민간투자사업 제안서 반려처분 취소청구 등

1. 사건개요 청구인은 폐기물처리시설사업 등을 목적으로 설립된 주식회사이다. 청구인이 2017. 6. 2. 피청구인에게 ‘○○ 환경순환센터 현대화 민간투자사업 최초제안서’(이하 ‘이 사건 최초제안서’라 한다)를 제출하자, 피청구인은 2017. 7. 3. 청구인에게 광역처리시설 도입에 대한 지자체 및 상급기관 협의 결과에 따라 사업추진방안 확정 후 제안서에 대한 처리의견 제시할 예정임을 내용으로 회신하였고, 2018. 8. 20. 이 사건 최초제안서를 보완 요구하였다. 청구인이 2018. 12. 10. 피청구인에게 이 사건 최초제안서에 대한 보완서류를 제출하자, 피청구인은 2018. 12. 26. 정책회의를 개최하여 피청구인의 정책 및 재정여건 등을 검토한 결과 재정사업으로 추진방향이 결정됨에 따라 2019. 1. 10. 청구인에게 이 사건 최초제안서(보완 포함)를 반려(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인이 「사회기반시설에 대한 민간투자법」(이하 ‘민간투자법’이라 한다) 제9조에 따라 피청구인에게 제출한 ‘○○ 환경순환센터 현대화사업 민간투자사업 최초제안서(보완포함)’ 건에 대하여 같은 법 시행령 제7조 규정에 따라 ○○시의 정책 및 재정여건 등을 검토 결과 재정사업으로 추진방향이 결정되어 본 제안서를 반려(2019. 1. 10. : ○○시 환경시설과-563)하였다. 2) 본 사안의 개요 및 주요 경과 피청구인은 노후화된 ○○환경순환센터를 현대화하기로 하는 사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 민간투자사업으로 진행할 것을 예정하고, 2016. 6.경 및 2017. 1.경 ○○시의회에 ‘민간투자사업으로 환경순환센터 현대화 추진 예정’이라고 보고하였다. 이에 청구인은 사회기반시설에 대한 민간투자법 제9조에 따른 사업제안을 하였는데, 이와 관련한 주요경과는 아래와 같다. 2017. 1 민간투자사업 추진방침 확정 (○○시 시정업무계획) 2017. 1 ○○시, ○○시 의회에 본건 사업의 민간투자사업 추진방침 보고 2017. 6. 2. 청구인, 최초제안서제출 2017. 6. 27. ○○시, ○○시의회의 행정사무감사를 받으며 본 건 사업에 대한 청구인의 사업제안서를 접수하여 내부 검토 중에 있다고 보고 2017. 7. 3. ○○시, 청구인에게 최초제안서 접수 공문 발송 2017. 12. 12. ○○시, ○○시의회에 최초제안서를 2018. 7.경 PIMAC에 검토의뢰할 계획이라고 보고(○○시의회는 본건 사업을 민간투자사업으로 신속히 추진할 것을 요청) 2018. 1. 22. ○○시, ○○시의회에 최초제안서를 2018년 하반기에 PIMAC에 검토의뢰할 예정이라고 보고 (○○시의회는 PIMAC의 타당성조사를 잘 통과시킬 것과 민간투자사업으로 진행하며 꼼꼼하게 사업시행할 것을 요청) 2018. 7. 23. ○○시, ○○시의회에 최초제안서를 보완 후 PIMAC에 검토 의뢰할 것이라고 보고 2018. 8. 20. ○○시, 청구인에게 보완제안서 제출을 요구하는 공문 발송(18개 항목의 보완요구서 포함) 2018. 9. 11. ○○시, ○○시의회에 PIMAC 검토 의뢰를 위해 최초제안서를 보완하는 절차 진행 중임을 보고 2018. 9. 12. ○○시, 청구인과 보완제안 관련 주요 사항 업무회의 실시 2018. 9. 14. ○○시장, ○○시의회에 민간제안서를 2018년말까지 PIMAC에 검토 의뢰할 예정으로, 그 결과에 따라 사업계획 확정 후 사업 추진할 예정이라고 답변(○○시의회도 본건 사업을 민간투자사업으로 추진할 것을 제안) 2018. 9. 18. ○○시, ○○시 시설관리공단｛본 건 사업 대상시설 운영사(○○시 위탁)｝, 청구인(보완용역 관련 설계사 포함) 공동으로 ○○시의 보완요구사항 반영 위한 현장조사 실시 2018. 10. 2. ○○시 환경시설과, 청구인과 함께 ●●시청 방문하여 진행 중인 유사 민간투자사업에 대한 벤치마킹 위해 회의 실시 2018. 10. 3. 본 건 사업과 관련하여 ‘민간제안서를 PIMAC에 검토 의뢰할 계획’이라는 ○○시 발언이 ○○일보기사에 게재됨 2018. 11. 7. 청구인, ○○시 환경시설과에 보완제안 1차 중간보고 (수요 / 시설용량 / 최초제안서 대비 주요 변경사항 / 제출일정 등) 2018. 11. 26. 환경순환센터 폐수연계처리방안 관련 회의 (○○시 주최) ○○시, 청구인, 환경관리주식회사(○○LCD산업단지 폐수종말처리장 위탁운영사), 한국종합기술 등 2018. 11. 27. ○○시, ○○시의회에 금년 12월 제안서 보완완료 시 PIMAC 검토 의뢰 예정이며, PIMAC의 제안서검토를 위한 지급수수료를 환경시설과 예산에 반영하였음을 보고 2018. 12. 4. 청구인, ○○시 환경시설과에 보완제안 2차 중간보고 (수요 / 시설용량 / 주민친화시설 계획 / 변경사업비 / 사용료 등) 2018. 12. 10. 청구인, ○○시에 보완제안서 제출 2018. 12. 18. 청구인, ○○시의회 및 ○○시 환경시설과의 요청으로 ○○시의회에 사업제안 관련 설명을 하려고 했으나 본건 사업과 무관한 민원의 의회 앞 시위로 취소됨 2018. 12. 26. ○○시, 본 건 사업의 추진방향에 대한 내부회의 2018. 12. 27. 청구인, ○○시 입장 확인 차 ○○시 정○조 정책보좌관과 면담했으나 결정된 사항 없음으로 답변받음 2019. 1. 10. ○○시, 본 건 사업을 민간투자사업이 아닌 재정사업으로 추진할 것임을 이유로 청구인에게 제안서 반려 통보 2019. 1. 15. ○○시, ○○시 의회에 ○○시의 재정력이 되므로 본건사업을 재정사업으로 변경하고 청구인에게 통보했음을 보고했으며, 시의회는 민간투자사업으로 진행해 온 가운데 정책변경으로 인한 청구인과의 문제발생 우려와 도시과의 경우 오히려 재정력이 없어 도로보상을 못해준다고 답변을 들었음을 시에 언급함 2019. 1. 25. ○○시, 본 건 사업 관련 ‘환경순환센터 현대화 타당성조사 용역’ 발주 PIMAC 검토위해 반영한 예산의 전용여부 확인 필요 2019. 1. 28. 청구인, ○○시 반려공문 관련 반려조치 철회, PIMAC 검토의뢰 및 재정사업 추진절차의 유보를 요청하는 공문 제출 2019. 2. 1. ○○시, 청구인의 반려조치 철회요청 관련 ○○시 조치는 1월 10일 반려공문의 내용과 동일하다고 회신 2019. 3. 7. 청구인, ○○시에 민원처리에 관한 법률에 의거 ‘거부처분 이의신청서’ 제출 2019. 3. 13. ○○시, 청구인의 ‘거부처분 이의신청’ 관련 ○○시 조치는 1월 10일 반려공문의 내용과 동일하다고 회신 3) 청구이유 가) 민간투자사업 제안서 반려사유 「사회기반시설에 대한 민간투자법 시행령」 제7조에서 주무관청이 민간투자사업 제안서를 반려할 수 있는 사유를 다음과 같이 4가지로 규정하고 있다. ① 법령에 부합되지 않을 경우, ② 주무관청의 정책에 부합되지 않을 경우, ③ 주무관청에서 민간투자법 제8조의2 제1항에 따라 민간투자대상사업으로 기 지정한 경우, ④ 재정사업으로 하여 동일한 내용으로 기본설계를 이미 시행 중인 경우 나) 민간투자사업 제안서 반려사유 해당여부 검토 「사회기반시설에 대한 민간투자법」에 따르면 피청구인은 민간제안서 접수 후 반려사유에 해당함(주무관청 정책 부합성 포함)을 사유로 반려처분을 하거나 그렇지 않은 경우는 1) PIMAC으로 검토의뢰, 또는 2) 보완 후 PIMAC으로 검토의뢰를 하여야 한다. 상기 반려사유 관련하여 피청구인은 피청구인의 정책 및 재정여건 등을 검토결과 재정사업으로 추진방향을 결정하였음을 사유로, 즉 피청구인의 정책에 부합되지 않음을 사유로 피청구인이 직접 청구인에게 보완을 지시한 제안서를 반려하였다. 