미지급용지 보상 의무이행청구

1. 사건개요 청구인은 2022. 10. 22.‘1994년 ○○-○○ 도로 확ㆍ포장공사’(이하 ‘이 사건 공익사업’이라 한다)로 편입된 경기도 ○○시 ○○동 ○○○-○번지 토지(전 46㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 한국자산관리공사(이하 ‘캠코’라 한다)로부터 공매를 통하여 소유권을 취득한 자로, 2023. 6. 14. 피청구인에게 미지급용지 보상을 신청하였으며, 피청구인은 청구인에게 이 사건 토지에 설치된 지장물(이하 ‘이 사건 지장물’이라 한다)을 철거하여야 미지급용지로 매수가 가능함을 유선으로 안내하였다. 2. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제95조(토지 등의 수용 및 사용) ① 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자는 도시ㆍ군계획시설사업에 필요한 다음 각 호의 물건 또는 권리를 수용하거나 사용할 수 있다. 1. 토지ㆍ건축물 또는 그 토지에 정착된 물건 2. 토지ㆍ건축물 또는 그 토지에 정착된 물건에 관한 소유권 외의 권리 ② 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자는 사업시행을 위하여 특히 필요하다고 인정되면 도시ㆍ군계획시설에 인접한 다음 각 호의 물건 또는 권리를 일시 사용할 수 있다. 1. 토지ㆍ건축물 또는 그 토지에 정착된 물건 2. 토지ㆍ건축물 또는 그 토지에 정착된 물건에 관한 소유권 외의 권리 제96조(「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」의 준용) ① 제95조에 따른 수용 및 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용한다. ② 제1항에 따라 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용할 때에 제91조에 따른 실시계획을 고시한 경우에는 같은 법 제20조제1항과 제22조에 따른 사업인정 및 그 고시가 있었던 것으로 본다. 다만, 재결 신청은 같은 법 제23조제1항과 제28조제1항에도 불구하고 실시계획에서 정한 도시ㆍ군계획시설사업의 시행기간에 하여야 한다. 【공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률】 제68조(보상액의 산정) ① 사업시행자는 토지 등에 대한 보상액을 산정하려는 경우에는 감정평가법인 등 3인(제2항에 따라 시ㆍ도지사와 토지소유자가 모두 감정평가법인 등을 추천하지 아니하거나 시ㆍ도지사 또는 토지소유자 어느 한쪽이 감정평가법인 등을 추천하지 아니하는 경우에는 2인)을 선정하여 토지 등의 평가를 의뢰하여야 한다. 다만, 사업시행자가 국토교통부령으로 정하는 기준에 따라 직접 보상액을 산정할 수 있을 때에는 그러하지 아니한다. ② 제1항 본문에 따라 사업시행자가 감정평가법인 등을 각 1인씩 추천할 수 있다. 이 경우 사업시행자는 추천된 감정평가법인 등을 포함하여 선정하여야 한다. ③ 제1항 및 제2항에 따른 평가 의뢰의 절차 및 방법, 보상액의 산정기준 등에 관하여 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다. 제70조(취득하는 토지의 보상) ① 협의 재결에 의하여 취득하는 토지에 대하여는 「부동산 가격공시에 관한 법류」에 따른 공시지가를 기준으로 하여 보상하되, 그 공시기준일부터 가격시점까지의 관계 법령에 따른 그 토지의 이용계획, 해당 공익사업으로 인한 지가의 영향을 받지 아니하는 지역의 대통령령으로 정하는 지가변동률, 생산자물가상승률(「한국은행법」 제86조에 따라 한국은행이 조사ㆍ발표하는 생산자물가지수에 따라 산정된 비율을 말한다)과 그 밖에 그 토지의 위치ㆍ형상ㆍ환경ㆍ이용상황 등을 고려하여 평가한 적정가격으로 보상하여야 한다. ② 토지에 대한 보상액은 가격시점에서의 현실적인 이용상황과 일반적인 이용방법에 의한 객관적 상황을 고려하여 산정하되, 일시적인 이용상황과 토지소유자나 관계인이 갖는 주관적 가치 및 특별한 용도에 사용할 것을 전제로 한 경우 등은 고려하지 아니한다. ③ 사업인정 전 협의에 의한 취득의 경우에 제1항에 따른 공시지가는 해당 토지의 가격시점 당시 공시된 공시지가 중 가격시점과 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 한다. ④ 사업인정 후의 취득의 경우에 제1항에 따른 공시지가는 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서, 해당 토지에 관한 협의의 성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가 중 그 사업인정고시일과 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 한다. ⑤ 제3항 및 제4항에도 불구하고 공익사업의 계획 또는 시행이 공고되거나 고시됨으로 인하여 취득하여야 할 토지의 가격이 변동되었다고 인정되는 경우에는 제1항에 따른 공시지가는 해당 공고일 또는 고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서 그 토지의 가격시점 당시 공시된 공시지가 중 그 공익사업의 공고일 또는 고시일과 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 한다. ⑥ 취득하는 토지와 이에 관한 소유권 외의 권리에 대한 구체적인 보상액 산정 및 평가방법은 투자비용, 예상수익 및 거래가격 등을 고려하여 국토교통부령으로 정한다. 