미지급용지 보상평가 하천 및 법면현황 적용 취소청구 등

1. 사건개요 청구인은 2018. 4. 2. 피청구인에게 OO시 OO구 OO동 OOO-O번지(지목: 임야, 이하‘이 사건 토지’라 한다)에 대하여 소하천 미지급용지 보상신청을 하였고, 이에 피청구인은 현황측량 실시 및 감정평가 후 이 사건 토지가 소하천에 편입될 당시의 이용현황을 하천과 법면으로 하여 보상금액을 산출하고 2018. 5. 18. 청구인에게 손실보상 협의 요청을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 처분의 경위 청구인은 2010. 4. 15. 경기도 OO시 OO구 OO동 OOO-O번지 지목이 임야인 토지를 한국자산관리공사의 공매를 통하여 소유권을 취득하였다. 2018. 3. 상기 토지가 OOO하천에 편입된 미지급용지인 것을 확인하여 피청구인에게 소하천 미지급용지 보상신청을 하였고, 2018. 4. 11.‘하천과-OOOO호’로“「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙」(이하‘토지보상법 시행규칙’이라 한다)제25조 및「토지보상평가지침」제32조에 따라 미지급용지로 보상할 계획”이라는 회신을 받았다. 이후 피청구인에게서 현황측량 및 감정평가를 진행한다는 연락을 받았고, 2018. 5. 23. ‘하천과-OOOO호’로“손실보상 협의 요청[2018년 미지급용지, OO동 OOO-O번지]”을 받았으나 사업시행자 제시액조서의 내용이 토지면적 375㎡ 중 하천 270㎡, 법면 105㎡로 OOO하천에 편입될 당시의 이용상황이 아닌 하천과 법면을 적용하였기에 청구인은 2018. 5. 28. 피청구인에게 감정평가를 지목 임야로 평가하여 보상해야 한다는 이의신청서를 제출하였다. 그러나 피청구인은 2018. 6. 8.‘하천과-OOOO호’로“편입 당시의 이용상황, 지목, 인근 유사토지의 적정가격 등 확인이 곤란하여 사업시행자의 제시목록에 의거 가격시점 당시 현실적인 이용상황을 기준으로 인근 토지의 평가액에 일정비율을 적용하여 평가하였기에 적정하다”는 회신을 하였다. 2) 처분의 부당성(또는 위법성) 미지급용지에 대한 현행 보상 법률인 토지보상법 시행규칙 제25조(미지급용지의 평가)제1항에는“종전에 시행된 공익사업의 부지로서 보상금이 지급되지 아니한 토지에 대하여는 종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용상황을 상정하여 평가한다. 다만, 종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용상황을 알 수 없는 경우에는 편입될 당시의 지목과 인근토지의 이용상황 등을 참작하여 평가한다.”로 규정하여 부당하게 이루어진 공공용지에 대하여 현황평가를 한다면 상당히 감가되어 토지소유자에게 너무 불이익하게 되므로 이를 막아 적정하게 보상이 이루어지도록 하기 위하여 규정되어 있다. 토지등기부등본에서 보는 바와 같이 경기도 OO시 OO구 OO동 OOO-O번지 토지는 OOO하천 편입 이전에도 지목이 임야이고 편입 이후인 현재도 지목이 임야로 되어 있다. 소하천 편입 후에도 피청구인이 2018. 5.에 실시한 현황 측량결과 법면(임야)이 105㎡인 상황으로 상기의 토지보상법 시행규칙 제25조(미지급용지의 평가)제1항의 단서조항인“다만, 종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용상황을 알 수 없는 경우에는 편입될 당시의 지목과 인근토지의 이용 상황 등을 참작하여 평가한다.”를 적용하여 보아도 종전의 이용상황이 임야인 것을 상정할 수 있다. 또한 피청구인이 시행한 감정평가에서도 나타난 바와 같이 인근의 유사토지 가격이 확인 가능함에도 불구하고, 이를 현황 평가한 것은 위법하다 할 것이다. 공매 시 감정평가서에서 보는 바와 같이 OO동 OOO-O번지의 동일한 토지에 대해 9년 전 정부에서 한국자산관리공사를 통해 공매로 매각할 때에는 지목 임야로 평가하여 9,375만원 이었던 감정평가 금액이 반대로 피청구인이 미지급용지로 보상 처리하고 매입하기 위한 감정평가 금액은 종전의 토지이용상황이 아닌 하천으로 평가하고, 일부 법면(임야)으로 평가된 것도 감정평가의 0.25비율로 적용하여 1,743만원으로 산정 통보하는 것은 도무지 납득이 되지 않는 국민을 우롱하는 처분이다. 3) 결론 위에서 본 바와 같이 상기의 OO동 OOO-O번지 375㎡ 토지의 미지급용지 평가는 지목이 임야이고 토지보상법 시행규칙 제25조(미지급용지의 평가)제1항의 단서조항을 적용하여서도 종전의 이용상황이 임야인 것을 알 수 있는 것으로, 피청구인이 주장하는 것처럼 편입 당시의 이용상황, 지목, 인근 유사토지의 적정가격 등 확인이 곤란한 것이 아니므로 피청구인이 하천 및 법면 현황을 적용하여 평가한 것은 취소되어야 하며 종전의 이용상황인 임야로 평가되어야 할 것이다. 