2016년부터 2018년 말까지 피청구인은 본 건 사업을 시의회에 민간투자사업으로 추진하겠다고 지속적으로 정책방향을 보고해 왔으며, 피청구인이 청구인에게 민간투자사업 추진을 위해 최초제안서의 보완을 지시한 점, 제안서의 보완과정에서 피청구인과 청구인 간 각종 회의 개최, 피청구인이 청구인에게 제안서의 보완을 지시한 이후 시의회에 PIMAC으로 보완제안서의 검토를 의뢰할 것이라고 시장을 비롯 해당 부서가 보고한 점, 그리고 그 과정에서 재정사업 진행 여부의사 및 재정사업으로의 진행에 관련한 검토는 어디에도 나타나지 않고 있다는 점, 본 건 사업 관련하여 PIMAC으로의 제안서 검토의뢰를 위해 피청구인이 예산을 수립했던 점 등은 피청구인의 본 사업 추진방식에 대한 정책방향은 민간투자사업이었다는 점은 너무나도 명백한 사실이다. 또한 나머지 3가지의 반려사유에도 본 건 사업은 해당되지 않는다. 결론적으로 민간투자법 상 규정된 반려사유에 본 건 사업은 해당되지 않음이 명백하다. 즉, 피청구인이 청구인에게 최초제안서의 보완을 지시한 것을 포함 상기에서 기술된 각종 사실은 본 민간제안이 주무관청의 정책에 부합한다는 것을 의미하고, 민간투자법 제7조 시행령의 반려사유에 해당되지 않아 사회기반시설에 대한 민간투자법에 의거 민간투자사업으로 본 건 사업의 추진여부 확정을 위해 제출된 보완제안서를 PIMAC으로 검토의뢰를 하여야 하는 것이며, 피청구인은 그 검토결과에 따라 민간투자사업과 재정사업 중 추진방식을 선택해야 하는 것이다. 4) 피청구인 제안서 반려처분의 위법성 가) 「행정절차법」 상 신뢰보호원칙 위반여부 피청구인의 반려처분은 신뢰보호의 원칙을 위반하고, 재량권의 일탈·남용에 해당하므로 반려처분은 취소되어야 한다. 신뢰보호원칙이란 행정청의 일정한 언동(명시적·묵시적)의 정당성 또는 존속성에 대한 개인의 보호가치 있는 신뢰는 보호해 주어야 한다는 원칙을 말한다. 「행정절차법」에 따르면 피청구인의 반려처분은 행정절차 상 신뢰보호원칙에 위배된다. 대법원 판례에 의하면 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는 (i) 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, (ii) 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, (iii) 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, (iv) 행정청이 그 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, (v) 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2002. 11. 8. 선고 2001두 1512 판결). 상기 「행정절차법」과 대법원 판례에 비추어 본 건을 살펴보면 다음과 같다. (i) 피청구인은 청구인에게 공문으로 최초제안서의 보완을 지시하였고, (ii) 피청구인의 보완지시 견해표명을 신뢰하는 데 있어서 청구인에게 다음과 같은 점을 살펴볼 때 귀책사유가 없고, 공문으로 제안서의 보완을 정식으로 지시한 점, ‘전술한 주요경과’에서 볼 수 있듯이 피청구인이 ○○시의회에 지속적으로 본 건 사업은 민간투자사업으로 추진할 계획임을 2016년부터 보고해 왔고, 피청구인이 청구인에게 제안서 보완을 지시하는 공문을 발송한 이후에도 피청구인이 ○○시의회에 보완제안서의 접수 시 PIMAC으로 검토를 의뢰할 것이라고 ○○시장이 보고한 점, 청구인이 보완공문을 받은 이후 제안서의 보완과정에서 지속적으로 피청구인 담당 실무자 협의 및 주관부서인 환경시설과에 중간보고를 수행하는 과정 중에 피청구인이 본 건에 대한 재정사업 전환 등을 일체 표명하지 않은 점, (iii) 청구인이 상기와 같은 상황에서 ○○시의 민간투자사업 추진의 의사표명을 신뢰하고 이에 상응하여 인력과 비용을 투입하여 보완설계라는 행위를 수행하였고, (iv) 피청구인이 갑자기 그 견해표명에 반하는 보완제안서의 반려처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 청구인의 이익이 침해되는 결과가 초래되었고, (v) 위 견해표명에 따라 피청구인이 보완제안서를 공공투자센터로 검토의뢰를 하는 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니다. 따라서, 피청구인이 청구인에게 민간투자사업을 전제로 보완제안을 지시한 이후 정당하거나 합리적인 이유 없이 재정사업 추진을 사유로 한 일방적인 반려처분은 행정법 상의 신뢰보호원칙을 위반하여 재량권의 일탈·남용에 해당되므로 당연히 취소되어야 할 것이다. 나) 「사회기반기설에 대한 민간투자법」 관련 민간투자법 제2조제5호, 제8조의2제1항에 의하면 민간투자사업이란 ① 주무관청이 민간투자방식으로 추진하기로 지정한 사회기반시설사업(이하 ‘민간투자대상사업’이라 한다)과 ② 민간투자법 제9조에 따라 민간부문이 제안하는 사업으로 나뉘고, 민간투자법 제9조제1항에 의하면 민간부문은 민간투자대상사업에 포함되지 아니한 사업으로서 민간투자방식으로 추진할 수 있는 사업을 제안할 수 있으며, 민간투자법 시행령 제7조제3항에 의하면 주무관청은 민간투자법 제9조제2항에 따라 제출된 제안서가 형식적 요건을 갖추고 있고, 법령 및 주무관청의 정책에 부합한다고 판단되는 경우에는 제안된 사업을 민간투자사업으로 추진할 것인지를 확정하기 전에 같은 법 제23조제1항에 따른 PIMAC의 장에게 해당 제안서 내용의 검토를 의뢰하여야 한다. 위와 같은 법령의 내용을 종합적으로 살펴보면, 민간부문은 민간투자대상사업으로 지정되지 않은 사업에 한하여 민간투자사업으로 추진할 것을 제안할 수 있고, 이를 민간투자사업으로 추진할 것인지 여부를 결정하기 위해 PIMAC의 장에게 제안서 내용의 검토를 의뢰하는 것이므로, 피청구인이 청구인에게 최초제안서의 보완을 지시하고, 최근 3년 간 일관되게 민간투자사업으로 본 건 사업을 추진하겠다고 공식적으로 ○○시의회에 보고까지 한 상황에서 재정사업으로 추진방향이 변경되었다는 일방적인 이유만으로 주무관청의 정책에 부합하지 아니한다고 보아 청구인이 제출한 보완제안서를 PIMAC의 장에게 검토를 의뢰하지 않은 채 곧바로 반려할 수 있다면, 주무관청에 의해 민간투자사업으로 추진하고자 하는 정책이 구체적·확정적으로 수립되어 있지 않는 한 민간부문이 제안하는 그 어떠한 사업도 주무관청의 정책에 부합할 수 없어 사실상 주무관청에 의해 민간투자대상사업으로 지정된 사업 이외에는 민간투자사업이 추진될 수 없게 되는 결과에 이르게 되고, 결국에는 민간부문에 의해 발굴되는 신규 민간투자사업이 존재할 수 없게 되어 민간투자법 제9조의 입법취지가 상실되어 버린다. 특히, 본 건 사업의 추진은 피청구인이 계획하고 있던 사실, 게다가 민간투자사업으로 추진할 계획을 누차 대외에 공표했던 사실, 청구인의 최초제안서에 대하여 피청구인이 원하는 사업방향을 반영하기 위해 보완항목을 청구인에게 제시하였던 사실, 또한 시설용량 등 추가 보완항목을 제시하겠다고 청구인에게 공문으로 통지하였던 사실 등을 종합하면 본 건 사업에 대하여 피청구인이 민간투자사업으로 추진하겠다는 자체는 주무관청의 정책에 부합하는 것으로 봄이 상당하다. 따라서 민간부문이 제안하고 피청구인이 적극적으로 보완까지 지시한 본 사업을 피청구인이 갑자기 청구인과의 일말의 협의 없이 일방적으로 재정사업으로 추진하겠다는 사정만으로 민간투자법 시행령 제7조제2항제1호 소정의 ‘주무관청의 정책에 부합되지 아니하다고 판단되는 경우’에 해당한다고 보기는 어렵고, 따라서, 민간투자법 시행령 제7조제2항의 반려사유 중 해당되는 사유가 없음에 따라 본 건 반려처분은 위법하여 취소되어야 한다. 