐수배출시설 적용기준에 부합한다. (1) 피청구인은 2019. 11. 21 이 사건 수조에서 시료를 채취하여 경기도보건환경연구원에 특정수질 유해물질 배출검사를 의뢰한 결과, 이 사건 수조에서 특정수질유해물질이 검출되었다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028317"></img> (2) 이에 특정수질유해물질·중금속이 포함된 폐수를 배출하는 시설이므로 1일 최대 폐 수량이 0.01세제곱미터 이상일 경우 폐수배출시설에 해당한다. 물환경보전법 시행규칙 제6조 [별표 4] 1.나목 2)에 따라 그 기계나 시설에 딸린 저장 시설의 용량으로 1일 최대 폐수량을 산정하였다. 이 사건 수조 총 용적 0.324㎥(0.9m× 0.6m×0.6m) 이 사건 수조는 특정수질유해물질·중금속이 포함된 폐수를 배출하는 시설이고, 1일 최대 폐수량이 0.01세제곱미터 이상이므로 물환경보전법의 폐수배출시설에 해당한다. (3) 이에 대하여 청구인은 이 사건 수조에서 폐수가 문언상의 배출된 적이 없어 1일 최대 0.01㎥이상의 폐수량이 배출된다는 점이 전혀 입증되지도 입증될 수도 없다고 하지만, 청구인은 1일 최대 폐수량과 폐수배출량을 혼동하여 사용하고 있다. 물환경보전법 시행규칙 제6조 [별표 4] 1. 나목에 따라 1일 최대 폐수량은 연중 폐수가 가장 많이 발생되는 날을 기준으로 사업장의 모든 시설에서 배출되는 폐수를 합산하여 산정하고, 위탁처리·재이용하거나 폐수배출공정 중의 방지시설에서 처리되는 폐수를 모두 포함하여 산정하게 된다. 이 사건 수조에서 폐수가 전량 재이용된다고 주장 하므로 이를 토대로 산정한 것이며, 이 폐수량만으로도 0.01㎥이상에 해당하므로 그 외 사업장의 모든 시설에서 배출되는 폐수량을 합산하여 산정하지 않아도 1일 최대 폐수량이 0.01㎥이라는 사실이 명백하다. 다) 청구인이 제시한 판시사항을 이 사건에 그대로 적용할 수는 없다. (1) 청구인의 주장의 요지 피고인이 관할 관청의 허가 없이 특정수질유해물질인 납(pb)이 포함된 금속가공제품 제조시설을 설치하고 조업하였다고 하여 구 수질 및 수생태계 보전에 관한 법률(2014. 3. 24 법률 제12519호로 개정되기 전의 것)위반으로 기소된 사안에서 위 시설이 같은 법 제75조 제1호에서 정한 ‘폐수배출시설’에 해당하지 않는다는 이유로 무죄를 선고한 사례(창원지방법원 2015. 9. 16. 선고 2015노315 판결)가 이 사건과 거의 동일한 사안으로 이 사건 수조 또한 배출시설에 해당하지 않는다고 봄이 상당하다고 주장한다. (2) 청구인이 제시한 판례의 대상시설은 이 사건 시설과 그 역할이 상이하다. 위 판례 대상시설은 정반(정반 : 정확하며 평활하게 다듬질된 평면을 가진 금속의 튼튼한 블록 또는 테이블로, 기계 부분품의 조립·검사 등에 사용 한다. - 네이버 지식백과)이다. 정반은 쉽게 생각하면 받침대로, 판례의 대상시설은 플라스마를 철판에 분사하여 ‘절단’할 때 발생하는 슬러그가 절단시설 아래에 있는 정반에 모이게 되는 구조로 되어 있다. 정반은 모두 밀폐구조로 되어 있어 정반에 고여 있는 이 사건에서 ‘폐수’로 특정된 물은 제작되는 제품의 원료, 부원료, 첨가제 등(이하 ‘원료 등’이라 한다)에 직접 접촉되는 것이 아니며 단지 작업 중에 떨어지는 슬러그와 분진 등을 모으는 보조적인 용도로 이용하는 특징이 있다. 청구인은 판례에 나타나 있는 대상 시설의 특징을 이 사건 냉각수조의 특징으로 설명하고 있다. 