민간자격국가공인신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2006. 5. 1. 간병사를 국가공인자격증으로 인정하여 줄 것을 한국직업능력개발원장(이하 "개발원장"이라 한다)에게 신청하자, 개발원장은 피청구인에게 청구인의 민간자격증에 대하여 법적요건 검토를 의뢰하였고, 피청구인은 2006. 6. 16. 간병사는 국민의 생명, 건강 및 안전에 직결되거나 고도의 윤리성이 요구되는 분야로서 「자격기본법」 제16조제2호에 의하여 제한 대상에 해당된다고 회신하자, 개발원장은 2006. 7. 4. 피청구인의 검토 결과임을 표시하여 이를 청구인에게 통보(이하 "이 사건 처분"이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 간병사는 보호자를 대신하여 환자를 돌보는 일을 하는 자로서 일체의 의료행위는 할 수 없으므로, 의료인으로서 의료행위를 할 수 있는 간호사는 아니고, 의료인을 보조하여 업무를 행하는 간호조무사와도 다르며, 병·의원에서도 간호사, 간호조무사, 간병사로 직업군이 나누어져 있는 실정이다. 나. 보호자를 대신하여 환자를 돌보는 간병사는 그 행위를 복지서비스로 제한하고 있는바, 직·간접적 의료행위를 하지 않으므로 「자격기본법」 제16조제2호의 국민의 생명, 건강 및 안전에 직결되거나 고도의 윤리성이 요구되는 분야에 해당되지 않는다고 할 것이다. 다. 향후 제도화될 노인수발사 등 간병인력이 양성되게 되면 현재 현장에서 활동하고 있는 1만 5천여명의 간병사들이 상대적으로 아무런 제도적 근거나 법적 보호 장치가 없는 상황에서 도태될 것이 자명한바, 피청구인으로부터 2004년부터 3년째 반려되고 있는 이 사건 처분은 위법·부당하다. 3. 피청구인 주장 이에 대하여 피청구인은 간병사는 병원에서 가족을 대신하여 환자의 병상생활을 돌보는 업무를 주로 행하고 있어 현행 「의료법」 상 간호사 및 간호조무사의 업무범위에 해당되므로 간병사를 민간자격으로 인정할 경우 불필요한 직역간 분쟁이 예상되는바, 「자격기본법」 제16조제2호에 의하여 국민의 생명, 건강 및 안전에 직결되거나 고도의 윤리성이 요구되는 분야에 해당하므로, 이 사건 처분은 적법·타당하다고 주장한다. 4. 이 사건 청구의 행정심판 적격여부 및 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 자격기본법 제15조 내지 제17조 및 제19조 자격기본법 시행령 제15조 의료법 제2조 및 제58조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 사업자등록증, 간병사 자격시험 현황 자료, 민간자격 공인신청에 대한 법적요건 검토 결과 등 각 사본의 내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 사업자등록증에 의하면, 청구인 회사의 명칭은 "주식회사 ○○간병진흥원"으로, 개업연월일은 "2002. 2. 1."로, 사업장 및 본점 소재지는 "대구광역시 ○○구 ○○동 ○○○번지"으로, 사업의 종류는 "업태 : 도·소매 서비스, 종목 : 간병관련교재 및 서적, 전문간병사교육"으로 각각 기재되어 있다. (나) 청구인이 제출한 간병사 자격시험 현황 자료에 의하면, 청구인은 2002. 9. 1. 