민자유치주차전용건축물건립사업추진철회취소청구

1. 사건개요 피청구인은 지방재정의 부담해소와 기업의 투자를 촉진하여 지역경제 활성화를 도모하고자 2005. 4. 13. 민자유치주차전용건축물건립사업(이하 "이 건 건립사업"이라 한다)추진계획을 수립하였고, 2005. 7. 7. 민간투자대상사업지정고시와 2005. 8. 1. 민간투자시설사업기본계획고시를 통해 접수된 청구인 외 7개업체의 사업계획서를 토대로 협상대상자를 선정하기 위하여 평가를 실시하였으나, 사업추진과정에서 행정절차상 일부하자가 나타나 2006년도 정부합동감사 및 피청구인 자체감사결과에 대한 처분지시(사업추진 전면 백지화 조치)에 의하여 2006. 12. 6. 민간투자시설사업(민자유치주차전용건축물 건립사업)기본계획을 철회하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인이 2005. 8. 1. 관련법령에 따라 이 건 건립사업에 관한 기본계획을 수립하여 이를 고시하였고, 피청구인은 관련법령 및 고시에 따라 하자 없이 적법하게 재량처분을 행사할 의무가 있음에도 불구하고 이 건 건립사업추진을 일방적으로 철회하는 처분을 하였는바, 피청구인의 위 사업추진철회는 법령을 위반하고 신뢰보호원칙 및 행정행위 철회 제한의 법리에 위반한 위법ㆍ부당한 처분이므로 마땅히 취소되어야 하며 관련규정에 따라 청구인을 우선협상대상자로 지정하여야 한다. 나. 「사회기반시설에 대한 민간투자법」 제13조제2항에 의하면, 주무관청은 제출된 사업계획을 대통령령이 정하는바에 따라 검토ㆍ평가한 후 사업계획을 제출한 자 중 협상대상자를 지정하여야 한다고 규정하고 있고, 또한 동법 제13조제4항에 의하면 주무관청은 동법 제13조제2항의 규정에 따라 협상대상자를 지정함에 있어서 특별한 사유가 없는 한 사업계획 평가결과에 따라 2인 이상을 그 순위를 정하여 지정하여야 한다고 규정하고 있으므로 피청구인은 청구인을 우선협상대상자로 선정하여야 한다. 다. 관련법령 및 고시내용에도 피청구인이 협상대상자를 지정하지 않고 일방적으로 사업추진을 철회할 수 있도록 하는 철회권 유보 등의 근거가 없음에도 불구하고 피청구인이 일방적으로 백지화를 한 것은 청구인의 보호가치 있는 정당한 신뢰이익을 침해한 것이므로 위법ㆍ부당하다. 3. 피청구인 주장 이에 대해 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 이 건 건립사업은 민자유치를 통한 기업의 투자환경 조성과 지역경제 활성화 및 도심 주차난 해소를 위하여 의욕적으로 추진하였던 사업이었으나, 추진과정에서 행정절차상 주요 문제점이 정부합동감사와 피청구인 자체감사에 지적되어 처분한 사항으로 행정행위의 문제점이 발견된 이상 정상적인 추진은 불가한 것이며 하자를 인지하였음에도 불구하고 계속 사업을 추진하는 것은 행정의 신뢰성상실과 제3자(우선협상대상 탈락자)로 하여금 하자있는 행정행위로 인한 피해를 이유로 또 다른 소송으로 이어지는 악순환이 반복되어 피해가 확대될 것이며, 또한 우선협상대상자 선정은 객관적이고 공정한 평가에 의하여 선정하는 것이므로 청구인을 우선협상대상자로 선정하여야 한다는 주장은 받아들이기 어렵다. 나. 또한, 관련법에 의하여 청구인을 우선협상대상자로 지정하여야 한다고 주장하나, 관련법령은 사업추진이 가능한 것을 전제로 하여 협상대상자의 지정여부를 규정한 것이므로 그 전제가 되는 사업이 추진상 문제점이 드러나 사업이 백지화되었음에도 사업추진을 전제로 하는 청구인의 주장은 이유 없다. 다. 대법원판례에서도 원래의 처분을 그대로 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼거나, 중대한 공익상의 필요가 발생한 경우에는 별개의 행정행위로 이를 철회하거나 변경할 수 있다고 판시하고 있는바, 문제점이 드러난 사업을 추진한다는 것은 심각한 공익상의 문제를 초래할 것이 예상되고, 이는 청구인의 사익보다 월등히 크다고 할 것이므로 청구인의 신뢰이익을 침해하였다는 주장은 이유 없다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 행정심판법 제2조제1항, 제3조제1항 사회기반시설에 대한 민간투자법 