그러나 이 사건 수조는 주조공정인 구리 등 원료를 용탕 - 주형에 주입(성형) - 응고 - 냉각 - 탈사 - 후처리 과정 중 주형에 주입하여 성형된 금형을 ‘냉각’하는 단계에 위치한다. 성형 후 달궈진 금형을 직접 담가 냉각하는 것으로 수조 안의 물이 제품의 원료, 부원료, 첨가제 등에 직접 접촉하게 된다. 또한 상부가 뚫려 있어 밀폐구조가 아니며, 단지 작업 중에 떨어지는 슬러그를 모으는 보조적인 용도가 아닌 주조과정에서 필수적인 단계이며 금형물이 물과 접촉하는 과정에서 구리 등 수질오염물질이 수조 안의 물로 배출되어 필연적으로 폐수가 발생하게 된다. (3) 대상 판결은 형벌 법규에 대한 사안으로 죄형법정주의의 명확성원칙 및 포괄위임금지원칙과 유추·확장해석금지원칙 등을 고려하여 판단한 것으로 사료된다. 해당 사례에 국한되어 당시 당사자의 주장을 근거로 법원에서 판단한 내용으로 일률적으로 적용할 수 없을 것이다. (4) 오히려 직접 냉각수의 경우 폐수에 해당한다는 내용의 환경부 질의회신 사례가 있다. (2010. 11 환경부 질의회신 사례집) 제품을 열처리한 후 냉각시키기 위해 냉각 수조에 열처리한 제품을 담그는 냉각공정에서 냉각 수조 물은 외부로 배출하지 않고 항상 재이용하며 증발된 물은 수돗물로 계속 보충하고 있는 사례로 이 사건 수조 특성과 비슷한 사안이다. 이에 대하여 환경부는 제조공정에서 냉각수가 제품이나 원료와 직접 접촉하는 경우에는 폐수로 관리하고 있다. 라) 시료 채취에 하자가 없다. 청구인은 배출을 전제로 하지 않아 시료의 채취 방법과 지점에 필연적 하자가 있었다고 주장한다. 앞서 밝히 바와 같이 냉각 수조 물을 외부로 유출하지 않고, 재이용을 하더라도 ‘폐수배출시설’에 해당한다. 수질오염공정시험기준은 수질오염물질을 측정함에 있어 측정의 정확성 및 통일성을 유지하기 위하여 필요한 제반사항을 규정한 것이. 폐수배출시설 폐수를 채취하는 지점 규정 또한 채취 지점별로 농도 등이 달라 질 수 있어, 측정의 정확성을 위하여 현장물의 성질을 대표할 수 있는 지점을 설정한 것으로 판단된다. 이 사건의 경우 방지시설이 설치되어 있지 않고, 외부방류 수로 등을 예정하고 있지 않으므로 다른 시료채취 지점을 따로 상정하여 시료를 채취할 수 없고 그러한 필요도 없다. 시료채취 지점에 따라 현장물의 성질이 달라지지 않기 때문이다. 외부 유출 없이 재이용하므로 수조 안의 물을 채취하는 것이 당연하다. 특정수질유해물질 검출여부와 기준농도 이상의 수치 검출여부에 관하여 이를 의심을 할 만한 오차 범위를 크게 초과하여 그 정확성을 의심할 수치 또한 아니다. 이 사건에서는 특정수질유해 물질 검출여부, 폐수배출시설 적용기준 기준농도 이상의 특정수질유해물질 수치를 확인하기 위하여 시료를 채취하였다. 그 결과 금형냉각수조(폐수저장조)에서 특정수질유해물질인 Cu(구리), Pb(납), As(비소)가 폐수배출시설 기준인 각 0.1mg/L, 0.01mg/L, 0.01mg/L,을 크게 초과하는 각 51.75mg/L, 57.00mg/L, 2.40mg/L이 검출되었다. 【보충서면】 3) 청구인이 제시한 판시사항을 이 사건에 그대로 적용할 수는 없다. 가) 청구인은 “피고인이 관할 관청의 허가 없이 특정수질유해물질인 납(pb)이 포함된 금속가공제품 제조시설을 설치하고 조업하였다고 하여 구 수질 및 수생태계 보전에 관한 법률(2014. 3. 24. 법률 제12519호로 개정되기 전의 것) 위반으로 기소된 사안에서 위 시설이 같은 법 제75조제1호에서 정한 ‘폐수배출시설’에 해당하지 않는다는 이유로 무죄를 선고한 사례”(창원지방법원 2015. 9. 16. 