미불용지 보상불가처분등 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○○동 ○○○-○○○번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 토지 소유자로, 2015. 2. 16. 이 사건 토지는 피청구인이 시행하는 “○○○○ 확장 및 보도설치공사”에 포함되었음에도 보상을 하지 않았다는 내용으로 피청구인에게 미불용지 보상신청을 하였고, 이에 피청구인은 2015. 3. 10. 이 사건 토지는 “○○○○ 도로 확장 및 보도설치 공사”의 2008. 9. 2.자 변경 고시된 토지조서에 포함되지 않았고, 당초 1989. 8.경 토지형질변경 준공 후 ○○시에 기부채납하기로 약정된 토지이므로 ○○시에 소유권을 이전하기 바란다는 취지로 보상불가 통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 토지는 압류재산으로 ○○세무서가 한국자산관리공사에 위임하고 2010. 3. 12. 입찰에 참가하여 청구인이 취득한 토지로 낙찰대금은 배당절차에 의해 ○○세무서(압류 1992. 12. 2. 접수 75428호)와 ○○시(압류 2004. 6. 14. 접수 제71198호)가 배당받았으므로 권리가 있다하여도 그 권리는 말소되었으며 이 사건 토지의 민사집행 절차 중 자산관리공사는 ○○시에 매기일마다 사실확인 및 사실조회 회신을 하였으며 배당절차로 배당까지 받아간 ○○시에서는 현재에 와서 소유자의 미불용지 보상청구에 기부채납이 약정된 토지로 토지의 임대료 지급 및 보상이 불가하고 ○○시에 소유권을 이전하라는 행정처분은 현 민사집행법에 반하며 이치에 맞지 않는 억지주장이다. 2) 그 증거로 ○○시에서는 “○○○○ 확장 및 보도설치공사” 1차 사업에서 이 사건 토지 전부를 편입하였다가 2차 사업에서는 위 토지를 2007. 11. 29. 분할하여 ○○○-○○번지(도로, 38.8㎡)로 부여하고, 2008. 12. 10. 전 소유자에게 토지 보상한 것은 피청구인이 주장하는 기부채납을 약정한 토지로 보상이 불가하고, ○○시에 소유권을 이전하라는 피청구인의 주장과 달리 도저히 납득하기 어려운 주장이다. 3) 또한 이 사건 토지는 ○○구 ○○○동 ~ ○○시 ○○동을 잇는 주도로로 ○○시는 소유자에게 토지의 지료 지급이 없이 부당이득을 취하고 있으며 ○○○○ 확장 및 보도설치공사, 공원, 상·하수도, 통신시설, 가로수 정비로 공익사업을 위한 미불용지가 틀림이 없음으로 피청구인은 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙」(이하 ‘토지보상법 시행규칙’이라 한다) 제25조에 따라 보상해줄 책임과 의무가 있으므로 이 사건 처분을 취소하고 보상 협의에 응하여야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 토지가 토지보상법 시행규칙에 의한 미불용지라고 주장하나, 같은 규칙 제25조에 의하면 종전에 시행된 공익사업의 부지로서 보상금이 지급되지 아니한 토지를 미지급용지라고 규정하고 있어, 미지급용지에 대하여 보상금을 청구하려면 우선 당해 토지가 공익사업에 편입(수용)되어 있어야 한다. 그러나 이 사건 토지는 도시계획시설 도로(○로 ○-○○호선) “○○○○ 확장 및 보도설치공사를 위해 2005. 12. 19.자 최초 사업인가 고시와 2006. 12. 26. 1차 변경 고시에는 토지조서에 포함되어 있었으나, 이후 사업계획의 변경에 따라 2007. 11. 23. 이 사건 토지 일부를 ○○○동 ○○○-○○○ 토지로 분할하였고, 최종 고시된 ○○시 고시 제2008-73호(2008. 9. 8.)의 토지조서에는 이 사건 토지에서 분할된 ○○동 ○○○-○○○ 토지로 변경되어 청구인이 주장하는 이 사건 토지는 공익사업에 편입되지 아니하였음으로 보상의 전제가 되는 미지급 토지가 아니다. 2) 또한 청구인은 이 사건 토지에서 분할된 ○○동 ○○○-○○○ 토지를 ○○시가 보상하였으므로 이 사건 토지의 전 소유주가 사도를 개설하면서 약정한 당초 기부채납의 효력이 변경되었으므로, ○○시가 소유자의 지료 지급 없이 이 사건 사건 토지를 ○○구 ○○동 ~ ○○시 ○○동을 잇는 주도로로 사용한 것은 ○○시가 부당이득을 취한 것임으로 사용료를 보상하여야 한다고 주장하나, 이 사건 토지의 전 소유주가 주택 건설을 위해 1989. 9. 23. ○○구 ○○○동 ○○○-○○○ 토지에서 ○○○동 ○○○을 분할하여 사도 개설과 함께 ○○시에 기부채납을 약정함으로써 독점적, 배타적 사용수익권을 포기하였고, 이후 당초 약정한 대로 전 소유주 공영희가 ○○시에 소유권을 이전하지 않았으나 지금까지 일반 공중의 통행로로 사용돼 왔으며, 청구인이 2010. 