다) 고의 또는 과실에 의한 위법행위 여부 본 건 사업의 경우 민간투자사업으로 진행되는 데 대한 피청구인의 신뢰부여가 있었고, 청구인은 이에 따라 인력과 비용을 투입하여 보완제안을 수행하였으며, 사업제안서가 반려된 데 대한 청구인의 귀책사유가 전혀 없었던 것임에도 불구하고, 위와 같이 최초제안자에 대해서 아무런 합리적인 이유 없이 제안사업을 반려하는 행위는 위법행위로서 불법행위를 구성한다. 어느 일방이 교섭단계에서 계약이 확실하게 체결되리라는 정당한 기대 내지 신뢰를 부여하여 상대방이 그 신뢰에 따라 행동하였음에도 상당한 이유없이 계약의 체결을 거부하여 손해를 입혔다면 이는 신의성실의 원칙에 비추어 볼 때 계약자유 원칙의 한계를 넘는 위법한 행위로서 불법행위를 구성한다(대법원 2001. 6. 15. 선고99다40418 판결, 2003. 4. 11. 선고2001다53059 판결 참조). 계약교섭의 부당한 중도파기가 불법행위를 구성하는 경우, 상대방에게 배상책임을 지는 것은 계약체결을 신뢰한 상대방이 입게 된 상당 인과관계있는 손해이고, 한편 계약교섭단계에서는 아직 계약이 성립된 것이 아니므로 당사자 중 일방이 계약의 이행행위를 준비하거나 이를 착수하는 것은 이례적이라고 할 것이므로 설령 이행에 착수하였다고 하더라도 이는 자기의 위험판단과 책임에 의한 것이라고 평가할 수 있지만 만일 이행의 착수가 상대방의 적극적인 요구에 따른 것이고, 바로 위와 같은 이행에 들인 비용의 지급에 관하여 이미 계약교섭이 진행되고 있었다는 등의 특별한 사정이 있는 경우에는 당사자 중 일방이 계약의 성립을 기대하고 이행을 위하여 지출한 비용 상당의 손해가 상당 인과관계있는 손해에 해당한다(대법원 2004. 5. 28. 선고2002다32301 판결참조). 본 건 사업의 진행과정에서 알 수 있는 다음과 같은 사정들 즉, ① 피청구인은 당초 본 건 사업을 민간투자사업으로 추진할 것을 예정하고 이를 ○○시의회에 보고한 점, ② 이에 따라 청구인은 최초제안서를 제출한 점, ③ 청구인의 최초제안서 제출 이후에도 피청구인은 ○○시의회에 본 건 사업을 민간투자사업으로 진행할 것이라고 보고하였고, ○○시의회 역시 본 건 사업을 민간투자사업으로 진행하는 데 대하여 동의한 것으로 보이는 점, ④ 피청구인은 청구인에게 18개 항목의 보완요구서를 첨부한 최초제안서 보완 요구 공문을 보냈고, 청구인은 위 보완요구에 응하기 위해 부득이 용역비 등을 추가로 지출하게 된 점, ⑤ 그러나 피청구인은 별다른 설명 없이 본 건 사업을 민간투자사업이 아닌 재정사업으로 진행하겠다는 이유로 청구인의 제안서를 반려한 점 등을 종합하면, 피청구인은 청구인에게 본 건 사업이 민간투자사업으로 진행될 것이라는 정당한 신뢰를 주었고, 청구인은 이에 따라 ○○시 요구를 수행하기 위해 용역비 등의 비용을 지출하면서 보완제안서를 작성하여 제출하였으며, 피청구인은 당초 ○○시의회에 민간투자사업으로 진행하겠다고 했던 태도에서 본 건 사업을 재정사업으로 추진할 것으로 결정하여 상당한 이유 없이 청구인의 제안서를 반려한 것이다. 피청구인의 위와 같은 행위로 말미암아 청구인은 최초제안서 및 보완제안서의 제출에 필요한 비용을 지출하면서도 제안서의 타당성 여부에 대한 PIMAC의 판단을 받을 기회조차 제공받지 못하였음은 신의성실의 원칙에 비추어 볼 때 계약자유 원칙의 한계를 넘는 위법한 행위로서 불법행위를 구성한다고 할 수 있다. 5) 결론 상기 진행경과 및 특수한 상황 등을 종합할 때 본 건 사업을 민간투자사업으로 할지 재정사업으로 할지의 판단은 민간투자법 절차에 따라 PIMAC 검토를 통해서 결정하는 것이 합당하며, 최초제안서의 보완까지 지시한 상황에서 반려하게 될 경우에는 민간투자법 제9조의 입법취지 상실, 행정법 상 신뢰보호원칙의 위반, 신의성실의 원칙 상 계약자유 원칙의 한계를 넘는 위법한 행위로서 불법행위를 구성하게 된다. 2016년부터 피청구인이 시의회에 보고한 사항, 피청구인이 청구인에게 제안서의 보완을 지시한 점, 제안서의 보완과정에서 피청구인과 청구인 간 각종 회의 개최, 피청구인이 청구인에게 제안서의 보완을 지시한 이후 시의회에 PIMAC으로 보완제안서의 검토를 의뢰할 것이라고 시장이 보고한 점, 그리고 그 과정에서 재정사업 진행여부 의사 및 재정사업으로의 진행에 관련한 검토는 어디에도 나타나지 않고 있다는 점, 본 사업 관련하여 PIMAC의 제안서 검토를 위해 피청구인이 예산을 수립했던 점 등은 피청구인 반려처분이 적절치 않다는 점을 증명하고 있다. 이렇게 여러 제반 상황들과 법적 검토 등을 고려할 때 본 건 사업에 대한 주무관청의 처분은 헌법이 추구하는 법치행정과 법적 안정성을 준수하기 위하여 결정되고 시행되어야 하며, 그 처분이 주무관청의 은혜적인 결정여부에 좌우되어서는 안 될 것이다. 따라서, 피청구인이 지난 2019. 1. 10. 보완제안서에 대하여 조치한 반려처분은 취소되어야 함이 마땅하며, 청구인이 2018. 12. 10. 제출한 보완제안서는 PIMAC으로 검토의뢰 되어야 할 것이다. (보충서면 1) 6) 청구인이 2017년 6월 제출한 최초제안서에 대하여 피청구인은 2017년 7월 답신공문에서 ‘사업추진방안 확정 이후 제안서에 대한 처리의견을 제시할 예정’이라는 단서조건을 달아 답변한 바 있다. 이에 따라 피청구인은 민간투자사업 추진방침을 확정하였기에 2018년 8월 민간투자사업 추진을 위해 제안서 보완요구 공문을 청구인에게 보낸 것이다. 또한 제안서 보완요구 공문에는 먼저 1차적으로 18개의 보완요구사항을 제시하였고, 추가적으로 시설용량 및 관련부서 협의의견에 따른 추가보완사항을 제시할 것이라고 명시하였다. 이는 피청구인이 주무관청 정책방향으로 본 건 사업을 명확히 민간투자사업 추진의지를 가지고 추진하였다는 점을 증명하는 것이다. 이와 관련하여 피청구인은 본 건 사업 추진과 관련하여 ‘○○ 환경순환센터 현대화 사업 추진계획(2018. 7. 30.)’등을 수립하여 피청구인 내부보고 완료 후 청구인에게 보완제안서를 제출하라고 보완공문을 송부한 것이다. 이는 행정심판 청구 시에 증거조사 신청도 해 놓은 상황이다. 7) 피청구인은 제안서의 보완지시가 적법한 절차에 따라 행한 것이며, 보완을 요구한 것이 청구인을 민간투자대상 사업자로 선정하는 것을 의미하는 것이 아니므로 반려처분이 전혀 문제가 없다고 주장하고 있다. 하지만 이는 본 행정심판에서 판단하고자 하는 취지를 오인한 답변이다. 청구인이 행정심판을 청구한 취지는 보완제안서가 민간투자법에서 규정하고 있는 반려사유에 해당되지 않음에 따라 피청구인의 반려처분은 취소되어야 하며 그에 따라 본 건 사업의 민간투자사업 추진여부 확정을 위해 KDI 공공투자관리센터(이하 “PIMAC”)으로 제안서 검토의뢰를 해야 한다는 것이다. 당연히 청구인을 본 건 사업의 사업시행자로 선정해 달라는 것이 아니다. 다음은 「사회기반시설에 대한 민간투자법」 상의 민간투자사업 절차로서 민간사업자가 최초제안서(보완 시 보완제안서)를 제출하면 주무관청인 피청구인은 반려사유가 없을 경우 공공투자관리센터인 PIMAC에 제안서 검토의뢰를 한다. PIMAC에서는 시설용량의 적정성, 사업타당성(B/C분석 등) 및 민자사업 적격성조사를 수행하여 본 건 사업을 재정사업으로 추진할 경우와 민간투자사업으로 추진할 경우의 비용 및 재무적 측면의 우월성 분석 등을 통해 재정사업보다 민간투자사업으로 추진하는 것이 적격한지 여부를 판단함으로써 사업 추진방식의 적정성을 검토한다. 