선고 2015노315판결)가 이 사건과 거의 동일한 사안으로 이 사건 수조 또한 배출시설에 해당하지 않는다고 보는 것이 타당하다고 재차 주장한다. 나) 이에 대하여 앞선 피청구인의 답변서에도 설시하였으나 추가사항이 있어 재차 답변한다. 청구인이 제시한 판례의 대상시설은 이 사건 시설과 그 구조와 역할이 다르다. ① 위 판례 대상시설은 밀폐된 구조의 정반이다. ② 정반은 쉽게 생각하면 받침대로 플라스마를 철판에 분사하여 ‘절단’할 때 발생하는 슬러그가 절단시설 아래에 있는 정반에 모이게 되는 구조로 되어 있다. 정반에 고여 있는 이 사건에서 ‘폐수’로 특정된 물은 제작되는 제품의 원료, 부원료, 첨가제 등(이하 ‘원료 등’이라 한다)에 직접 접촉되는 것이 아니며 단지 작업 중에 떨어지는 슬러그와 분진 등을 모으는 보조적인 용도로 이용되는 특징이 있다. ③ 또한 ‘절단’공정 시 플라스마를 철판에 분사하여 절단하는 과정에서 분진과 슬러그(찌꺼기)가 발생하는데 분진은 대기로 배출하는 것을 예정하고 있으며, 정반으로 모인 슬러그는 폐기물로 주기적으로 슬러그 처리업체가 수거하여 처리된다.(창원지방법원 2015. 9. 16. 선고 2015노315판결 사실관계에 설시된 내용이다) 청구인은 상기 △△지방법원 판단에 나타나 있는 대상 시설의 특징을 이 사건 냉각 수조의 특징으로 그대로 설명하고 있으나 사실과 다르다. ① 이 사건 시설은 상부가 뚫려 있는 구조의 수조이며 ② 주조공정인 구리 등 원료를 용탕 - 주형에 주입(성형) - 응고 - 냉각 - 탈사 - 후처리 과정 중 주형에 주입하여 성형품을 ‘냉각’하는 단계에 위치한다. 성형 후 달궈진 성형품(금형)을 물에 직접 담가 냉각하는 것으로, 수조 안의 물이 원료 등에 직접 접촉하게 된다. 심지어 금형과 코어 등을 쉽게 분리하기 위해 이형제를 첨가하여 사용한다. 이것이 공정상 당연히 수반되는 것이며 현장에서 흑연이 사용되고 있음을 확인하였다. 상기 청구인이 주장하는 창원지방법원의 예와는 전혀 다르다. 단지 작업 중에 떨어지는 슬러그를 모으는 보조적인 용도가 아닌 주조과정에서 필수적인 단계이며 금형이 물과 접촉하는 과정에서 구리 등 수질오염물질이 수조 안의 물로 배출되어 필연적으로 폐수가 발생하게 되는 것이다. ③ 그런데도 이 사건 수조는 무허가 시설로 아무런 관할 관청의 통계가 없어 어떻게 관리되고 있는지 알 수 없다. 다) 대상 판결은 형벌 법규에 대한 사안으로 죄형법정주의의 명확성 원칙 및 포괄위임금지원칙과 유추·확장해석금지원칙 등을 고려하여 판단한 것으로 사료된다. 해당 사례에 국한되어 당시 당사자의 주장을 근거로 법원에서 판단한 내용으로 일률적으로 적용하여서는 안 될 것이다. 4) 환경부 질의 회신에 따라도 이 사건 시설은 폐수배출시설에 해당한다. 가) 피청구인은 앞서 제출한 환경부 질의회신 사례의 직접 냉각수의 경우 폐수에 해당한다는 내용의 환경부 해석을 참고하여 이 사건 처분을 포함한 법 집행을 해왔다. 그리고 앞으로의 일관된 법 집행을 위해 참고하기 위하여 이 사건 청구와 별도로 청구인의 사례를 환경부에 질의하였고 이 사건 시설이 폐수배출시설에 해당한다는 답변을 받았다. 나) 환경부 유권해석 또한 앞서 제출한 답변서의 입장과 같은 것을 확인할 수 있다. 다만 이 사건 법률 시행규칙 제6조［별표4］1. 나목 2)에 이 사건 시설이 해당한다고 보아 그 기계나 시설에 딸린 저장시설의 용량으로 1일 최대 폐수량을 산정하였으나, 이 사건 시설이 나목 2)에 해당하지 않는다는 환경부의 해석에 따라 1일 최대 폐수량 산정 기준을 달리한다. 