【보충서면 1】 4) 피청구인의 주장에 대한 반박 피청구인의 답변서 내용은 OO구 OO동 OOO-O번지 토지가 종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용상황을 알 수 없어 국토정보공사에 현황측량을 의뢰하여 하천부분 내에 편입된 면적에 한하여 미지급용지 보상을 진행하였다고 답변하면서, 청구인이 상기 토지를 공매받은 시점이 2010년도임을 감안하여 그 이전인 2008년도에 시행한‘OO시 소하천정비종합계획’을 참고하면 사건 토지는 옹벽선 안쪽으로, 하천 내에 포함되어 있는 것을 알 수 있다고 하여 청구인의 소유권 취득 이전에 소하천에 편입되어 있으므로 공매시 감정평가서의 기재사항만으로는 토지의 당시 이용상황을 상정하기에는 부족하다고 하고 있으나, 피청구인이 답변서에서 제시한 2000년 항공사진을 보면 인접한 지번인 OOO-OO번지와 동일하게 명백히 임야임이 드러나 있고, 2005년 항공사진을 보더라도 하천이 아닌 OOO-OO번지와 동일한 이용상황임을 알 수 있다. 또한 소유권 변동과 미지급용지 보상과의 관계는 2005년의 국토해양부 유권해석(2005. 10. 5. 토지정책팀-555)에서 보는 바와 같이“보상대상자에는 종전의 공익사업에 편입된 후에 소유권을 취득한 사람도 포함된다.”로 되어있고, 한국토지주택공사의 미지급용지보상기준에서도“소유권변동이 미불용지를 판단하는 기준은 아님”이라고 하여 소유권 취득시기가 미지급용지 보상에는 영향을 미치지 않는데도 불구하고 피청구인은 미지급용지의 보상기준을 잘못 적용하고 있다. 대법원 판례를 보더라도 미지급용지에 대한 보상규정은 토지소유자를 보호하기 위한 것이므로 미지급용지라고 하여도 현실적인 이용상황을 기준으로 보상평가하는 것이 토지소유자에게 유리한 경우에는 현실적인 이용상황을 기준으로 평가한다(대법원 1992. 11. 10. 선고 92누4833)라고 하여 토지소유자에게 유리한 경우 현황평가를 할 수 있는데, 피청구인은 오히려 이를 반대로 토지소유자인 청구인에게 불이익 처분하려고 하고 있으므로 피청구인의 주장을 받아들일 수 없다. 【보충서면 2】 5) 경기도 OO시 OO구 OO동 OOO-O번지 토지에 대하여 종전의 이용 상황이 임야였음이 명백한 국토지리정보원의 1987. 5. 5. 항공촬영 사진과 1992. 11. 11. 항공촬영 사진을 제출한다. 1987년과 1992년 항공촬영 사진의 OOO하천 물길을 보면 현재의 물길과는 다른 모습으로 OO동 OOO-O번지 토지가 공익사업 편입 전에는 임야였음을 알 수 있다. 최근 항공촬영 사진에는 물길이 명확하지 않아 네이버 지도로 비교하였다. 따라서 OO동 OOO-O번지 375㎡ 토지의 미지급용지 평가에 대해 하천 및 법면 현황으로 평가된 것은 취소되어야 하고 종전의 이용 상황인 임야로 평가되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 청구인은 2010. 4. 15. 공매받은 토지인 OO구 OO동 OOO-O번지 일원이 OOO하천에 편입되어 있어 2018. 4. 2. 소하천 미지급용지 보상을 신청하였다. OO시에서는 종전의 공익사업 당시의 이용상황을 알 수 없어 현황측량을 실시한 결과 하천내로 일부가 편입된 것이 확인되어 감정평가 후 손실보상협의 절차를 진행하였으나, 청구인은 공매 받을 당시 감정평가 금액과 서로 상이하다는 의견으로 이의신청을 하였고, 이에 감정평가사측에 재검토를 요청한바, 공매 당시 측량성과도나 이 사건 토지가 하천 내로 편입되지 않았다는 걸 증명할 수 없어, 현황측량 결과로 가격형성에 영향을 미치는 지역요인 및 개별요인 등을 참작하여 평가함을 회신 받아 2018. 6. 8. 청구인에게 안내하였다. 2) 청구인의 주장 청구인은 토지보상법 시행규칙 제25조(미지급용지의 평가)에 따른 종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용상황을 상정하여 평가를 요청하는 사항으로, 당시의 이용상황인 임야를 적용하여 보상을 해야 한다고 주장하고 있다. 3) 이 사건 처분의 적법성 가) 미지급용지는 토지보상법 제70조에 근거하여 평가대상 토지가 위치하고 있는 인근지역내 표준지 공시지가를 기준으로 공시기준일로부터 가격시점까지의 지가변동률, 평가대상 토지의 위치·교통·주위환경 등 입지조건과 형태·규모·이용상황·효용성 등 가격형성에 영향을 미치는 지역요인 및 개별요인 등을 종합적으로 참작하여 평가하되, 같은 법 시행규칙 제25조에 근거하여 종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용상황을 상정하여 평가한다. 