이는 고도의 전문가 집단이 수행하는 절차로서 민간투자법에 필수 절차로 규정되어 있는 절차이다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027795"></img> 피청구인은 누차 이와 같은 법적 절차를 수행할 것이라고 청구인과 ○○시 의회 등에 밝혔고, 민간투자법에 따라 민간투자사업 추진을 위한 제안서의 PIMAC 검토의뢰를 위해 사전에 제안서에 피청구인이 원하는 바를 반영하기 위하여 보완제안을 청구인에게 지시한 것이다. 따라서, 피청구인이 답변서에서 밝힌 모호한 근거를 가지고 주무관청의 정책방향에 부합하지 않는다는 사유로 보완제안서를 반려한 처분은 청구인의 심판청구서에서 밝힌 바와 같이 위법한 사항이며, 민간투자법 상 반려사유에도 해당되지 않으므로 피청구인의 주장은 이유 없다. 8) 피청구인은 청구인이 주장하는 바와 달리 신뢰보호원칙을 위배하지 않았다고 주장하며, 그 근거를 제시하고 있다. 먼저, 피청구인은 ○○시의회에서 민간투자사업으로 추진할 계획임을 밝힌 것은 발언에 불과하고 최종 당사자인 청구인에게 직접 구속력 있는 견해를 밝힌 것이 아니라고 주장하고 있다. 청구인에게 보완제안을 요구하는 공문을 보내고, 언론기관의 인터뷰, 청구인 및 외부기관(●●시, 환경관리주식회사 등)과 보완제안을 위한 수차례의 회의, PIMAC 검토를 위한 예산을 시의회에 보고하고 반영한 피청구인의 행정이 전혀 의미가 없다는 답변이며, 더욱 우려스러운 것은 ○○시의회에 보고한 사항이 단지 발언에 불과하다고 주장한 것이다. ○○시의회에 피청구인이 보고하는 사항들은 피청구인의 정책방향과 현안업무에 관한 주요 결정사항 등을 보고하는 것으로서 결코 단순한 발언일 수가 없다는 것은 명백히 해야 할 사항이다. 또한, 지방의회 회의록 등이 공개되고 시민이 공유하는 이유는 어떻게 행정이 결정되고 추진되고 있는지를 알리고자 함이다. 이 모든 행위는 법적 절차에서 규정한 대로 수행한 사항들이며, 명백히 피청구인의 공적인 견해표명이다. 피청구인의 주장이 맞다면 이는 행정이 법치에 기반한 것이 아닌 행정기관의 은혜적인 결정에 좌우된다는 것을 의미하는 것이다. 더욱이 청구인이 피청구인을 신뢰하여 피청구인의 보완요구를 수행하기 위하여 투입한 비용의 손실을 보완요구의 속성에 비추어 불가피한 점 아니냐고 대수롭지 않게 답변한 사실은 더더욱 행정기관의 행정처분에 신뢰보호 원칙의 적용을 엄격히 하여야 할 이유이다. 또한, 보완요구가 민간투자대상사업으로 지정할 것을 공식적으로 표명하였다고 볼 수 없다고 피청구인은 주장하나 ○○시의회에서 보고한 사항과 청구인과의 협의과정에서 입증되었듯이 주무관청 정책상 본 건 사업의 추진방향은 민간투자사업이며 이를 검증하고 확정하기 위해 청구인이 제출하는 보완제안서를 민간투자법에 따라 PIMAC에 검토 의뢰하겠다는 것은 명백한 사실이다. 피청구인이 이를 이행하지 않고 반려처분을 한 것이며 청구인은 이 처분이 부당하다는 것을 주장하는 것이다. 또한, 청구인이 최초제안서의 내용과 판이하게 다른 내용의 보완제안서를 제출하였다고 주장하는 것 또한 사실이 아니므로 명백히 피청구인의 주장은 이유 없다고 할 수 있다. 상기 사실들을 종합하면 피청구인이 신뢰보호원칙을 명백히 위반한 것이 사실이며 이에 따라 피청구인의 반려처분은 위법함에 따라 청구인의 청구취지대로 보완제안서의 반려처분은 취소되어야 한다. 9) 피청구인은 2018년 12월 청구인이 제출한 보완제안서가 기존의 최초제안서와는 달라 주무관청의 정책에 부합하지 않아 반려처분이 정당하다고 주장하고 있다. 그러나 보완제안은 주무관청과 협의한 결과를 반영하여 작성된 것으로 피청구인의 주장이 사실이 아니며, 따라서 반려처분이 정당하다는 피청구인의 주장이 이유 없음을 청구인은 명백히 하고자 한다. 피청구인은 2018년 12월 청구인이 제출한 보완제안서가 기존의 제안서와는 전혀 다른 새로운 별개의 제안서라고 주장하고 있으나 보완제안은 피청구인이 요구한 사항과 청구인과 피청구인 간 보완제안 과정에서 수차의 회의 및 보고를 통해 결정된 사항을 반영하여 작성된 것이다. 따라서 새로운 별개의 제안서임에 따라 피청구인의 정책에 부합하지 않아 반려처분이 정당하다는 주장은 잘못된 것이다. 2018. 11. 7. 청구인은 피청구인의 사무실로 방문하여 본 건 사업의 피청구인의 주관부서인 환경시설과 과장과 팀장 및 이하 담당자들을 대상으로 보완제안 관련 주요 사항들을 협의하였다. 주요 내용은 폐기물별 반입량 산정, 처리시설 프로세스, 시설용량 변경(450톤/일→ 525톤/일), 운영기간 변경(15년 → 20년), 사업방식 변경(BTO → BTO-a)들이었으며 관련 협의를 수행하여 그 결정을 보완제안서에 반영한 것이다. 사전에 이미 청구인은 2018. 9. 12. 피청구인과 회의를 거쳐 시설용량을 위한 폐기물 반입량 산정, 현대화 시설에 들어갈 주민편익시설(지하화 계획과 연관 사항임) 등에 대한 협의도 당연히 수행하였다. 11. 7. 회의에서 특히, BTO-a의 경우 신규 시설이 아닌 기존 시설의 개량이라는 본 건 사업의 특성 상 반입량 변동의 리스크가 낮아 사업수익률을 낮춰 피청구인이 청구인에게 지불하는 사용료를 내릴 수 있는 BTO-a방식이 피청구인 재정에 유리함을 피청구인에게 설명하고 협의를 마쳤다. 오히려 당일 회의에서 이슈가 된 사항은 음식물 처리시설의 용량을 청구인의 제안용량(65톤/일)보다 확장할 것을 피청구인이 요구하였으나 청구인이 과다시설로 피청구인인 ○○시의 재정낭비를 우려하여 수요검토 결과를 설명하고 보완제안서에 향후 음식물 시설용량 증설 관련 대책방안을 제안서에 포함시키는 것으로 협의 완료하였다. 사업비 증가와 관련하여 전체적으로 시설용량의 증가, 피청구인 보완요구사항의 추가반영 등으로 인해 사업비 증가는 자명한 사실로 서로 인지하였고, 오히려 피청구인은 시설용량을 더 증가시키려고 하였던 사실이 있었다. 상기 회의를 바탕으로 협의된 주요 사항을 적용하여 보완제안서의 작성이 이루어졌으며, 2018. 12. 4. 피청구인과 청구인 간 보완제안 결과 주요사항에 대한 회의를 다시 수행하였다. 본 회의에서 청구인은 운영기간의 변경과 BTO-a방식의 적용으로 피청구인이 시설 준공 후 청구인에게 지급해야 하는 사용료가 연간 15억 원, 운영기간 20년 동안 총 300억 원(2018년 10월 물가기준 불변가격 : 향후 20년간의 물가 적용 시는 금액이 더 커짐)이 절감된다는 사실을 다시 보고한 바 있다. 그럼에도 불구하고 만약 피청구인이 운영기간이나 BTO-a 등에 대한 사항이 문제가 된다고 판단했다면 이에 대한 수정지시를 했어야 하나 피청구인이 수용을 해서 청구인이 그 사항을 반영하여 보완제안을 했는데 이제 와서 별개의 제안서라고, 또한 예상을 못했기 때문에 반려의 사유가 된다고 주장하는 것은 전혀 맞지 않는 주장이다. 또한, 출자자가 2개 업체에서 5개 업체로 변경되었다고 피청구인이 별개의 제안서라고 주장하는 사항도 민간투자법 상 최초(보완 포함) 제안단계에서는 주무관청인 피청구인의 허가, 신고, 승인 대상이 아닌 민간사업자 고유권한사항으로 민간투자법 위반도 아니며 피청구인에게 어떠한 손실을 발생시키는 사항도 전혀 아니므로 피청구인의 주장은 이유 없다. 오히려 지역발전을 위해 지역업체가 포함되었고, 운영의 중요성을 고려하여 다양한 운영실적을 가지고 있는 전문업체를 추가하여 사업의 성공을 위한 내실을 다진 것이다. 청구인의 입장에서는 혼자 사업을 수행하고 창출된 이익을 혼자 독식하는 것이 더 나을 수 있다는 것이 상식임에도 불구하고 공익적 측면을 고려하여 컨소시엄을 구성한 것이다. 즉, 피청구인이 보완제안서가 새로운 제안서라고 주장하며 제시한 근거들은 청구인과 피청구인 간 충분한 협의를 거쳐 결정한 사항들이다. 