발전사업 변경허가처분 취소청구

1. 사건개요 A파워 주식회사(이하 ‘이 사건 회사’라 한다)가 2018. 12. 6. 피청구인에게 A파워 2호기 발전사업(이하 ‘○○복합발전소 건설사업’이라고도 한다)의 사업장을 ‘○○남도 ●●시 ⊙⊙면 ◈◈*리 **** 외’에서 ‘○○북도 ○○군 ○○읍 ▲▲리 일원’(이하 ‘○○북도 ○○군 ○○읍 ▲▲리 일원’을 ‘이 사건 사업예정지’라 한다)으로 변경하겠다는 내용이 포함된 발전사업 변경허가를 신청하자, 피청구인은 2019. 1. 30. 이 사건 회사에게 사업장의 변경을 허가하는 내용의 발전사업 변경허가(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 청구인들 주장 가. 청구인들은 ○○북도 ○○군 ○○읍, ◎◎면, ◆◆면에 거주하는 주민들로서, 이 사건 처분으로 청구인들의 재산권이 무단으로 침해당하고 환경피해로 인한 삶의 질 저하와 재산적 손실까지 예상되는바, 이 사건 처분의 취소를 구할 법률적 이익이 있다. 나. 이 사건 사업예정지가 「전기사업법」 제7조와 같은 법 시행규칙 제7조 및 산업통상자원부 고시 제2018-219호 제3조 등에서 정하고 있는 사업이행 심사항목(전기설비 건설 예정지역의 수용 정도가 높을 것, 지방자치단체 의견의 합리성, 수용성 제고노력 등)에 미달함에도 불구하고 피청구인이 이 사건 회사의 요구대로 사업장의 변경 허가를 통보하였으며, 청구인들에게는 불복절차 등 어떠한 통지도 하지 않았다. 다. 이 사건 처분과 관련하여 주민설명회 등 주민동의 절차가 없었고, 이 사건 사업예정지는 주민들의 수용성이 낮으며, 발전소 부지로서 매우 부적합한 지역임에도 불구하고 ○○군수는 부적절한 ‘○○복합발전소 건설 검증위원회’의 최종결과보고서를 그대로 인용하여 피청구인에게 찬성의 의견을 제출하였고 피청구인은 ○○군수의 의견만을 근거로 이 사건 처분을 하였다. 라. ○○군은 2014년도에 지역 주민들이 자발적으로 발전사업 유치 동의서를 피청구인에게 제출하였기 때문에 주민들의 수용성에 대하여 별도로 검증할 필요가 없다고 하나 해당 유치동의서를 입수하여 확인한 결과 동의서 조작 및 개인정보 유출의 의혹이 있어 현재 수사가 진행되고 있는 사안이다. 마. 피청구인의 전기위원회는 청구 외 ‘■■ □□풍력 발전사업 허가(안)’에 대하여는 발전소 인근에 초·중등학교와 축사가 있고 주민들의 민원이 지속적으로 발생하고 있으므로 지역수용성에 대한 추가적인 노력이 필요하다고 보아 그 심의를 보류한 반면, 이 사건 사업예정지에 대하여는 발전소 예정부지 1km 이내에 8개소의 법정 부락이 있고 초·중등학교와 한우 축사 3개소가 있음에도 불구하고 변경을 허가하였는바, 일관성 없는 행정으로 인하여 청구인들은 피청구인을 신뢰할 수 없다. 바. 이 사건 처분은 청구인들의 삶의 질 하락과 생존권까지 위협하는 처분으로서 ○○군도 이제야 검증위원회의 검증결과에 문제가 있음을 인식하고 주민의견 추가 수렴을 위해 ○○천연가스발전소 환경 영향평가 항목 등의 결정내용을 재공고하겠다는 의사를 밝히고 있는바, 이 사건 처분은 반드시 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 청구인 적격에 관한 주장 이 사건 처분의 단계에서는 발전소 건설사업이 주변 환경에 미치는 영향과 그 범위 등에 관하여 정확히 알 수 없고, 향후 ○○군수로부터 개발행위허가를 받거나 전원개발사업 실시계획을 수립하여 피청구인의 승인을 받는 단계부터 주민들에 대한 의견청취나 환경영향평가가 이루어지는 것이며, 청구인들이 ○○복합발전소 건설로 인하여 구체적으로 입게 되는 피해가 어떤 것인지에 관하여 아무런 자료나 근거를 제시하지 아니하였는바, 청구인들은 추상적·간접적 이해관계를 가지는 것에 불과하여 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 없다. 