간병사 자격시험 1회 검정을 시작으로 2006년 11월 현재 18회 검정을 통하여 17,653명의 간병사 민간자격 소지자를 배출하였다. (다) 국무총리행정심판위원회의 직권조사에 의하면, 청구인의 업무는 아래와 같다. - 아 래 - 1) 간병사 자격증 발급통합적인 복지간병서비스의 질을 향상하고자 간병사 자격종목에 대한 자격시험을 검증·운영 관리 2) 전문간병교육원간병교육장을 희망하는 사업자를 대상으로 본원의 지정심사기준에 따른 지정교육장으로서 전문간병교육원 설립지원 3) 간병인 정규교육 수료증 발급본원 또는 지정교육장에서 교육을 필한 간병사를 대상으로 간병사 실기시험면제 및 각종 혜택이 부여되는 수료증 발급 4) 간병교재 및 관련서적 출판 5) 각 항에 부대하는 사업 일체 (라) 청구인은 2005년경에도 개발원장에게 간병사 민간자격 국가공인신청을 하였고, 개발원장은 피청구인에게 청구인의 민간자격에 대하여 법적 검토를 요청하자, 피청구인은 간병사의 역할은 병원 등에서 주로 환자에게 서비스를 제공하는 업무로서 현행 「의료법」 상 간병의 영역은 간호사의 업무범위에 포함되어 있고, 현재 간병사의 업무 범위 등이 제도적으로 인정되지 않고 있는 현실에서 동 자격의 국가공인은 어려움이 있는 점, 「자격기본법」 제16조제2호의 제한규정에 해당되는 점 등을 고려할 때, 민간자격으로 허용되어서는 아니된다고 개발원장에게 회신하자, 개발원장은 2005. 7. 11. 청구인에게 이를 통보하였다. (마) 청구인은 2006. 5. 1. 개발원장에게 다시 간병사 민간자격 국가공인신청을 하였으나, 개발원장은 피청구인에게 청구인의 민간자격에 대하여 법적 검토를 의뢰하였고, 피청구인은 2006. 6. 16. 개발원장에게 간병사는 병원 등에서 식사 보조·위생관리·대화상대 등 병상생활도우미로서 활동하고 있고, 현행 「의료법」 상 상병자의 간호는 간호사 및 간호조무사의 업무범위에 해당하므로 간병사를 민간자격으로 인정할 경우 직역간의 분쟁이 예상되며, 「자격기본법」 제16조제2호의 민간자격 제한규정에 해당된다는 점 등을 고려할 때, 청구인의 민간자격 인정은 곤란하다고 회신하였고, 개발원장은 2006. 7. 4. 피청구인에게 회신받은 내용을 그대로 청구인에게 통보하였다. (바) 청구인이 제출한 간병사 교육용 교재 발췌본 등에 의하면, 간병사의 업무는 아래와 같다. - 아 래 - ○ 간병 및 간병사의 정의 - 간병은 일상생활에서 기본적인 생활 동작능력이 부족한 간병대상자에게 직접적인 의료행위를 제외한 신체 청결유지, 목욕, 배설돕기, 운동, 음식물 섭취시 돕기, 외출, 귀가시 돕기, 의복 갈아입히기 등과 같은 생활 보조 복지 서비스를 제공하는 것을 말하며, 간병 대상자의 보호자를 대신하여 간병에 필요한 전문적인 지식을 바탕으로 위와 같은 간병의 범주 내에서 간병활동을 하는 자를 간병사라고 한다. ○ 간병사의 구체적인 직무 내용 - 간병대상자의 간병계획을 수립하고, 간병대상자 관찰 및 기록, 간병대상자와 간병환경 위생관리, 정서적인 의사소통, 식사 및 배설 수발요령, 체위변경과 운동, 일상생활지원 등의 복지서비스 제공 ○ 간병사의 등장배경 - 의료기관내 간호행위에 대한 보험급여 불인정 및 적정 간호인력 미확보 등으로 입원환자에 대한 전인간호가 이루어지지 않아 보호자의 역할이 점차 커졌으나, 여성들의 사회참여기회 확대 및 핵가족화 등으로 인해 그 가족을 대신하여 환자를 돌보아주는 대체인력이 필요한 사회적 요구에 따라 간병사가 등장 ○ 간병사의 활동현황 - 간병사 인력의 특징은 40 ~ 50대 중장년층 여성들로서 주로 일용직 직업소개소의 알선을 통하여 간병인력 공급이 이루어지고 있으며, 인력 수요자들의 요구에 따라 가사도우미, 산후도우미 등 다양한 상태의 서비스를 공급하고 있음 - 최근 들어 환자나 그 가족들의 간병사 서비스의 요구도가 높아짐에 따라 간병인력 소개기관 자체적으로 취업을 위한 공인되지 아니한 최소한의 교육을 실시하고는 있으나, 일반적으로 취득하는 자격증과 같이 정형화된 교육이나 자격시험은 이루어지지 않고 있음 (사) 2002. 