제7조제1항, 제8조의2제1항, 제10조제1항, 제3항, 제11조제1항, 제13조 동법 시행령 제10조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 민간투자시설사업(주차전용건축물 건립) 기본계획, 민간투자대상사업(주차전용건축물) 지정공고, 민간투자시설사업 기본계획고시, 보도자료 및 관련신문기사, 사업관련 경비지출내역서, 자체감사결과 처분지시, 사업추진 백지화 통보 등 각 사본의 기재를 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 피청구인은 지방재정의 부담해소와 기업의 투자를 촉진하여 지역경제를 활성하고자 2005. 4. 13. 이 건 건립사업 추진계획을 수립하였고, 2005. 7. 7. 민간투자대상사업(주차전용건축물)지정고시(인천광역시 고시 제2005-129호)를 하였으며, 2005. 7. 27. 민간투자시설사업기본계획을 수립하여 2005. 8. 1. 이를 고시하였는데 그 주요 내용은 아래와 같다. - 아 래 - 1. 사업명 : 인천광역시 민자유치추진방식 주차전용건축물 건립사업 2. 사업내용 가. 사업대상지 위치 <사업장위치삭제> 나. 주차장 형태 : 자주식 주차장 다. 건설기간 : 실제 착수일로부터 2년 이내 3. 시설사업기본계획의 주요내용 가. 사업신청자 및 시공자의 자격 - 사업신청자별로 4개군 중 1개군만 신청이 가능하며 복수신청은 불가하다. 나. 운영조건 다. 사업자의 선정 (1) 사업신청자는 사업계획서 제출시 주차장 설치를 위한 사업계획, 재원조달계획, 사업관리 및 운영계획, 정부지원요구사항 등의 구비서류를 함께 제출하여야 한다. (2) 사업신청자가 제출한 사업계획서는 「사회간접시설에 대한 민간투자법」, 동법시행령 및 민간투자사업기본계획에 따라 1차평가(서류확인 및 법적요소), 2차평가(평가위원 평가)를 실시한다. (3) 사업계획서의 평가항목은 사업대상지 위치별로 사업계획(350점), 재원조달계획(350점), 사업관리 및 운영계획(300점)으로 구분하고 배점은 1,000점 만점으로 한다. 4. 사업계획서 작성요령 설명 및 질의 가. 일시 : 2005. 8. 4. ～ 2005. 8. 5. 나. 장소 : 인천광역시 ○○관리과 5. 사업계획서 접수 가. 일시 : 2005. 8. 31. 나. 장소 : 인천광역시청 ○○관리과 6. 사업계획서 평가 및 결과 발표 사업계획서 접수마감일로부터 30일 이내에 평가를 완료하고 평가완료 후 7일 이내에 평가결과에 의하여 우선순위 및 협상대상자를 발표함. 7. 사업시행자 지정통보 인천광역시장은 우선협상대상자와 협상이 완료되어 사업시행자로 지정받은 자에게 서면으로 통보한다. 8. 실시계획 승인신청 사업시행자로 지정받은 자는 지정받은 날부터 1년 이내에「사회간접시설에 대한 민간투자법」 제15조제1항의 규정에 의하여 실시계획을 신청하여야 하며, 이 기간 내에 실시계획의 승인을 신청하지 아니한 때에는 사업시행자 지정의 효력을 상실한다. 다만, 인천광역시가 불가피하다고 인정되는 경우에는 실시협약에서 정한 기간의 범위 내에서 연장을 할 수 있다. (나) 피청구인에게 2005. 8. 31.까지 접수된 사업신청자 현황은 아래와 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=128111157"> </img> (다) 피청구인이 2005. 9. 1.부터 2005. 9. 2.까지 청구인 외 7개 법인의 사업계획서에 대하여 1차평가(서류확인 및 법적요소)를 실시한 결과 검토의견서에 의하면, 10개의 1차 평가항목 중 8개의 항목에서는 사업신청업체 모두가 적합하였으나, 자기자본투입비율에서는 각 대상지별 총 민간사업비의 자기자본비율 항목에서 3군의 (주)○○물류와 4군의 (주)○○상사는 예금잔액증명서 등의 근거자료를 미제출하였고, 자기자본 조달능력의 확실성 항목에서는 1군의 (주)○○터미널은 부적격 자료를 제출하였으며, 3군의 (주)○○물류와 4군의 (주)○○상사에서 추가요구자료를 미제출하였으므로 2차 평가시 평가위원에게 상기의 사항을 우선적으로 검토하여 적합여부를 결정한 후 2차 평가를 실시하고자 한다고 기재되어 있다. (라) 피청구인이 2005. 9. 