그러나 이 사건 시설이 나목 2)에 해당하지 않더라도 1일 최대 폐수량이 0.01㎥ 이상으로 폐수배출시설에 해당하는 사실은 변함이 없다. 나목에 따라 1일 최대 폐수량은 연중 폐수가 가장 많이 발생하는 날을 기준으로 사업장의 모든 시설에서 배출되는 폐수를 합산하여 산정하고 위탁처리·재이용하거나 폐수배출공정 중의 방지시설에서 처리되는 폐수를 모두 포함하여 산정하게 된다. 이 사건 수조에서 폐수가 전량 재이용된다고 주장하므로 최대로 폐수가 발생할 수 있는 양, 즉 냉각 수조 내 체적(저장용량0을 1일 최대 폐수량으로 산정하여 냉각수조 용량인 0.324㎥(0.9m×0.6m×0.6m)를 기준으로 산정한다. 또한 냉각 수조 안 당시 담긴 물을 기준으로 하더라도 결과는 같다. 냉각 수조 내 물의 높이가 2cm만 넘어도 폐수량이 0.01㎥(10ℓ)이상이 된다. 성형품(금형)을 담그기 위해 그 이상이 될 것이 당연하며, 청구인의 청구서에서도 약 50cm의 물이 담겨 있었다고 하므로 0.27㎥(270ℓ)로 기준 이상이 됨은 변함이 없다. 다) 피청구인은 일선 관할관청의 자의적인 판단을 배제하고 일률적인 법 집행을 위해 환경부의 해석을 토대로 법을 집행한다. 또한 냉각 수조를 허가 또는 신고하여 설치한 이 사건 법률 수범자들 사이의 형평성을 고려하면 청구인 업체만 예외가 될 수 없다. 5) 이 사건 폐수배출시설이 언제 설치되었는지 확인할 수 없다. 가) 청구인은 1998년 이 사건 공장을 처음 열고 운영하였을 당시에는 구 수질환경보전법(2000. 1. 21. 법률 제6199호로 개정되기 전의 것)에 의해서 폐수배출시설이 아니었으므로 이 사건 처분은 청구인이 일단 유효하게 취득한 권리나 적법하게 성립한 행위를 사후에 제정된 법으로 침해·박탈하는 것으로 위법·부당한 처분이라고 주장한다. 나) 그러나 이 사건 시설이 청구인의 주장처럼 1998년 당시부터 설치되었는지에 대하여 어떠한 확인도 할 수 없다. 설령 설치하였다고 하더라도 그 당시 설치된 시설의 규격, 수량 등이 현대와 같은 지, 현재까지 시설의 변경 없이 존속되었는지 등이 확인되어야 하나 청구인은 주장만 할 뿐 어떠한 입증할 만한 자료도 제시하지 않았다. 피청구인은 점검 당시 허가를 받지 않은 시설이 설치된 상태의 위반 사실만을 가지고 이 사건 처분을 한 것이다. 청구인의 주장이 성립하기 위해서는 1998년 당시부터 설치되었다는 점에 대해서는 청구인 측에서 사실을 입증하여야 할 것이며, 청구인 주장에 대한 법리 타당성은 그 이후 판단해야 하는 문제이다. 다) 또한 피청구인이 확인할 수 있는 자료에 따르면 청구인의 주장은 이유 없다. 청구인이 공장을 인수하기 전 공장(이전 명칭 : ㈜■■금속)에서는 2001. 7. 2. 대기환경보전법 제23조에 따라 피청구인에게 대기배출시설 설치신고를 득하였다. 배출시설은 설치하기 이전에 신고 또는 허가를 득하여야 하므로 2001. 7. 2. 이후에 공장의 시설들을 설치한 것으로 판단된다. 이 사건 시설의 설치시점을 제일 앞당겨 가정을 하더라도 공장 시설을 설치할 즈음에 함께 설치하였을 것이며 마찬가지로 2001. 7. 2. 이후에 설치되었을 것이다. 이 시점은 구 수질환경보전법이 개정하여 시행된 이후이며 그에 따라 청구인은 피청구인에게 폐수배출시설 설치허가를 반드시 득해야 하는 사항이었다. 