보완여부를 청구인이 피청구인에게 명백히 협의를 구했고 청구인은 수용한 사항이다. 피청구인이 주장하는 대로 최초제안자가 임의로 수정하여 “민간투자사업기본계획 제93조제3항”을 위반한 것도 아니다. 따라서 보완제안서가 새로운 제안서이므로 피청구인의 정책에 부합하지 않아 반려하였다는 주장은 명백히 이유가 없다. 10) 피청구인은 답변서 및 입증서류 등에서 피청구인 정책결정회의(2018. 12. 26.)에서 보완제안서 관련 사업추진방식 변경(BTO → BTO-a), 지역주민의 요구(지하화율), 하수슬러지 처리방안, 상위계획 상이, 재정건전성을 종합적으로 검토한 결과 재정사업으로 추진함이 타당함에 따라 피청구인의 정책에 부합하지 아니하여 반려하였으며 이는 정당한 처분이라고 주장하고 있다. 하지만 피청구인이 주무관청의 정책에 부합하지 않다고 주장하는 근거가 이미 청구인과 협의한 사항이거나 피청구인의 잘못된 검토를 바탕으로 내린 결론이며, 실제로 청구인에게 추가로 협의를 요청해서 반영했어야 할 사항조차 피청구인은 협의요청을 하지 않고 주무관청의 정책으로 규정하여 반려근거로 삼은 것이므로 피청구인의 반려처분은 취소되어야 한다. 사업방식의 변경(BTO → BTO-a)은 이미 기 설명한 바와 같이 피청구인과 청구인 간 회의를 통해 결정하여 반영한 사항이므로 피청구인의 반려근거로 이유 없다. 지역주민의 요구(지하화율)는 피청구인이 청구인에게 보완요구사항으로 규정하여 보완을 지시한 사항이 아니며, 보완제안서의 지하화 방침은 최초제안서의 지하화 방침과 동일하다. 즉, 피청구인이 주장하는 별개의 새로운 제안내용도 아니다. 또한 피청구인이 요구하였다면 재정사업이든 민간투자사업이든 동일한 공사비로 충분히 반영할 수 있는 사항으로서 재정사업이냐 민간투자사업이냐와는 무관한 사항이다. 청구인은 보완제안 시 음식물, 분뇨, 가축분뇨 등의 전처리시설, 저장조 및 중간 저장조, 슬러지 저장조 및 배출기, 폐수처리설비 등 악취 나는 시설 위주로 지하화계획을 수립했으며 최초제안서의 지하화와 동일한 컨셉이다. 피청구인은 2018년 8월 보완요구공문에서 최초제안과 달리 완전 지하화로 수정하라는 보완을 전혀 요구하지 않았다. 오히려 집중호우 시 침수이력이 있는 시설이므로 계획홍수위 등을 고려하여 부지계획고를 높여달라고 피청구인이 보완요청을 하여 보완제안 시 관련사항을 반영하였다. 완전 지화화로 계획을 변경 시 기존 제안 대비 추가로 공사비만 약 200억 이상 증가하게 된다. 건설업체인 청구인의 입장에서 공사비가 증가하므로 당연히 선호하는 계획이다. 그러나 부지 위치가 주거지역과 상당히 이격되어 있어 지하화가 과다한 재정투입으로 판단될 수도 있어 청구인은 피청구인과 회의 시 완전 지하화로의 수정을 건의하지 않고 피청구인의 의견대로 보완제안서를 작성한 것이다. 이것이 피청구인이 반려의 주요한 사유로 주장하는 사업방식의 변경(BTO → BTO-a)과는 다른 사항이다. 만약 임의대로 청구인이 지하화로 공사비를 대폭 늘려갔다면 피청구인이 새로운 제안서라고 주장했을 또 하나의 주요한 사유가 되었을 것이다. 피청구인이 답변서에서 양자 간에 협의를 거친 BTO-a 조차도 문제 삼았는데, 청구인 자의대로 완전 지하화 시 피청구인이 문제를 삼았을 것이라는 것은 상기에서 살펴 본대로 자명한 사실이다. 더구나 피청구인이 완전 지하화의 경우 공사비가 얼마나 증가하는지에 대한 검토를 청구인에게 요청한 것도 보완제안서를 청구인이 피청구인에게 제출(2018. 12. 10.)한 이후이다. 즉, 피청구인은 완전 지하화에 대한 보완공문을 주지도 않았고, 청구인과의 회의 때 요구하지도 않았고, 완전 지하화에 대한 정책방향도 수립하지 않았는데 이제 와서 반려사유라고 주장함은 잘못된 주장이다. 피청구인이 수행했어야 할 올바른 방향은 보완요구사항에 포함을 했던지, 청구인과의 회의 때 지하화를 반영해서 보완해달라고 요구했었어야 하는 것이다. 그 조치를 수행하지 못했었다고 한다면 최소한 보완제안서 제출 후에라도 추가보완요청을 했었어야지 이것을 청구인의 과실로 몰아 반려사유라고 주장함은 청구인의 입장에서 피청구인이 왜 이렇게 반려사유라고 주장하는지 이해할 수 없는 사항이다. 피청구인이 하수슬러지 처리방안을 근거로 반려사유로 주장하는 것 역시 상기 설명한 지하화율과 같은 사유로 피청구인의 잘못된 주장이다. 최초제안 시 청구인은 ○○시 관내 발생하는 하수슬러지와 음식물 등의 혐기성소화슬러지를 혼합 후 건조하여 발전소에 연료로 공급하는 처리시설 프로세스를 제안하였다. 본 처리시설 제안의 배경은 건조된 슬러지가 발전소가 선호하는 신재생에너지로 활용되므로 부산물의 안정적 처분처를 확보할 수 있고 본 건 사업의 음식물이나 가축분뇨 등의 혐기성소화시설로부터 생산되는 바이오가스를 슬러지의 건조 위한 열원으로 상당부분 사용하므로 피청구인 입장에서 친환경적인 안정적 처리시설의 확보와 연료비 절감을 통한 ○○시 재정절감이라는 최적의 명분을 확보할 수 있기 때문이다. 슬러지처리시설이 다른 곳에 설치될 경우 본 건 사업의 바이오가스 활용도가 떨어지고, 전량 LNG를 구매하여 슬러지를 처리해야 하므로 환경성이나 경제성이 본 최초제안이나 보완제안의 방안보다 떨어지기 때문이다. 따라서 청구인은 최초제안부터 금회 보완제안까지 동일한 컨셉으로 슬러지처리방안을 제안한 것이고 피청구인도 동의하여 본 사업이 지금까지 진행되어 온 것이다. 피청구인이 청구인에게 보낸 보완요구공문에서 하수슬러지 처리방안의 변경에 대한 보완요구사항을 제시하지 않은 것이 그 단적인 증거이다. 피청구인은 민간투자사업 검토 결과 ○○지구 내 슬러지처리 관련 검토 누락, ○○지구 내 하수슬러지 처리시설 계획이 별도로 수립되어 있고, 민원 대응 및 운영효율을 감안 통합처리시설 설치가 필요하다고 주장하고 있으나 청구인은 ○○시 관내 발생 슬러지 중 국고가 지원되지 않는 수도권매립지 쿼터량을 제외한 나머지 양에 대한 처리계획으로 시설설치를 제안한 것이었으며, 물론 ○○지구 발생슬러지도 검토하여 포함한 계획이다. 또한, 피청구인이 한국토지주택공사에 ○○지구 내 하수슬러지 처리시설의 설치를 지원해달라는 협의를 요청한 상태이긴 하나 피청구인 정책결정회의(2018. 12. 26.) 당시 조차도 한국토지주택공사와 피청구인 간에 지원여부, 지원대상 시설 용량 등 어느 하나 확정된 것이 없으며, 피청구인 내부적으로 시설설치계획을 확정한 상황도 아니다. 그러하였다면 피청구인은 즉시 청구인에게 관련 사항을 공문으로 통보하고 청구인에게 보완제안방향의 수정을 정식으로 요청하여야 할 사항이며, 그렇지 않은 경우 피청구인의 과실이 명백한 사항이다. 따라서 피청구인이 일일 120톤 규모의 슬러지 처리시설 설치계획이 있어 반려가 정당하다는 주장은 이유가 없으며, 필요 시 관련 정황에 대하여 행정심판위원회의 직권으로 증거조사도 필요한 사항이라고 판단되는 바이다. 또한, 민원 및 운영효율 관련해서도 피청구인은 본 행정심판위원회에 제출한 답변자료에서 구체적인 문제점을 제시하지 못하고 있다. 예를 들어 단순하게 볼 경우에도 본 청구인과 피청구인 간 합의한 제안서 상의 슬러지처리시설 설치위치 대비하여 피청구인이 새로이 언급하고 있는 ○○지구는 신도심으로서 오히려 민원이 더 클 것이 자명하기 때문이다. 즉, 청구인은 슬러지처리방안에 대하여 최초제안과 동일한 컨셉으로 보완제안을 수행하였고, 피청구인인 ○○시는 슬러지처리방안 변경에 대한 보완공문을 주지도 않았고, 청구인과의 회의 때 요구하지도 않았고, 슬러지 처리방안 변경에 대한 정책방향도 구체적으로 확정하지 않았는데 이제 와서 반려사유라고 주장함은 잘못된 주장이다. 피청구인이 수행했어야 할 올바른 방향은 보완요구사항에 포함을 했던지, 청구인과의 회의 때 슬러지처리방안의 변경에 대한 요청을 반영해서 보완해달라고 요구했었어야 하는 것이다. 