4. 22.자 청구인의 간병사에 대한 직무분석 자료에 의하면, 간병사에 대한 직업명세서는 아래와 같다. - 아 래 - 1) 직업분류 ○ 직업명 : 간병사(Patient tender) ○ 현장직업명 : 간병사, 간병인, 환자도우미 ○ 교육훈련수준 : 제2,3직능 ○ 교육훈련직종명 및 자격종목명 : 간병사 2) 직무수행에 필요한 조건 ○ 적정교육 훈련기관 - 전문간병교육원, 간호학원, 자활훈련기관, 적십자사, YWCA 등 ○ 교육훈련기간 : 2개월 ○ 최소 교육정도 : 학력제한 없음 ○ 견습기간(OJT) : 1개월 ○ 신체제약조건 : 사지결손자, 청각, 시각, 정신장애자, 색맹 ○ 직업활동 영역 - 정부지원 요양시설 및 노인전문병원 등의 시설간병 서비스 제공 - 주간보호시설, 단기보호시설, 가정간병사업 등의 재가 간병서비스 제공 - 전국의 병의원을 중심으로 하는 의료기관 간병서비스 제공 ○ 승진 및 전직 - 간병사 → 간병사 관리 책임자 - 간병사 → 간병사 파견 단체 운영 및 간병사 교육훈련기관 강사, 산후 조리원 및 재가 간병 봉사 단체 운영 등 3) 인력 양성 실태 및 취업 경로 ○ 양성기관 : 전문간병교육원 - 과정명 : 간병사 - 교육훈련기간 : 80시간(이론 36시간 + 실습 44시간) - 수료요건 : 이론 80% 이상 출석 및 실습 100% 참석 - 자격시험 : 본원의 자격시험 응시 후 합격시 자격인증서 발급 - 전문간병교육원 외의 간병사 양성기관으로는 간호학원, 적십자사, YWCA, 자활훈련기관, 대학 및 전문대학의 평생교육원이 있다. ○ 취업경로 - 교육훈련기관에서 교육이수 및 자격시험 응시를 통해서 합격 후 협회에 등록 · 회원관리 기관의 홍보활동 → 간병 요청 의뢰 → 간병사 회원 알선 · 의료기관별 간병사 단체 구성 : 의료기관내 서비스 요청 접수 후 간병사 회원 알선 - 개인 프리랜서 활동을 통해서 대형병원 및 의원 방문 및 구인광고를 통해서 구직 (아) 2005. 4. 1.자 피청구인의 공적 노인요양보장제도 관련 요양보호사에 대한 공개민원질의 회신자료에 의하면, 요양보호사에 대한 피청구인의 답변은 아래와 같다. - 아 래 - 요양보호사에 대한 직무범위, 자격인정, 교육훈련기관 지정 등에 관하여 아직까지 공식적으로 결정된 바는 없습니다. 다만, 정부가 검토하고 있는 방안의 내용을 말씀드리면, 요양보호사는 요양보호 대상노인의 일상생활 지원을 위한 간병 수발서비스를 제공하는 것이 주요 직무입니다. 의료서비스보다는 사회복지서비스에 가까울 것으로 판단됩니다. 요양보호 대상노인에게 필요한 의료서비스, 간호서비스는 각각 의사, 간호사, 의료기사 등에 의하여 제공될 것입니다. 즉, 현행 간병인의 역할을 신규 또는 보수교육을 통하여 노인요양보장제도하에서 보다 양질의 서비스를 제공함을 목적으로 요양보호사를 양성 제도화할 예정입니다. 요양보호사에 관한 직무범위, 자격인정, 교육훈련기관 지정 등의 정책은 금년 상반기 중으로 각계 대표, 전문가 등의 의견을 수렴하여 공식적으로 결정할 것입니다. 