그러나 그때에도 폐수발생으로 인한 폐수배출시설 설치신고를 득하지 않았고 폐수가 발생한다고 어떠한 자료 및 근거도 제출하지 않았다. 6) 결 론 상기와 같은 사유로 청구인의 주장은 이유 없고 이 사건 처분은 적법·타당하므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【물환경보전법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 10. "폐수배출시설"이란 수질오염물질을 배출하는 시설물, 기계, 기구, 그 밖의 물체로서 환경부령으로 정하는 것을 말한다. 제33조(배출시설의 설치 허가 및 신고) ① 배출시설을 설치하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 환경부장관의 허가를 받거나 환경부장관에게 신고하여야 한다. 제35조(방지시설의 설치ㆍ설치면제 및 면제자 준수사항 등) ① 제33조제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 허가ㆍ변경허가를 받은 자 또는 신고ㆍ변경신고를 한 자(이하 "사업자"라 한다)가 해당 배출시설을 설치하거나 변경할 때에는 그 배출시설로부터 배출되는 수질오염물질이 제32조에 따른 배출허용기준 이하로 배출되게 하기 위한 수질오염방지시설(폐수무방류배출시설의 경우에는 폐수를 배출하지 아니하고 처리할 수 있는 수질오염방지시설을 말한다. 이하 같다)을 설치하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 기준에 해당하는 배출시설(폐수무방류배출시설은 제외한다)의 경우에는 그러하지 아니하다. 제44조(위법시설에 대한 폐쇄명령 등) 환경부장관은 제33조 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 배출시설을 설치하거나 사용하는 자에 대하여 해당 배출시설의 사용중지를 명하여야 한다. 다만, 해당 배출시설을 개선하거나 방지시설을 설치ㆍ개선하더라도 그 배출시설에서 배출되는 수질오염물질의 정도가 제32조에 따른 배출허용기준 이하로 내려갈 가능성이 없다고 인정되는 경우(폐수무방류배출시설의 경우에는 그 배출시설에서 나오는 폐수가 공공수역으로 배출될 가능성이 있다고 인정되는 경우를 말한다) 또는 그 설치장소가 다른 법률에 따라 해당 배출시설의 설치가 금지된 장소인 경우에는 그 배출시설의 폐쇄를 명하여야 한다. 제71조(행정처분의 기준) 이 법 또는 이 법에 따른 명령을 위반한 행위에 대한 행정처분의 기준은 환경 부령으로 정한다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제36조(용도지역의 지정) ① 국토교통부장관, 시·도지사 또는 대도시 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도지역의 지정 또는 변경을 시·군관리계획으로 결정한다. 1. 도시지역: 다음 각 목의 어느 하나로 구분하여 지정한다. 가. 주거지역: 거주의 안녕과 건전한 생활환경의 보호를 위하여 필요한 지역 나. 상업지역: 상업이나 그 밖의 업무의 편익을 증진하기 위하여 필요한 지역 다. 공업지역: 공업의 편익을 증진하기 위하여 필요한 지역 라. 녹지지역: 자연환경·농지 및 산림의 보호, 보건위생, 보안과 도시의 무질서한 확산을 방지하기 위하여 녹지의 보전이 필요한 지역 제76조(용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축 제한 등) ① 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. 【물환경보전법 시행령】 제31조(설치허가 및 신고 대상 폐수배출시설의 범위 등) ① 법 제33조제1항 본문에 따라 설치허가를 받아야 하는 폐수배출시설(이하 "배출시설"이라 한다)은 다음 각 호와 같다. 1. 