6.부터 2005. 9. 7.까지 청구인 외 7개 법인에 대하여 2차 평가를 실시한 결과 8개 신청업체 전부를 우선 및 차순위 협상대상자로 각각 선정하기로 내부결정을 한 후 2005. 9. 13. 결재과정에서 사업추진이 중단되었다. (마) 2005. 11. 18.자 민자유치 주차장 관련 조사결과 통보에 의하면, 피청구인은 민자유치주차전용건축물사업과 관련하여 각종 의혹이 제기됨에 따라 2005. 9. 14.부터 전면적인 조사를 실시한 결과, 아래와 같이 추진과정에서 민자유치 대상사업 선정, 추진방식결정, 평가계획 수립 및 결과 등에 많은 문제점이 확인되어 동 사업을 전면 백지화하고 사업 재추진 여부는 향후 신중히 검토하도록 하였으며, 관련 공무원에 대하여는 정부의 합동감사결과 처분에 따라 엄중 문책하기로 하였다고 기재되어 있다. - 아 래 - 1. 추진계획수립 및 대상사업자지정고시 부적정 향후주차수요예측, 적정시설규모판단, 수익성분석 및 BOO방식의 문제점 등에 대한 타당성 검토 없이 대상사업을 12개소로, 추진방식을 BTO+BOO방식으로 사실상 결정하여 정부고시 사업으로 지정고시. 2. 시설사업기본계획 수립 고시내용 부적정 ○ 정부고시 사업의 경우 해당지역의 향후 주차수요를 판단하여 적정시설규모를 제시하여야 함에도 적정시설규모를 제시하지 않는 민간 제안 사업의 형태로 사업추진. ○ 고시일 현재 주차장업의 법인등기 등록된 자로 불필요한 신청자격을 제한하고, BTO방식의 기본취지와 달리 관리운영권의 제3자 일괄위탁 내용을 포함. 3. 평가계획 및 평가결과 부적정 ○ 재원조달에 관한 증빙자료인 예금잔액증명을 제출하지 않아 신청자격이 미달인 2개 업체를 1차 평가에서 탈락시켜야 함에도 2차 평가를 실시한 후 차순위 협상대상자로 선정될 수 있도록 하여 평가 결과에 대한 공정성, 타당성 및 신뢰성 상실. (바) 피청구인은 2005. 12. 6. 청구인에게 민자유치 추진방식 주차전용건축물 건립사업 추진 백지화 통보를 하였다. (사) 청구인이 제출한 민자유치추진방식 주차전용건축물 건리사업 관련 경비지출내역(2005. 11. 25. 기준)에 의하면, 청구인은 이 건 건립사업 추진을 위하여 주차장제안용역비 등 총 1억 2,679만 9,100원을 지출하였다고 기재되어 있다. (3) 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부에 대해 살펴본다. (가) 「사회기반시설에 대한 민간투자법」 제7조제1항의 규정에 의하면, 정부는 국토의 균형개발과 산업의 경쟁력강화 및 국민생활의 편익증진을 도모할 수 있도록 사회기반시설에 대한 민간투자사업기본계획을 수립하여야 하고, 동법 제8조의2제1항의 규정에 의하면, 주무관청은 사회기반시설사업을 민간투자방식으로 추진하고자 하는 경우 이를 민간투자대상사업으로 지정하여야 하되, 대상사업으로 지정되기 위해서는 사회기반시설과 관련된 중·장기계획 및 국가투자사업의 우선순위에 부합할 것과 민간부문의 참여가 가능할 정도의 수익성이 있는 사업일 것이라는 요건을 갖추어야 하도록 되어 있으며, 동법 제10조제1항 및 제3항, 제11조제1항 및 동법 시행령 제10조의 규정에 의하면, 주무관청은 사회기반시설사업의 추진을 위하여 민간부문의 투자가 필요하다고 인정하는 때에는 당해연도 대상사업으로 지정된 후 1년 이내에 민간투자사업기본계획에 의하여 민간투자시설사업기본계획을 수립하여야 하고, 민간투자시설사업기본계획에는 대상사업의 추정투자금액ㆍ건설기간ㆍ예정지역 및 규모등에 관한 사항, 사용료ㆍ부대사업등 사업시행자의 수익에 관한 사항, 귀속시설여부등 민간투자사업의 추진방식에 관한 사항, 재정지원의 규모 및 방식 등 국가 또는 지방자치단체의 지원에 관한 사항, 민간투자사업에 의하여 건설된 사회기반시설의 관리 및 운영에 관한 사항, 사업시행자의 자격요건에 관한 사항 및 기타 주무관청이 필요하다고 인정하는 사항이 포함되어야 하며, 민간투자시설사업기본계획을 수립 또는 변경한 때에는 그 주요 내용을 관보와 3개 이상의 일간지에 게재하도록 하고 있다. (나) 「사회기반시설에 대한 민간투자법」에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 