5. 19. 공매를 통해 이 사건 토지를 취득할 당시 이미 이 사건 토지가 일반 공중의 통행료로 사용되고 있음을 알고 있었고, 이를 감안하여 낙찰을 받았음으로 제3자인 ○○시가 일반 공중의 통행로로 사용했다고 하더라도 이로 인해 토지 소유주에게 어떤 손실이 발생한다고 볼 수 없으므로 부당이득이라고 보기 어렵다. 3) 이상에서 살펴본바와 같이 청구인은 이 사건 토지가 공익사업에 편입된 미지급용지가 아님에도 토지보상법 시행규칙 제25조에 따라 ○○시가 미지급용지 보상을 해야 한다고 억지주장을 하고 있으므로 피청구인의 보상불가 처분이 실효성을 확보하고 상기 토지를 일반 공중의 통행로로 온전히 사용할 수 있도록 이 사건 청구를 기각하여 주시기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "처분"이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 【공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률】 제74조(잔여지 등의 매수 및 수용 청구) ① 동일한 소유자에게 속하는 일단의 토지의 일부가 협의에 의하여 매수되거나 수용됨으로 인하여 잔여지를 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란할 때에는 해당 토지소유자는 사업시행자에게 잔여지를 매수하여 줄 것을 청구할 수 있으며, 사업인정 이후에는 관할 토지수용위원회에 수용을 청구할 수 있다. 이 경우 수용의 청구는 매수에 관한 협의가 성립되지 아니한 경우에만 할 수 있으며, 그 사업의 공사완료일까지 하여야 한다. ② 제1항에 따라 매수 또는 수용의 청구가 있는 잔여지 및 잔여지에 있는 물건에 관하여 권리를 가진 자는 사업시행자나 관할 토지수용위원회에 그 권리의 존속을 청구할 수 있다. 【공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령】 제39조(잔여지의 판단) ① 법 제74조제1항에 따라 잔여지가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 토지소유자는 사업시행자 또는 관할 토지수용위원회에 잔여지를 매수하거나 수용하여 줄 것을 청구할 수 있다. 1. 대지로서 면적이 너무 작거나 부정형(不定形) 등의 사유로 건축물을 건축할 수 없거나 건축물의 건축이 현저히 곤란한 경우 2. 농지로서 농기계의 진입과 회전이 곤란할 정도로 폭이 좁고 길게 남거나 부정형 등의 사유로 영농이 현저히 곤란한 경우 3. 공익사업의 시행으로 교통이 두절되어 사용이나 경작이 불가능하게 된 경우 4. 제1호부터 제3호까지에서 규정한 사항과 유사한 정도로 잔여지를 종래의 목적대로 사용하는 것이 현저히 곤란하다고 인정되는 경우 【공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙】 제25조(미불용지의 평가) ① 종전에 시행된 공익사업의 부지로서 보상금이 지급되지 아니한 토지(이하 이 조에서 "미불용지"라 한다)에 대하여는 종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용상황을 상정하여 평가한다. 다만, 종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용상황을 알 수 없는 경우에는 편입될 당시의 지목과 인근토지의 이용상황 등을 참작하여 평가한다. ② 사업시행자는 제1항의 규정에 의한 미불용지의 평가를 의뢰하는 때에는 제16조제1항의 규정에 의한 보상평가의뢰서에 미불용지임을 표시하여야 한다. 【공유재산 및 물품관리법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 3. "기부채납"이란 지방자치단체 외의 자가 제4조제1항 각 호에 해당하는 재산의 소유권을 무상으로 지방자치단체에 이전하여 지방자치단체가 이를 취득하는 것을 말한다. 제4조(공유재산의 범위) ① 공유재산의 범위는 다음 각 호와 같다. 1. 부동산과 그 종물(從物) 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 도시계획시설 실시계획 인가 및 변경인가 고시, 기부채납 약정서, 등기사항전부증명서, 토지대장, 미불용지 보상신청 및 답변 공문 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 이 사건 토지를 2010. 5. 19. 공매에 의하여 2010. 6. 25. 소유권 이전등기 하였다. 나) ○○시장이 2005. 12. 19. ○○ 도시계획시설(도로:○○-○○호선) 실시계획 인가 및 2006. 