특정수질유해물질이 환경부령으로 정하는 기준 이상으로 배출되는 배출시설 제33조(방지시설설치의 면제기준) 법 제35조제1항 단서에서 "대통령령이 정하는 기준에 해당하는 배출 시설(폐수무방류배출시설을 제외한다)의 경우"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 1. 배출시설의 기능 및 공정상 수질오염물질이 항상 배출허용기준 이하로 배출되는 경우 2. 법 제62조에 따라 폐수처리업의 등록을 한 자 또는 환경부장관이 인정하여 고시하는 관계 전문기 관에 환경부령으로 정하는 폐수를 전량 위탁처리하는 경우 3. 폐수를 전량 재이용하는 등 방지시설을 설치하지 아니하고도 수질오염물질을 적정하게 처리할 수 있는 경우로서 환경부령으로 정하는 경우 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제71조(용도지역안에서의 건축제한) ①법 제76조제1항에 따른 용도지역안에서의 건축물의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한(이하 "건축제한"이라 한다)은 다음 각호와 같다. 16. 자연녹지지역안에서 건축할 수 있는 건축물 : 별표 17에 규정된 건축물 ③ 제1항에도 불구하고 「건축법 시행령」 별표 1에서 정하는 건축물 중 다음 각 호의 요건을 모두 충족하는 건축물의 종류 및 규모 등의 제한에 관하여는 해당 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례로 따로 정할 수 있다. <신설 2012. 1. 6., 2012. 4. 10.> 1. 2012년 1월 20일 이후에 「건축법 시행령」 별표 1에서 새로이 규정하는 건축물일 것 2. 별표 2부터 별표 22까지의 규정에서 정하지 아니한 건축물일 것 [별표 17] 자연녹지지역 안에서 건축할 수 있는 건축물(제71조제1항제16호관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028301"></img> 【물환경보전법 시행규칙】 제4조(특정수질유해물질) 법 제2조제8호에 따른 특정수질유해물질은 별표 3과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028299"></img> 제6조(폐수배출시설) 법 제2조 제10호에 따른 폐수배출시설은 폐수를 배출하는 공정단위별 시설로서 별표 4와 같다. [별표 4] 폐수배출시설(제6조 관련) 1. 폐수배출시설의 적용기준 가. 폐수배출시설은 다음의 구분에 따른 시설로 한다. 1) 특정수질유해물질·중금속이 포함된 폐수를 배출하는 시설의 경우: 1일 최대 폐수량이 0.01세제곱미터 이상인 시설. 2) 특정수질유해물질·중금속이 포함되지 아니하는 폐수를 배출하는 시설의 경우: 1일 최대 폐수량이 0.1세제곱미터 이상인 시설. 나. 가목에서 "1일 최대 폐수량"은 연중 폐수가 가장 많이 발생되는 날을 기준으로 사업장의 모든 시설에서 배출되는 폐수를 합산하여 산정하고, 위탁처리·재이용하거나 폐수배출공정 중의 방지시설에서 처리되는 폐수를 모두 포함하여 산정하되, 다음의 경우에는 예외로 한다. 2) 절삭유 등을 순환하여 재이용하는 일체형 기계나 시설로서 폐수가 순환 중에 그 기계나 시설의 외부로 유출되지 않는(더 이상의 재이용이 불가능하여 위탁처리 등을 위하여 반출하는 경우는 제외한다) 단일 배출공정만 있는 경우에는 순환량이 아닌 그 기계나 시설에 딸린 저장시설의 용량으로 산정한다. 다. 가