다만, 청구인 토지는 종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용상황을 알 수 없어 국토정보공사에 현황측량을 의뢰하여 하천부분 내에 편입된 면적에 한하여 미지급용지 보상을 진행하였다. 나) 이 사건 토지인 OO구 OO동 OOO-O번지를 공매받은 시점이 2010년도임을 감안하여 그 이전인 2008년도에 시행한‘OO시 소하천정비종합계획’을 참고하면 사건 토지는 옹벽선 안쪽으로, 하천 내에 포함되어 있는 것을 알 수 있으며, <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271969"></img> <2008년 소하천정비종합계획 평면도> 2000년, 2005년, 2017년 항공사진으로 보아도 이 사건 토지는 하천 내에 편입되어 있는 것을 알 수 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271967"></img> <2005년 항공사진> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271965"></img> <2017년도 항공사진> 즉, 위와 같은 사정에 비추어보면, 청구인의 공매 시 감정평가서의 기재 사정만으로는 이 사건 토지의 당시 이용상황을 상정하기 부족하고, 따라서 피청구인의 이 사건 토지에 대한 감정평가는 정당하다. 4) 결론 위에서 살펴본 바와 같이 사건 처리에 대하여 처리 근거가 명백하며, 가격형성에 영향을 미치는 요인을 참작하여 평가한 부분으로, 청구인의 주장은 이유가 없다 할 것이므로 심판 청구를“기각”하여 주기 바란다. 【보충서면】 5) 청구인의 보충서면에 대한 피청구인의 답변 가) 청구인의 주장 피청구인이 답변서에 제시한 2000년 항공사진을 보면 인접한 지번인 OOO-OO번지와 동일하게 명백히 임야임이 드러나며, 2005년 항공사진 상에 하천이 아닌 OOO-OO번지와 동일한 이용상황임을 알 수 있고, 보상대상자에는 종전의 공익사업에 편입된 후에 소유권을 취득한 사람도 포함되며, 소유권변동이 미불용지를 판단하는 기준이 아니며, 토지소유자에게 유리한 경우에는 현실적인 이용상황을 기준으로 평가해야 한다고 주장하고 있다. 나) 청구인 주장의 부당성 청구인은 2000년, 2005년 항공사진 상에 이용상황이 임야라고 주장하나, 사건 토지인 OO동 OOO-O번지 상·하류는 옹벽구조물로 호안정비가 되어있고, 신청지 반대편(우안)에도 옹벽구조물이 설치된 것으로 보아 임야부(비탈면)가 현황하천으로 보이며, 인공사진 상 하천 법면 경사로 부분에 나무가 식재되어 있어 위성사진에 동일 이용상황으로 보이는 것으로 사료된다. 미지급용지 보상은 소유권변동이 아닌 종전의 이용상황으로 평가해야 하며, 편입될 당시의 이용상황을 알 수 없어 현황측량을 실시하였고, 하천과 법면의 면적을 구분하여 보상평가를 진행하였다. 3. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률】 제68조(보상액의 산정) ① 사업시행자는 토지등에 대한 보상액을 산정하려는 경우에는 감정평가업자 3인(제2항에 따라 시·도지사와 토지소유자가 모두 감정평가업자를 추천하지 아니하거나 시·도지사 또는 토지소유자 어느 한쪽이 감정평가업자를 추천하지 아니하는 경우에는 2인)을 선정하여 토지등의 평가를 의뢰하여야 한다. 다만, 사업시행자가 국토교통부령으로 정하는 기준에 따라 직접 보상액을 산정할 수 있을 때에는 그러하지 아니하다. ② 제1항 본문에 따라 사업시행자가 감정평가업자를 선정할 때 해당 토지를 관할하는 시·도지사와 토지소유자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 감정평가업자를 각 1인씩 추천할 수 있다. 이 경우 사업시행자는 추천된 감정평가업자를 포함하여 선정하여야 한다. ③ 제1항 및 제2항에 따른 평가 의뢰의 절차 및 방법, 보상액의 산정기준 등에 관하여 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다. 제70조(취득하는 토지의 보상) ① 협의나 재결에 의하여 취득하는 토지에 대하여는 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 공시지가를 기준으로 하여 보상하되, 그 공시기준일부터 가격시점까지의 관계 법령에 따른 그 토지의 이용계획, 해당 공익사업으로 인한 지가의 영향을 받지 아니하는 지역의 대통령령으로 정하는 지가변동률, 생산자물가상승률(「한국은행법」 제86조에 따라 한국은행이 조사·발표하는 생산자물가지수에 따라 산정된 비율을 말한다)과 그 밖에 그 토지의 위치·형상·환경·이용상황 등을 고려하여 평가한 적정가격으로 보상하여야 한다. ② 토지에 대한 보상액은 가격시점에서의 현실적인 이용상황과 일반적인 이용방법에 의한 객관적 상황을 고려하여 산정하되, 일시적인 이용상황과 토지소유자나 관계인이 갖는 주관적 가치 및 특별한 