【공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙】 제25조(미지금용지의 평가) ① 종전에 시행된 공익사업의 부지로서 보상금이 지급되지 아니한 토지(이하 이 조에서 “미지급용지”라 한다)에 대하여는 종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용상황을 상정하여 평가한다. 다만, 종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용상황을 알 수 없는 경우에는 편입될 당시의 지목과 인근 토지의 이용상황 등을 참작하여 평가한다. ② 사업시행자는 제1항의 규정에 의한 미지급용지의 평가를 의뢰하는 때에는 제16조제1항의 규정에 의한 보상평가의뢰서에 미지급용지임을 표시하여야 한다. 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 3. “재결”이란 행정심판의 청구에 대하여 제6조에 따른 행정심판위원회가 행하는 판단을 말한다. 4. “행정청”이란 행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관, 그 밖에 법령 또는 자치법규에 따라 행정권한을 가지고 있거나 위탁을 받은 공공단체나 그 기관 또는 사인을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경 우 외에는 이 법에 따라 행정심파을 청구할 수 있다. ② 대통령의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에서 행정심판을 청구할 수 있도록 정한 경우 외에는 행정심판을 청구할 수 없다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 제13조(청구인 적격) ③ 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 제43조(재결의 구분) ① 위원회는 심판청구가 적법하지 아니하면 그 심판청구를 각하한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 상세입찰결과, 위성사진, 감정평가서, 공매재산명세서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이 사건 토지는 ‘1994년 ○○-○○ 도로 확ㆍ포장공사’ 시행 당시 공익사업에 포함된 토지이나 보상금이 지급되지 않은 미지급용지이며, 청구인은 2022. 10. 22. 공매를 통하여 캠코로부터 이 사건 토지의 소유권을 취득하였다. 나) 청구인은 2023. 6. 14. 피청구인에게 미지급용지 보상금 지급신청서를 제출하였고, 피청구인은 이 사건 지장물을 철거하여야 보상금 지급이 가능하다고 유선 회신하였다. 다) 한편, 피청구인은 종전 이 사건 공익사업 시행 당시 이 사건 토지에 존재하던 지장물(비닐하우스)에 대한 보상을 1994. 7. 5. 완료하였다. 2) 본안 전 판단 「행정심판법」 제2조, 제3조 및 제5조에 따르면 행정청의 처분 또는 부작위(행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것)에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있고, 의무이행심판은 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판을 말한다. 처분은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법 집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하는 것인바, 구 「공공용지의 취득 및 손실 보상에 관한 특례법」에 따른 토지 등의 협의취득은 공공사업에 필요한 토지 등을 그 소유자와의 협의에 의하여 취득하는 것으로서 공공기관이 사경제주체로서 행하는 사법상 매매 내지 사법상 계약의 실질을 가지는 것이지 행정청이 공권력의 주체로서 상대방의 의사 여하에 불구하고 일방적으로 행하는 행정처분이라 볼 수 없는 것이다(대법원 2010. 11. 11. 선고 2010두14367 판결 참조). 살피건대, 청구인은 이 사건 토지가 종전에 시행된 도시계획시설인 도로 확ㆍ포장 공사의 부지로 편입되었으나 보상금이 지급되지 아니한 토지인 이른바 미지급용지임에도 피청구인은 이 사건 지장물이 철거되지 않았다는 이유로 이에 대한 보상을 하지 않아 위법하다고 주장한다. 그러나 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 의한 협의취득 또는 손실보상의 협의는 공공기관이 사경제주체로서 행하는 사법상 매매 또는 사법상 계약의 실질을 가지는 것으로, 그 보상청구권은 공공사업을 위한 토지 등의 취득 또는 사용으로 인하여 토지 등의 소유자가 입은 손실을 보상하는 것을 내용으로 하는 것이어서 공법상의 권리가 아니라 사법상의 권리라 할 것이다. 즉, 청구인이 피청구인을 상대로 하여 민사 소송으로 다투는 것은 별론으로 하고 사법상의 권리를 행정심판 청구의 대상으로 삼을 수는 없다. 따라서 이 사건 심판청구는 행정심판 청구의 대상이 아닌 것에 대하여 제기한 부적법한 청구이다. 3. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.