그 조치를 수행하지 못했었다고 한다면 최소한 보완제안서 제출 후에라도 추가보완요청을 했었어야지 이것을 청구인의 과실로 몰아 반려사유라고 주장함은 명백히 피청구인의 반려처분의 근거로서 이유 없다. 또한, 피청구인은 재정건전성을 종합적으로 검토한 결과 예산절감, 장기 재정부담에 악영향 초래를 사유로 민간투자사업보다 재정사업으로 추진함이 피청구인의 정책에 부합하여 보완제안을 반려하였으며 이는 정당한 처분이라고 주장하고 있다. 이에 대한 구체적 근거로 피청구인은 첫째, 민간투자사업 시 금융이자가 5% 내외인 반면 재정사업 추진 시는 금융이자가 2%인 지역개발공채 발행으로 더 경제적이며, 둘째, BTO-a로 변경되면서 손실 발생 시 피청구인이 재정지원을 해야 하므로 장기적으로 재정에 부담이 된다는 것을 제시하고 있다. 청구인의 본 행정심판 청구가 정당한 이유는 주무관청인 피청구인의 정책방향은 민간투자사업이었고, 그에 따라 청구인과 피청구인 간 본 건 사업을 진행한 명백한 사유는 청구인이 제출한 민간투자사업 제안서가 재정적으로 적정한지 여부, 즉 주무관청인 피청구인의 정책에 부합하는지 여부를 PIMAC에서 검증하기로 하고 진행한 것이라는 것이다. 그러나 피청구인은 다음과 같이 잘못된 검토로, 즉 반려사유가 되지 않는 근거를 제시하여 보완제안을 반려한 것이다. 첫 번째 사유에 대하여 먼저 살펴보면 피청구인은 5%와 2%의 단순 이자 차이만 언급하며 구체적 비교근거도 제시하지 못한 채 민간투자사업이 재정에 불리하여 추진할 명분이 없다고 잘못 검토하였다. 재정사업과 민간투자사업의 재정부담에 관한 비교는 PIMAC에서 VFM검토를 통해 분석하는 것이며, 이 분석과정은 다양한 인자를 종합하여 분석하는 것이지, 피청구인이 제시한 바와 같이 이자단순비교의 방법은 틀린 방식이다. 그래서 PIMAC에서도 VFM 검토 시 외부에 용역을 주고 몇 개월에 걸쳐 분석을 한다. 민간투자사업 제안서를 검토 시 특정사업을 재정사업으로 시행할 경우 정부부문에서 부담하는 비용인 정부실행대안(PSC)와 민간투자사업으로 시행할 경우 정부부문에서 부담하는 비용인 민간투자대안(PFI)를 비교하여 PSC가 PFI보다 큰 경우(PSC > PFI), 즉 재정사업으로 시행할 때 정부부문이 부담하는 비용(PSC)가 민간투자사업으로 시행할 경우 정부부문에서 부담하는 비용(PFI)보다 큰 지, 다시 말해 본 사업을 민간투자사업으로 시행하는 것이 재정사업보다 정부부문에 유리한지를 검토해서 기획재정부와 주무관청인 피청구인에게 검토결과를 통보하는 것이다. 이 때 PSC와 PFI를 검토하기 위해 폐기물의 반입량(수요), 공사비와 운영비, 각종 사업비, 국채를 포함한 사업비의 조달금리, 현재가치 할인율, 사업수익률, 유사 공사의 재정사업 시 낙찰률 및 기타 다양한 요소 등을 PIMAC이 민간이 제출한 제안서를 토대로 외부 설계사 및 회계법인 등에 용역을 주면서까지 다시 재산출하여 검토하고 분석을 수행한다. 또한 사업을 위한 총비용은 국가의 건설보조금, 경기도 지원금 및 대출이 아닌 민간의 자기자본 출자비용 등도 포함되어 조달되므로 피청구인이 주장하는 바와 달리 단순 이자비교를 통한 검토는 틀린 검토이다. 다음은 PIMAC(공공투자관리센터)의 VFM 산정지침과 실제 VFM 산정사례이다. PSC와 PFI는 그 결과값을 산정하는 과정에서 적용하는 항목도 서로 다르고 피청구인이 주장하는 단순 이자적용방법도 사용하지 않는다. ○ PIMAC의 VFM 산정 관련 지침 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027793"></img> ○ PIMAC의 VFM 산정 사례 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027777"></img> 결국 피청구인은 재정사업이 피청구인의 정책방향에 부합한지와 관련하여 잘못되고 비전문적인 단순검토를 내세워 청구인에 대한 반려근거로 삼은 것이며 올바르지 않은 반려근거이므로 민간투자법 시행령 제7조제2항의 반려사유에 해당하지 않으므로 피청구인이 당초 주무관청 정책방향으로 제시했던 대로 반려처분을 취소하고 PIMAC에 제안서 검토를 의뢰해야 하는 것이다. 피청구인이 재정건전성 관련하여 두 번째 근거로 제시한 BTO-a 역시 기 설명한 바와 같이 피청구인의 반려사유의 근거로 삼기에는 이유 없으므로 재정건전성을 사유로 청구인의 보완제안이 정책방향에 부합하지 않는다고 주장하는 것은 이유 없다. 또한 만약에 피청구인 논리대로 계산한다 하더라도 보완제안 공문을 보냈던 2018년 8월 국고채 금리는 2.458%로서 피청구인 신용으로 피청구인이 주장하는 2%의 조달은 불가하다. 당연히 국가의 신용을 근거로 하는 국고채보다 높을 수밖에 없다. 또한, 민간투자사업의 경우 금회 보완제안에서 자기자본을 제외한 대출금의 금리도 선순위와 후순위를 합쳐 평균 4.19%로 피청구인이 제시한 5%보다 낮다. 특히 피청구인은 단순 조달금리만 비교했지 피청구인이 민간투자사업의 특성 상 사업비로 공사기간에 지출했어야 할 피청구인 시비를 쓰지 않고 내부보유 함으로써 얻게 될 금융소득은 계산 안 하고 검토한 것으로 잘못된 검토이다. 재정사업의 경우 피청구인이 사업비로 공사기간 중 사업자에게 지급했어야 하는 피청구인 시비를 민간투자사업에서는 민간투자사업자가 금융조달하여 대신 선지출하는 것이므로 피청구인의 경우 그만큼 내부보유현금이 생기게 된다. 피청구인이 그 보유한 현금을 국고채 2.458%에 투자한다면 민간투자사업에 4.19%를 준다하더라도 실질 지불금리는 1.73%인 것이다. 그러면 피청구인의 논리대로 따진다면 재정사업으로 할 때 피청구인이 국고채보다 다소 높은 2.8%에 빌려서 본 건 사업을 수행한다고 가정할 때 민간투자사업의 경우에는 1.73%의 실질금리에 본 건 사업을 수행하는 것이다. 피청구인이 제시한 민간투자사업과 재정사업의 비교방식도 틀렸는데 단순 금리비교를 통한 검토 역시 피청구인의 의도와 다름을 증명해주는 부분이다. 재정건전성과 관련하여 추가적으로 피청구인의 주장이 이유 없음을 보여주는 예시로서 청구인은 피청구인에게 현재 운영하는 방식보다 더 효율적인 운영을 통하여 피청구인이 본 건 사업 대상시설에 현재 지출하는 운영비보다 더 낮은 운영비로 운영을 하는 것으로 제안하였다. 피청구인은 2014년 약 83억원, 2015년 약 85억원, 2016년에는 무려 약 100억원을 지출하였다. 그러나 본 보완제안서에서 민간투자사업으로 진행 시 대규모 수선비까지 포함하고도 연간 69억원의 운영비로 운영할 것을 제안하였다. 최소 1년에 14억원에서 31억원의 운영비가 절감되는 것이다. 민간투자사업은 민간의 효율성을 발휘하여 재정사업보다 주무관청인 피청구인의 재정지출을 절감시켜 주는 것이 PIMAC에서 확인되어야 시행할 수 있는 사업방식이다. 따라서 명확한 근거를 제시하지 못한 채 재정사업이 민간투자사업보다 재정절감에 유리하다는 피청구인의 막연한 주장은 명백히 이유 없다. 또한 피청구인은 2018. 12. 26. 정책회의에서 민간투자사업 시 현재 본 건 사업 대상시설을 운영하고 있는 ○○시 시설관리공단의 새로운 사업발굴이나 사업재편 등 눈에 보이지 않는 사회적 비용이 발생한다는 것을 반려사유로 들고 있다. 그러나 사회적 비용에 대한 정의와 그 비용규모도 없이 즉, 아무런 구체적 근거도 없는 사항을 반려사유로 제시하고 있으며, 민간투자사업을 통한 재정절감으로 시민의 세금을 절약할 수 있는지에 대한 검토가 재정건전성에 대한 검토이므로 본 사항은 반려사유로 제시할 수 없는 근거일 뿐이다. 또한, 피청구인은 상위계획과의 상이함을 사유로 주무관청의 정책에 부합하지 않아 반려하였다고 주장하고 있다. 