용도에 사용할 것을 전제로 한 경우 등은 고려하지 아니한다. ③ 사업인정 전 협의에 의한 취득의 경우에 제1항에 따른 공시지가는 해당 토지의 가격시점 당시 공시된 공시지가 중 가격시점과 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 한다. ④ 사업인정 후의 취득의 경우에 제1항에 따른 공시지가는 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서, 해당 토지에 관한 협의의 성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가 중 그 사업인정고시일과 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 한다. ⑤ 제3항 및 제4항에도 불구하고 공익사업의 계획 또는 시행이 공고되거나 고시됨으로 인하여 취득하여야 할 토지의 가격이 변동되었다고 인정되는 경우에는 제1항에 따른 공시지가는 해당 공고일 또는 고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서 그 토지의 가격시점 당시 공시된 공시지가 중 그 공익사업의 공고일 또는 고시일과 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 한다. ⑥ 취득하는 토지와 이에 관한 소유권 외의 권리에 대한 구체적인 보상액 산정 및 평가방법은 투자비용, 예상수익 및 거래가격 등을 고려하여 국토교통부령으로 정한다. 【공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙】 제25조(미지급용지의 평가) ①종전에 시행된 공익사업의 부지로서 보상금이 지급되지 아니한 토지(이하 이 조에서 "미지급용지"라 한다)에 대하여는 종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용상황을 상정하여 평가한다. 다만, 종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용상황을 알 수 없는 경우에는 편입될 당시의 지목과 인근토지의 이용상황 등을 참작하여 평가한다. ②사업시행자는 제1항의 규정에 의한 미지급용지의 평가를 의뢰하는 때에는 제16조제1항의 규정에 의한 보상평가의뢰서에 미지급용지임을 표시하여야 한다. 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "처분"이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. "부작위"란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 3. "재결(裁決)"이란 행정심판의 청구에 대하여 제6조에 따른 행정심판위원회가 행하는 판단을 말한다. 4. "행정청"이란 행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관, 그 밖에 법령 또는 자치법규에 따라 행정권한을 가지고 있거나 위탁을 받은 공공단체나 그 기관 또는 사인(私人)을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. ② 대통령의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에서 행정심판을 청구할 수 있도록 정한 경우 외에는 행정심판을 청구할 수 없다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 감정평가서, 손실보상 협의 요청 공문 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2010. 4. 15. OO구 OO동 OOO-O번지를 공매받아 소유권을 취득하였는데 이 사건 토지가 소하천에 편입되어 있어 2018. 4. 2. 피청구인에게 소하천 미지급용지 보상 신청을 하였다. 나) 이에 피청구인은 2018. 4. 11. 청구인에게 이 사건 토지에 대하여 미지급용지로 보상할 계획이라는 회신을 하고, 지적현황측량을 실시한 후 2018. 5. 2. ㈜OOOOOO법인과 ㈜OOOOOO법인에 감정평가를 의뢰하여 산출한 보상금액으로 2018. 5. 18. 청구인에게 손실보상 협의 요청을 하였는데, 피청구인이 청구인에게 제시한 금액의 산출 내역은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271963"></img> 다) 청구인은 2018. 5. 29. 피청구인이 제시한 금액과 관련하여 공매받을 당시 9,375만원이었던 감정평가 금액과 큰 차이가 있으므로 하천 및 법면이 아닌 종전 토지 이용현황으로 평가를 요구하는 이의신청을 하였으나, 이에 대하여 피청구인은 2018. 6. 8. 