물론 국민의 이해관계에 영향을 미치는 사안인 만큼 결정사항은 대외적으로 공표될 예정이오니, 지속적인 관심을 부탁드립니다. (2) 이 사건 처분의 위법·부당 여부에 대해 살펴본다. (가) 먼저 본안 판단 전에, 이 사건 처분을 외부적으로 표시한 기관은 개발원장이어서 피청구인을 누구로 할 것인지의 문제가 생길 수 있는데, 개발원은 민간자격제도에 관한 시책 수립 또는 제도 도입을 위한 조사·연구에 대하여만 국가로부터 위탁을 받은 기관에 불과한 점, 민간자격 공인신청을 개발원에 하도록 되어 있고 개발원에서 민간자격 필요성 등을 조사·연구하여 심의회에 심의를 요청하도록 되어 있긴 하나, 심의회 요청 전에 관계중앙행정기관과 협의한 결과를 반영하고 있고 심의회 심의결과를 관계중앙행정기관에 통보하여 공인 및 사후관리는 관계중앙행정기관에서 담당하기 때문에 개발원장에게는 민간자격 공인과 관련한 실질적 권한이 없는 점, 이 사건 처분은 개발원장의 독자적인 의견을 통지한 것이 아니라 피청구인의 의견을 전달한 것에 불과하고 개발원장이 통지문에 피청구인의 의견을 전달하는 것임을 명백히 한 점, 공인권자인 피청구인이 미리 거부의사를 밝힌 이상 사실상 청구인의 공인신청은 거부되었다고 보아야 할 것이므로 피청구인을 상대로 이 거부처분에 대한 불복을 허용하는 것이 당연하다는 점, 반드시 개발원장을 상대로 하여 행정심판을 청구하여야 한다고 하는 경우 공인권자가 개발원장을 통하여 거부의사를 밝히는 방법으로 공인신청을 사실상 거부하는 때에는 당사자로서는 아무런 권한이 없는 개발원장을 상대로 하여 행정심판을 청구하여 인용재결을 받은 후 공인권자로부터 거부처분을 받아 이에 대하여 다시 행정심판을 청구하는 무용한 절차를 밟아야 하는 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 공인권자인 피청구인을 상대로 하여 제기한 이 사건 심판청구는 적법하다 할 것이다. (나) 「자격기본법」 제1조에 의하면 동법은 산업사회의 발전에 따른 다양한 자격수요에 부응하여 자격제도에 관한 기본적인 사항을 정함으로써 자격제도의 관리·운영을 체계화·효율화하고, 자격제도의 공신력을 높여 국민의 직업능력개발을 촉진하고 사회경제적 지위향상에 이바지함을 목적으로 하며, 동법 제3조에 의하면 자격제도는 직업교육훈련과정과의 연계, 산업계 수요에의 부응, 직업교육훈련과정의 다양성과 창의성 제고, 평생학습·능력중심사회 정착에의 기여, 자격간의 호환성과 국제적 통용성의 확보에 관한 사항을 반영하여야 하고, 동법 제15조 및 제16조에 의하면 누구든지 민간자격을 신설하여 관리·운영할 수 있되, 사회질서에 반하거나 선량한 풍속을 해할 우려가 있는 분야와 국민의 생명건강 및 안전에 직결되거나 고도의 윤리성이 요구되는 분야에 대하여는 개별 법령이 정하는 바에 따라 민간자격의 신설·관리·운영을 제한할 수 있고, 동법 제17조 및 제19조에 의하면, 민간자격관리자는 당해 민간자격에 대하여 국가의 공인을 받을 수 있고, 민간자격의 공인을 받고자 하는 자는 개발원장에게 공인신청을 하여야 하며, 신청을 받은 개발원장은 공인을 받고자 하는 민간자격의 필요성, 자격검정의 기준, 관련 국가자격과의 호환성 등에 관하여 조사·연구를 하고 직업교육훈련정책심의회(이하 "심의회"라 한다)에 심의를 요청하되, 개발원장은 심의를 요청하기 전에 관계중앙행정기관의 장과 협의하여야 하고, 개발원장은 심의회의 심의결과를 관계중앙행정기관의 장에게 통보하여야 하며, 이를 통보받은 중앙행정기관의 장은 심의결과에 따라 당해 민간자격을 공인할 수 있도록 되어 있다. 