나. 본안에 관한 주장 1) 청구인들은 이 사건 처분과 관련하여 볼복절차에 관한 아무런 통보를 받지 못하였다고 주장하나, 이 사건 처분의 통보대상은 신청자인 전기사업자일 뿐 사업부지 인근지역 주민들에게 처분내역을 공지하거나 불복절차를 통보해야 할 법적 근거가 없다. 2) 청구인들은 사업예정지에 대하여 발전소 부지로서 매우 부적합하다고 주장하나, 피청구인 산하 전기위원회는 이 사건 처분을 위한 심의를 할 당시 ○○군, ○○북도, 한국전력공사 등 관계기관에 부지의 적정성 문제를 확인하였고 최종적으로 발전소 부지로 적합한 지역이라는 결론을 내렸던바, 청구인들의 주장은 전혀 사실이 아니다. 3) 청구인들은 사업예정지에 대하여 주민 수용성이 낮다고 주장하나, 2014. 5. 27. ○○ 지역 주민 9,900명이 피청구인에게 발전소 유치에 관한 동의서를 피청구인에게 제출하였고, ○○군은 피청구인에게 ○○복합발전소 건설사업에 대해 찬성한다는 의견을 표명하였는바, 이러한 제반 사정들을 고려하면 주민 수용성이 낮다는 청구인들의 주장은 전혀 사실이 아님을 확인할 수 있다. 나아가 「전기사업법」 등에서 전기사업 허가기준으로 ‘전기설비 건설 예정 지역의 수용 정도가 높을 것‘을 요구하고 있을 뿐 지역 주민들 전체의 동의를 요구하지 있지 아니한바, 일부 지역 주민들이 발전소 건설에 반대하고 있다는 이유만으로 위 기준을 충족하지 못하였다고 판단할 수는 없다. 4) 청구인들은, 전기위원회가 ‘■■ □□풍력 발전사업 허가(안)’에 대하여는 심의를 보류하였으면서도 ○○복합발전사업건에 대하여는 변경허가를 승인한 것이 일관성 없는 행정이라고 주장하나, 위 □□풍력 발전사업의 경우 □□면민 99%가 발전소 건립을 반대한다는 의견서를 피청구인에게 제출하였는바, ○○복합발전소 건설사업과 직접 비교하는 것은 전혀 타당하지 않다. 4. 관계법령 행정심판법 제2조, 제5조, 제13조 전기사업법 제7조 전기사업법 시행령 제4조, 제5조 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제57조, 제58조 전원개발촉진법 제5조, 제5조의2 전원생활촉진법 시행령 제18조, 제18조의3, 제18조의 4 5. 인정사실 다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 청구인과 피청구인이 제출한 발전사업 허가증, 발전사업 허가 변경 신청서, ○○복합발전소 건설 검증위원회 최종보고서, A파워 1, 2호기 발전사업 변경허가 심의를 위한 의견 문의, A파워 1, 2호기 발전사업 변경허가 심의를 위한 의견 문의 회신, 발전사업 허가 관련 전기위원회 심의안건, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용에 의하여 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인들은 ○○북도 ○○군 ○○읍, 같은 군 ◎◎면 등에 거주하는 주민들이다. 나. 피청구인은 2012. 6. 4. 이 사건 회사에게 사업장소를 ‘○○남도 ●●시 ⊙⊙면 ◈◈*리 **** 외’로, 원동력의 종류를 ‘석탄’으로 하여 발전사업을 허가하였고, 이 사건 회사의 신청에 따라 2018. 3. 29. 원동력의 종류를 석탄에서 ‘복합화력(LNG)’으로 변경하여 발전사업 변경허가를 하였다. 