피청구인이 부합하지 않는다고 제시한 입증서류 등을 통하여 제시한 근거는 폐기물의 본 시설 반입량 산정에 관련한 것이다. 피청구인은 2018년 8월 청구인에게 송부한 보완공문에서도 시설용량에 대해 즉, 시설용량 산정의 기초가 되는 반입 폐기물(음식물, 분뇨, 가축분뇨 및 하수슬러지)의 양과 관련하여 청구인에게 추가로 보완의견을 제시할 것이라고 명시하였다. 그러나 피청구인은 보완공문을 송부한 8월 이후 추가 보완요구를 청구인에게 제시하지 못했고, 그에 따라 오히려 청구인이 피청구인에게 관련사항에 대한 협의를 요청하여 양자 간에 결정한 사항이다. 청구인이 하수도정비기본계획 등의 상위계획의 추정량, 현재 본 건 사업시설에 실제로 반입되고 있는 폐기물의 양, 자원순환 기본계획(환경부), 피청구인이 발주하여 수행했던 ○○시 음식물류 폐기물 발생억제 계획 수립연구, ○○시 제3차 폐기물처리기본계획, 가축분뇨 관리 선진화 종합대책(환경부), 경기도 가축분뇨 관리 및 이용 기본계획(경기도), ○○시 가축분뇨관리 세부계획 그리고 피청구인이 제시한 도시기본계획 등을 종합적으로 검토하여 피청구인인 ○○시와 협의를 통하여 결정한 사항인 것이다. 관련 협의 수행여부는 입증방법으로 제출한 2018. 9. 12., 11. 7., 12. 4. 회의자료에도 여실히 입증되는 사항이다. 단적인 예로 분뇨처리시설의 경우에 청구인이 2017년 6월 제안했던 최초제안서에는 2015년 9월 하수도정비기본계획에 맞춰 “45톤/일”의 시설용량으로 제안하였지만 ○○시의 의견대로 실제 분뇨반입량을 비롯하여 연간 365일이 아닌 실제 폐기물의 반입일이나 시설의 여유율 등을 종합적으로 고려하여 청구인이 오히려 시설용량 “140톤/일”로 피청구인에게 협의를 구하고 수정한 것이다. 그러나 피청구인은 청구인이 2015년 9월 하수도정비기본계획에서 제시하고 있는 “11.2톤/일”에 근거하여 청구인이 보완제안을 한 것과 같이 답변하고 있으나 이는 피청구인이 사실관계를 잘못 파악한 것이다. 청구인은 피청구인이 분뇨처리량이 상위계획과 상이해서 재검토가 필요하다고 답변한 바와 같이 명백히 2018. 9. 12. 회의에서 피청구인과 2015년 하수도정비기본계획과 분뇨의 실제 반입량이 다름을 명백히 논의하였고 그에 따른 대안을 협의하였으며 향후 하수도정비기본계획 관련하여 관련사항에 대해 우선 변경해야 함도 협의하였다. 또한 2018. 11. 7. 회의에서도 관련 사항을 명백히 논의하여 서로 보완방안을 협의하여 결정하고 반영하여 보완제안서를 작성한 것이다. 하수도정비기본계획 수립의 의무를 지고 있는 피청구인이 향후 하수도정비기본계획을 추가로 수정해서 청구인에게 수정을 요구하면 될 사항을 청구인의 과실로 몰아가는 것은 명백히 반려사유로서 이유가 없는 사항이다. 또한, PIMAC에서 수행하는 제안서 검토과정에서도 하수도정비기본계획 등의 지자체가 발주하고 수립하는 상위계획에서 산정한 폐기물량조차 PIMAC이 재검토하여 제안서 내용 변경에 대한 협의를 피청구인과 수행토록 되어있으며, 기획재정부 지침인 “예비타당성 수행 총괄지침”에서도 사업규모에 대한 분석 및 폐기물량 추정을 별도로 시행토록 되어 있으며 이 과정에서 시설용량 등의 변경이 발생할 수 있게 된다. 즉, 피청구인이 주장하는 다른 여타 사항과 마찬가지로 본 사안 역시 청구인과 피청구인이 협의하면서 보완을 논의하고 수정한 사항으로서 향후에도 지속적으로 협의하면서 수정 해나가야 하는 사항이지 청구인에 대한 민간투자법 상 법적 반려사유는 아니므로 피청구인의 주장은 이유 없다. 11) 피청구인은 피청구인의 보완요구가 곧 민간투자사업 대상자 지정을 의미하는 것이 아니므로 반려에 문제가 없으며, 피청구인이 신뢰보호원칙을 위반하지 않았고, 보완요구가 없음에도 청구인이 임의로 사업추진방식(BTO에서 BTO-a)을 변경하였고, 결국 최초제안서와 완전히 다른 보완제안서를 제출하여 재정건전성 및 기타 여러 측면을 고려할 때 청구인의 보완제안서는 민간투자법에 따라 법령 및 주무관청의 정책에 부합되지 않아 반려처분을 한 것이므로 청구인의 본 행정심판 청구가 이유 없다고 주장하고 있다. 그러나 위에서 본 바와 같이 피청구인의 주장과 달리 보완제안은 민간투자법 시행령 제7조제2항에서 규정하고 있는 보완제안서의 주무관청 정책 부합 여부를 포함한 4가지 반려사유에 전혀 해당되지 않으며, 피청구인은 명백히 시의회 보고, 언론기관에 방침 표명, 청구인 및 외부기관과의 수차례 회의, 민간투자사업으로 진행하기 위해 PIMAC 검토의뢰를 위한 예산을 수립하는 등 공적인 의사표명을 통하여 청구인에게 신뢰를 줌으로써 반려처분에 따른 신뢰보호 원칙을 위반하였고, 보완제안은 보완공문 및 청구인과 피청구인 간 회의 등을 통하여 협의된 사항을 반영한 것이므로 청구인 임의의 새로운 제안서도 아니며, 주무관청의 의견을 반영한 제안서이므로 주무관청의 정책에 부합하는 보완제안이다. 따라서, 보완제안에 대한 반려처분이 정당하다고 주장하는 피청구인의 답변은 이유 없으므로 청구인의 청구취지대로 보완제안에 대한 반려처분을 취소하는 재결을 구한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인이 2017. 6. 2. 가칭) ○○에코피아 주식회사의 제안자명으로 ○○환경순환센터 현대화사업에 대해 민간투자방식(BTO)의 제안서를 최초로 제출하였다(청구인 → 피청구인). <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027779"></img> 2017. 7. 3. 제출된 민간투자사업 제안서에 대해 ○○환경순환센터 내구연한 미도래 시설에 대한 국고지원 불투명, 음식물쓰레기 등 광역처리시설 도입 가능성과 사업에 미치는 영향, 시설용량 및 사용료 조정 등 보완 필요하여 전반적 검토결과에 따라 사업추진방안 확정 후 이 제안서에 대한 처리의견을 제시할 예정으로 공문을 발송하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027789"></img> 2018. 7. 30. 민선7기에 ○○환경순환센터 현대화사업 추진계획을 수립하고 관련부서 협의 후 2018. 8. 20. 최초제안서에 보완을 청구인에게 요구하였다(피청구인 → 청구인). ※ 보완 요구사항 : 2030 ○○ 도시기본계획(2017. 12. 29.) 검토 및 반영 등 2018. 12. 13. 청구인이 최초제안서 보완서류를 제출하여 2018. 12. 26. 피청구인이 정책회의를 개최하여 사업추진방식변경(BTO에서 BTO-a), 지역주민의 요구(지하화율), 하수슬러지 처리방안, 재정건전성 등 종합적인 검토결과 청구인이 제안한 사업이 상위계획과 상이하고 피청구인의 정책에 부합하지 아니한다고 판단하고 피청구인 자체의 재정사업으로 추진함이 타당하다고 판단하여 2019. 1. 10. 민간 제안서를 반려 처분하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027791"></img> 청구인은 2019. 3. 7. 제안서 반려에 대한 이의신청 이후 피청구인이 민간투자사업으로 상당기간 진행하였으므로 반려 처분은 적절치 않으므로 반려처분 취소와 PIMAC으로 검토 의뢰되어야 한다고 2019. 4. 5. 경기도 행정심판위원회에 행정심판을 청구하였다. 2) 이 사건은 사회기반시설에 대한 민간투자법 제9조 및 시행령 제7조제2항의 반려사유에 해당한다. 