12. 26. 실시계획 변경인가 당시 이 사건 토지 면적 227㎡중 37㎡가 ○○○○길 개설공사에 편입되어 있었다. 다) 이 사건 토지는 2007. 11. 29. ○○○동 ○○○-○○○번지와 ○○○-○○○번지로 분할되었고, ○○시장은 2008. 9. 8. ○○도시계획시설(도로:소○-○○호선) 실시계획 변경인가를 하였는데, 이 사건 토지는 ○○○○길 개설공사 편입토지에서 제외되었고 이 사건 토지에서 분할된 ○○○동 ○○○-○○○번지(38.8㎡)가 포함되었다. 라) 청구인은 2015. 2. 16. 이 사건 토지는 공익사업 도로시설용지로 관리·사용되고 있음에도 지료의 지불 없이 피청구인이 부당이득을 취하고 있다며 미불용지 보상신청을 하였고, 피청구인은 2015. 3. 10. 이 사건 토지는 ○○○○ 도로 확장 및 보도설치 공사의 토지조서에 포함되지 않았으며, 전 소유자가 1989. 8.경 토지형질변경 준공 후 ○○시에 기부채납하기로 약정한 토지로서 ○○시에 소유권을 이전해야 하므로 보상이 불가하다고 회신하였다. 2) 「행정심판법」 제2조 및 제3조에 의하면 "처분"이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고, 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 토지보상법 제74조에 의하면 동일한 소유자에게 속하는 일단의 토지의 일부가 협의에 의하여 매수되거나 수용됨으로 인하여 잔여지를 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란할 때에는 해당 토지소유자는 사업시행자에게 잔여지를 매수하여 줄 것을 청구할 수 있고, 사업인정 이후에는 관할 토지수용위원회에 수용을 청구할 수 있으며, 이 경우 수용의 청구는 매수에 관한 협의가 성립되지 아니한 경우에만 할 수 있고, 그 사업의 공사완료일까지 하여야 한다. 3) 청구인은 이 사건 토지는 ○○구 ○○○동 ~ ○○시 ○○동을 잇는 주도로로 ○○○○ 확장 및 보도설치공사, 공원, 상·하수도, 통신시설, 가로수 정비로 공익사업을 위한 미불용지가 틀림없고, 피청구인이 이 사건 토지를 지료의 지급 없이 부당이득을 취하고 있으므로 토지보상법에 따라 청구인에게 토지보상을 해주어야 한다는 취지로 행정심판을 제기하였는바, 이 사건 청구가 「행정심판법」에 따라 적법하게 청구되었는지 살펴본다. 「행정심판법」에 따라 청구인의 신청에 대한 피청구인의 거부 또는 부작위가 행정심판의 대상인 처분이 되기 위해서는 청구인이 피청구인에게 대하여 “처분”을 하여 줄 것을 신청하여야 할 뿐만 아니라 청구인에게 그 신청에 따른 행정행위를 하여 줄 것을 요구할 수 있는 법규 또는 조리상의 권리가 있어야 하고, 청구인이 피청구인에게 “처분”을 하여줄 것을 신청하지 않았거나 신청권이 없는 경우에는 동 신청을 거부하였다고 하여도 청구인의 법률상 지위에 어떤 영향을 미쳤다고 볼 수 없어 행정심판의 대상인 처분이라고 할 수 없다(대법원 2005. 4. 15. 선고 2004두11626 판결 참조). 이 사건 토지는 ○○시장이 2005. 12. 19. ○○ 도시계획시설(도로:○○-○○호선) 실시계획 인가 및 2006. 12. 26. 실시계획 변경인가 당시 토지면적 227㎡ 중 37㎡가 ○○○○ 개설공사에 편입되어 있었으나, 2007. 11. 29. ○○○동 ○○○-○○○번지와 ○○○-○○○번지로 분할되었고, ○○시장이 2008. 9. 8. ○○도시계획시설(도로:○○-○○호선) 실시계획 변경인가를 하면서 이 사건 토지는 ○○○○길 개설공사 편입토지에서 제외되고 이 사건 토지에서 분할된 ○○○동 ○○○-○○○번지가 ○○○○길 개설공사에 편입되었으므로, 이 사건 토지는 ○○○○길 개설공사에 편입된 부지라고 보기 어려운바, 이 사건 토지는 토지보상법 제74조에 따른 매수청구 대상에 해당하지 아니한다. 따라서 청구인은 이 사건 토지에 대하여 매수를 청구할 법률상 신청권이 부여되었다고 보이지 아니하므로 청구인에게 이 사건 토지에 대한 매수를 청구할 조리상의 신청권이 인정된다고도 볼 수 없고, 청구인이 소유권을 취득할 당시부터 이 사건 토지는 도로로 개설되어 있어 청구인의 재산권이 새롭게 침해되었다고 보기 어려우며, 피청구인이 이 사건 토지에 대한 보상신청을 거부하였다고 하더라도 신청권이 없는 자의 신청에 대한 거부로 행정심판의 대상이 되는 처분이라고 할 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 행정심판청구는 심판청구 요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 주문과 같이 재결한다.