청구인에게 감정평가 법인의 검토 내용을 다음과 같이 회신하였다. □ 회신내용 - 토지의 감정평가는「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제70조 및 동법 시행규칙 제22조 규정 등에 의거, 평가대상 토지가 위치하고 있는 인근지역 내 표준지 공시지가를 기준으로 공시기준일로부터 가격시점까지의 지가변동률, 평가대상 토지의 위치, 교통, 주위환경 등 입지조건과 형태, 규모, 이용상황, 효용성 등 가격형성에 영향을 미치는 지역요인 및 개별요인 등을 종합적으로 참작하여 평가함을 알려드립니다. - 본 건 토지는 편입 당시의 이용상황, 지목, 인근 유사토지의 적정가격 등 확인이 곤란하여 사업시행자의 제시목록에 의거 가격시점 당시 현실적인 이용상황을 기준으로 인근 토지의 평가액에 일정비율을 적용하여 평가하였으며, 적정하다고 사료됩니다. 2) 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제70조제1항에 의하면 협의나 재결에 의하여 취득하는 토지에 대하여는「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 공시지가를 기준으로 하여 보상하되, 그 공시기준일부터 가격시점까지의 관계 법령에 따른 그 토지의 이용계획, 해당 공익사업으로 인한 지가의 영향을 받지 아니하는 지역의 대통령령으로 정하는 지가변동률, 생산자물가상승률과 그 밖에 그 토지의 위치·형상·환경·이용상황 등을 고려하여 평가한 적정가격으로 보상하여야 하고, 같은 법 제68조제1항에 의하면 사업시행자는 토지등에 대한 보상액을 산정하려는 경우에는 감정평가업자 3인(제2항에 따라 시·도지사와 토지소유자가 모두 감정평가업자를 추천하지 아니하거나 시·도지사 또는 토지소유자 어느 한쪽이 감정평가업자를 추천하지 아니하는 경우에는 2인)을 선정하여 토지등의 평가를 의뢰하여야 한다. 그리고 같은 법 시행규칙 제25조에 의하면 종전에 시행된 공익사업의 부지로서 보상금이 지급되지 아니한 토지에 대하여는 종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용상황을 상정하여 평가하되 다만, 종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용상황을 알 수 없는 경우에는 편입될 당시의 지목과 인근토지의 이용상황 등을 참작하여 평가하도록 하고 있다. 한편「행정심판법」제2조는‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고,‘부작위’란 행정청이 당사자의 신청에 대해 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데 처분을 하지 아니하는 것이라고 정의하고 있으며, 같은 법 제3조에 의하면 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 또한「행정심판법」제5조에서는‘취소심판’은 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판이고,‘의무이행심판’은 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판이라고 정의하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 토지에 대한 보상 평가에서 하천 및 법면 현황 적용을 취소하고 종전의 이용 상황인 임야를 적용하여야 한다고 주장한다. 먼저, 본안 판단에 앞서 이 사건에 대한 행정심판 청구가 적법한지 살펴본다. 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라 함은 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 구체적인 권리의무에 직접적 변동을 초래하는 행위를 말하는 것이다(대법원 2008. 4. 24. 선고 2008두3500 판결, 대법원 2008. 9. 11. 선고 2006두18362 판결 등 참조). 살피건대,「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 의한 협의취득 또는 손실보상의 협의는 공공기관이 사경제주체로서 행하는 사법상 매매 내지 사법상 계약의 실질을 가지는 것으로, 그 보상청구권은 공공사업을 위한 토지등의 취득 또는 사용으로 인하여 토지등의 소유자가 입은 손실을 보상하는 것을 내용으로 하는 것이어서 공법상의 권리가 아니라 사법상의 권리라 할 것이므로, 피청구인이 손실보상 협의 요청 시 이 사건 토지의 소하천 편입 당시의 이용현황을 하천과 법면으로 하여 보상금액을 산출한 것이 청구인의 구체적인 권리의무에 직접적 변동을 초래하는 처분에 해당한다고 볼 수 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판 청구는 부적법하므로 주문과 같이 재결한다.