대하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로, 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안, 결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다고 할 것이지만, 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한 적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있는 것이고, 따라서 행정주체가 행정계획을 입안, 결정을 함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성, 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 재량권을 일탈ㆍ남용한 것으로 위법ㆍ부당하다. 또한 행정행위를 한 처분청은 그 처분 당시에 그 행정처분에 별다른 하자가 없고 또 그 처분 후에 이를 취소할 별도의 법적 근거가 없다 하더라도 원래의 처분을 그대로 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼거나 또는 중대한 공익상의 필요가 발생한 경우에는 별개의 행정행위로 이를 철회하거나 변경할 수 있으나, 이 경우에도 철회하여야 할 공익상의 필요와 관련자들이 입을 불이익이나 신뢰이익을 비교형량하여 공익상의 필요가 우월한 경우에는 철회가 가능하다고 할 것인바, (다) 위 인정사실에 의하면, 피청구인은 민자유치주차전용건축물사업과 관련하여 각종 의혹이 제기됨에 따라 동 사업에 대하여 2005. 9. 14.부터 전면적인 조사를 실시하였고, 그 결과 추진과정에서 민자유치 대상사업 선정, 추진방식결정, 평가계획 수립 및 결과 등에 많은 문제점이 확인되어 동 사업을 전면 백지화한 사실이 인정되는 점, 청구인은 피청구인의 민간투자시설사업(민자유치주차전용건축물 건립사업)기본계획에 따라 주차장제안용역비를 포함한 비용을 지출하는 등 피청구인의 행정계획을 신뢰하여 이미 자본을 투자하였음에도 불구하고 피청구인이 일방적으로 민간투자시설사업 기본계획을 철회한 것은 청구인의 보호가치 있는 정당한 신뢰이익을 침해한 것이라고 주장하나, 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안, 결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가지고 있는 점, 민간투자시설사업기본계획과 같이 종합성이 요구되는 행정계획에 있어 행정계획이 공익적 이유로 폐지된 경우에 어떤 사정의 변동이 있다고 하여 사업신청자에게 일일이 그 계획의 변경 또는 준수를 청구할 수 있도록 하는 관련 규정이 없고, 행정계획의 장기성ㆍ가변성ㆍ종합성 등의 특성에 비추어 보아서도 인정하기 어려운 점, 청구인이 기본계획에 따라 사업신청을 하였다고 하여 반드시 사업시행자로 선정된다고 할 수 없는 상황에서 청구인이 주장하는 자본의 투자는 사업시행자로 선정되지 않는 위험을 감수하고 자본을 투자한 것으로 볼 수 있는 점, 피청구인이 이 건 기본계획을 계속 추진할 경우 일반국민의 행정에 대한 신뢰도 저하, 관련 민간업체들간의 과도한 경쟁 및 이로 인한 분쟁의 발생 등이 예상되는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 기본계획을 철회하여 청구인이 입은 신뢰의 손상은 앞서 본 이 건 처분으로 달성하려는 공익적 목적에 의하여 그 정당성이 인정되므로 신뢰보호원칙에 위배된다는 청구인의 주장은 이유 없고, 원래의 기본계획을 그대로 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼거나 또는 중대한 공익상의 필요가 발생한 경우에 해당한다고 볼 수 있으므로 피청구인이 행한 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 따라서, 이 건 처분의 취소를 전제로 하여 청구인을 민간투자시설사업의 협상대상자로 지정하라는 이행청구는 받아들이지 아니한다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.