가) 보완요구의 근거 사회기반시설에 대한 민간투자법 제7조 및 민간투자사업기본계획(기획재정부 공고 제2018-62호) 추진지침 제94조제1, 제2항은 아래와 같이 규정하고 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027787"></img> 피청구인은 위와 같은 규정에 따라 청구인에게 보완을 요구한 것인바, 보완요구는 적법한 절차에 따라 행하여진 것이고, 보완요구가 곧바로 민간투자대상 사업자 선정을 의미하는 것은 아니다. 나) 최초제안서와 보완제안서의 비교 청구인은 2018. 12. 13. 최초제안서와 완전히 다른 보완제안서를 제출하였는데, 최초제안서와 보완제안서를 비교하여 보면, 제안서에는 출자자가 2개 업체(◆◆산업, ◇◇투자자산운용)이었으나, 보완 시에는 5개업체(◆◆산업, ◇◇투자자산운용, △△건설, ▲▲▲▲▲, ◈◈◈◈건설)였고, 사업비는 997억 원에서 1,349억 원으로, 사업방식은 BTO에서 BTO-a으로, 운영기간은 15년(사용료: 2,119억 원)에서 20년(사용료: 3,587억 원)으로 변경되는 등 보완제안서의 내용은 최초제안서의 보완이 아닌 사실상 별개의 제안서였다. 특히 피청구인이 민간투자사업의 추진방식에 대한 보완요구가 없음에도 불구하고 청구인은 이를 변경(BTO에서 BTO-a)하여 수익형 민자사업의 투자위험을 시에 부담시키는 새로운 제안서를 제출한 것인바, 이는 「민간투자사업기본계획」 제93조제3항에서, 최초제안자는 제안서 접수 후 제안내용의 공고일 전까지 최초 제안내용을 보완할 수 없다는 규정을 사실상 위반한 것이다(사업추진방식에 대하여는 보완을 요구한 것이 아니었음). 한편, BTO 방식은 손익부담 모두 민간(제안자) 100% 책임으로 민간 리스크가 높은 방식이고, BTO-a 방식은 손실발생시 민간 30%까지 부담하고, 30% 초과 시 지자체에서 재정을 지원하는 것으로 시의 재정적 부담이 추가되는 것이다. 이후 피청구인은 보완 제출된 새로운 제안서에 대하여 「사회기반시설에 대한 민간투자법」 시행령 제7조제2항제1호 및 「민간투자사업기본계획(2018. 3. 29. 기획재정부)」 제94조(제안내용의 검토)제1항에 따라 개발계획과 부합하는지 여부와 당해 시설의 상위계획과 부합하는지 여부 및 재정여건 등을 검토하기 위하여 2018. 12. 26. ○○시장, 부시장, 관련부서 국장 등이 참여한 정책회의를 개최하였으며, 그 결과 위 보완제안서는 ○○시 하수도정비기본계획(2015)과 ○○시 가축분뇨관리세부계획(2018)과 상이하고, 피청구인의 재정건전성 등을 종합적으로 검토한 결과, 청구인이 보완 제출한 새로운 제안서는 법령 및 주무관청의 정책에 부합되지 아니하다고 판단하고 청구인의 신청을 반려 처분하였던 것이다. 청구인은 또한, 피청구인이 보완제안서를 공공투자센터(PIMAC)로 검토의뢰 하지 않은 것을 위법하다고 주장하는 하나, 「사회기반시설에 대한 민간투자법 시행령」 제7조제3항은 ‘주무관청은 법 제9조제2항에 따라 제출된 제안서가 형식적 요건을 갖추고 있고, 법령 및 주무관청의 정책에 부합한다고 판단되는 경우에는 제안된 사업을 민간투자사업으로 추진할 것인지를 확정하기 전에 법 제23조제1항에 따른 공공투자관리센터의 장에게 해당 제안서 내용의 검토를 의뢰하여야 한다‘라고 규정하고 있고, 피청구인은 위와 같이 2018. 12. 26. 정책회의에서 위 제안서가 주무관청의 정책에 부합하지 않는다고 판단하였기에 이 사건 보완제안서를 공공투자센터(PIMAC)으로 검토 의뢰하지 않은 것이므로 청구인의 위 주장도 이유 없다. 3) 신뢰보호원칙 위배 청구인은 피청구인의 처분이 신뢰보호의 원칙에 위배된다고 주장하나, ① 위에서 본 바와 같이 보완요구는 법에서 허용하고 있는 절차이고 보완요구를 한다고 해서 민간투자대상사업으로 지정할 것을 공적으로 표명하였다고 볼 수 없는 점, ② 피청구인이 ○○시의회에서 이 사건 사업에 대하여 민간투자사업으로 추진할 계획임을 밝힌 바 있다 하더라도 이는 피청구인이 ○○환경순환센터 현대화 추진의 진행사항을 ○○시의회에서 발언에 불과할 것이였으며, 최종 당사자인 청구인에게 직접 구속력 있는 견해를 밝힌 것이 아니며, 2019. 1. 18. 최종적으로 ○○시의회에 피청구인 정책에 부합하는 재정사업으로 추진할 것을 보고한 점, ③ 청구인이 보완요구 과정에서 일정한 비용이 소요되었다고 하더라도 이는 보완요구의 속성에 비추어 불가피한 점, ④ 앞서 본 바와 같이 청구인은 피청구인의 보완요구에 따라 최초제안서의 내용과는 판이한 다른 내용의 보완제안서를 제출하였고, 그러한 이유로 이 사건 사업제안이 법령 및 ○○시의 정책에 부합하지 않는다고 판단되어 이 사건 반려처분에 이르게 된 점 등에 비추어 보면, 피청구인의 반려처분이 신뢰보호원칙에 위배된다고 볼 수 없다. 4) 결론 위에서 본 바와 같이 피청구인의 보완요구는 법령에 따른 적법한 절차로서 보완요구가 곧 민간투자사업 대상자 지정(견해 표명)은 아니며, 청구인이 2018. 12. 13. 최초제안서와 완전히 다른 보완제안서를 제출한 점, 피청구인은 2018. 12. 26. 정책회의 결과 위 보완제안서가 민간투자사업의 추진방식에 대한 보완요구가 없음에도 불구하고 사업 추진방식을 변경(BTO에서 BTO-a)하였고, ○○시 하수도정비기본계획(2015)과 ○○시 가축분뇨관리세부계획(2018)과 상이하고, 피청구인의 재정건전성 등을 고려할 때 청구인의 보완제안서는 민간투자법 시행령 제7조제2항제1호에 따라 법령 및 주무관청의 정책에 부합되지 아니하다고 판단하고 이 사건 반려처분을 하였는바, 청구인의 청구는 이유 없다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【사회기반시설에 대한 민간투자법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 5. "민간투자사업”이란 제9조에 따라 민간부문이 제안하는 사업 또는 제10조에 따른 민간투자시설사업기본계획에 따라 제7호에 따른 사업시행자가 시행하는 사회기반시설사업을 말한다. 제8조의2(민간투자대상사업의 지정) ① 주무관청은 사회기반시설사업을 민간투자방식으로 추진하려는 경우 이를 민간투자대상사업(이하 "대상사업”이라 한다)으로 지정하여야 하며, 대상사업으로 지정되기 위하여는 다음 각 호의 요건을 갖추어야 한다. 1. 사회기반시설과 관련된 중기·장기계획 및 국가투자사업의 우선순위에 부합할 것 2. 민간부문의 참여가 가능할 정도의 수익성이 있는 사업일 것 제9조(민간부문의 사업제안 등) ① 민간부문은 대상사업에 포함되지 아니한 사업으로서 민간투자방식으로 추진할 수 있는 사업을 제안할 수 있다. ② 제1항에 따라 사업을 제안하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제안서를 작성하여 주무관청에 제출하여야 한다. ③ 주무관청은 제1항에 따라 제안된 사업을 민간투자사업으로 추진하기로 결정한 경우에는 이를 제안자에게 통지하고, 제안자 외의 제3자에 의한 제안이 가능하도록 제안 내용의 개요를 공고하여야 한다. 제23조(사회기반시설에 대한 공공투자관리센터의 설치) ① 대상사업의 검토, 사업타당성의 분석, 사업계획의 평가 등 대통령령으로 정하는 지원업무를 종합적으로 수행하기 위하여 「정부출연연구기관 등의 설립·운영 및 육성에 관한 법률」 별표에 따른 한국개발연구원의 부설로 사회기반시설에 대한 공공투자관리센터(이하 "공공투자관리센터”라 한다)를 둔다. 【사회기반시설에 대한 민간투자법 시행령】 제7조(민간부문 제안사업의 추진 절차) ② 주무관청은 법 제9조제2항에 따라 제출된 제안서에 제1항 각 호의 기재사항이 누락되거나 그 내용이 분명하지 아니한 경우에는 일정한 기간을 정하여 제안자에게 보완을 요구할 수 있으며, 다음 각 호의 어느 하나에 해당된다고 판단되는 경우에는 접수일부터 30일 이내에 제안서를 반려할 수 있다. 1. 법령 및 주무관청의 정책에 부합되지 아니하