또한, 「자격기본법 시행령」 제5조에 의하면, 민간자격의 공인기준으로 자격제도운영의 기본방향에 적합한 민간자격의 관리·운영능력을 갖출 것, 신청일 현재 1년 이상 시행된 것으로 3회 이상의 자격검정실적이 있을 것, 관련 국가자격이 있는 경우 당해 민간자격의 검정기준·검정과목·응시자격 등 검정수준이 국가자격의 경우와 동일하거나 상당할 것을 규정하고 있다. 한편, 「의료법」 제2조제2항제5호에 의하면, 간호사 업무는 상병자 또는 해산부의 요양상의 간호 또는 진료의 보조 및 대통령령이 정하는 보건활동에 종사함을 임무로 한다고 되어 있고, 동법 제58조 및 「간호조무사 및 의료유사업자에 관한 규칙」 제2조제1항에 의하면, 간호조무사의 업무는 간호업무의 보조에 관한 업무 및 진료의 보조에 관한 업무라고 되어 있다. (다) 위 관계규정을 종합하여 보면, 「자격기본법」에서는 개별 법령에서 민간자격을 제한하는 경우를 제외하고는 누구든지 민간자격을 자유롭게 신설·운영할 수 있도록 하면서 민간자격을 운영하는 자가 동법에 의한 혜택을 받고자 하는 경우에는 국가에 대하여 공인신청을 하도록 하고 있을 뿐, 동법에서 민간자격의 신설·운영을 제한하거나 국가의 공인을 강제하고 있지 아니하므로 민간자격의 국가공인은 수익적 행위로서 재량행위에 속한다 할 것이며, 동법 시행령 제5조에 규정된 공인기준 또한 공인신청을 하는 자가 갖추어야 할 최소한의 기준을 제시한 것이지 이 기준에 적합하면 바로 공인을 하여야 하는 필요충분조건은 아니라고 보아야 할 것이다. 주무관청이 민간자격을 공인할 것인지 여부를 검토함에 있어서는 동법 시행령 제5조의 기준이 갖추어졌는지 살펴야 함은 물론, 「자격기본법」 제1조의 입법취지에 따라 그 민간자격이 국민의 직업능력개발을 촉진하고 사회경제적 지위향상에 이바지할 수 있는지 여부도 살펴야 할 것이고, 동법 제16조의 입법취지에 비추어 볼 때 그 민간자격이 사회질서에 반하거나 선량한 풍속을 해할 우려가 있는 경우, 그 민간자격이 국민의 생명·건강 및 안전에 위해를 가할 우려가 있는 경우, 그 민간자격에 고도의 윤리성이 요구되는 경우에는 민간자격의 공인을 거부할 수 있다 할 것이다. (라) 청구인은 간병사는 직·간접적 의료행위를 하지 아니하여 「자격기본법」상 제한대상에 해당하지 아니하므로 공인신청을 반려한 것은 위법·부당하다고 주장하지만, 청구인이 제시한 자료에 의하면, 간병사는 간병계획을 수립하고, 환자의 상태를 관찰·기록하며, 환자와 주변 환경의 위생관리를 하고, 식사·화장실 출입 등 일상생활을 수발하는 등 환자의 투병생활에 관한 제반사항을 담당하고 있어서 간병사의 역할은 환자의 생명·건강 및 안전과 밀접한 관계가 있다 할 것이고, 가족 등 보호자를 대신하여 목욕·배설돕기·정서적 의사소통 등을 수행함으로써 환자의 사생활에 깊이 관여한다는 점에서 간병사에게 상당한 정도의 윤리성이 요구된다고 볼 수 있다 할 것이다. 또한 청구인이 제시하고 있는 간병사의 역할로 보아 간병사자격이 국민의 직업능력개발을 촉진하고 사회경제적 지위향상에 이바지할 수 있다고 볼 수 있을지도 불분명할 뿐만 아니라, 간병사의 역할이 현재 간호사 또는 간호조무사가 맡고 있는 간호 또는 간호업무의 보조와 사실상 구분하기 곤란한 부분이 있어서 간병사자격을 공인하는 경우에는 두 직역간의 분쟁이 발생할 소지가 있다고 보여진다. 그렇다면 피청구인이 간병사자격에 대한 국가공인을 거부한 이 사건 처분을 재량권을 일탈 또는 남용한 위법·부당한 처분으로 보기는 어렵다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.