다. 이 사건 회사는 2018. 12. 6. 피청구인에게 사업계획서 등을 첨부하여 다음과 같이 발전사업의 변경허가를 신청하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158906197"> ┌────────────────────────────────────────────────┐ │○ 변경사항 │ │변경 전 │ │ · 소재지: ○○남도 ●●시 ⊙⊙면 ??길 ***-* │ │ · 사업규모: 580MW × 1기 │ │변경 후 │ │ · ○○북도 ○○군 ○○읍 ▲▲리 일원 │ │ · 사업규모: 970MW × 1기 │ │변경사유 │ │ · 소재지: 기후변화 및 미세먼지 대책에 따라 환경오염 영향이 크고 대규모 송전선로 건설이 필요한 │ │석탄화력발전에서 분산형전원인 복합화력발전에 적합한 수요처 인근으로 사업지 이전 │ │ · 사업규모: 제8차 전력수급기본계획에 따른 변경 │ └────────────────────────────────────────────────┘ </img> 라. 한편, ○○군수는 복합발전소 건설이 추진되자 발전소 유치에 관한 정책방향을 결정하기 위하여 ○○복합발전소 건설 검증위원회를 구성한 바 있으며, 위 검증위원회는 2018. 12. 13. ○○군수에게 ○○복합발전소 건설에 따른 주민 및 환경피해와 수혜 내역 등에 대한 검증결과 최종보고서를 제출하였는데, 해당 최종보고서에는 ‘최종 검증결과, 발전소 건설에 따른 환경 및 주민 피해가 미미할 것으로 판단되고, 지방세 등 세수 증대 등으로 지역경제에 적지 않은 도움이 될 것으로 보이므로 ○○군에게 발전소 건설 사업 실시를 제안한다’는 취지의 내용이 포함되어 있었다. 마. 피청구인은 2018. 12. 12. ○○군수 등을 대상으로 이 사건 회사의 발전사업 변경허가 신청에 대한 의견을 문의하였으며, ○○군수는 2019. 1. 2. 피청구인에게 다음과 같은 의견을 제출하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158906199">┌────────────────────────────────────────────────┐ │<2019. 1. 2.자 ○○군수의 의견> │ │○ ○○군 ○○읍 ▲▲리 일원에 추진되는 ○○복합발전소 건설 사업에 대하여 ○○군은 ○○복합발전 │ │소 건설 검증위원회 검증 결과 및 지역발전 등을 종합적으로 고려하여 찬성한다는 입장임을 알려 │ │드립니다. │ │ - 다만, 발전소 인접지역 주민들 중에서 발전소 건설 반대 의견 및 민원 등에 대해서는 사업자 측에 │ │서 이를 적극적이고 주도적으로 해결해야 할 것입니다. │ └────────────────────────────────────────────────┘ </img> 바. 피청구인은 2019. 1. 25. 전기위원회를 개최하여 이 사건 회사의 발전사업 변경허가신청에 대하여 허가기준을 충족하는 것으로 심의한 후 2019. 1. 30. 이 사건 회사에게 「전기사업법」 제7조 및 같은 법 시행규칙 제6조에 따라 사업장소를 ‘○○북도 ○○군 ○○읍 ▲▲리 일원(187,732㎡)’으로 변경한다는 내용의 이 사건 처분을 하였다. 사. 발전소의 건설은 다음의 절차에 따라 이루어진다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158906201">┌─────────────────────────────────────────────────┐ │① 피청구인의 발전사업허가(「전기사업법」 제7조 제1항) │ │② 피청구인의 전원개발사업 실시계획 승인(「전원개발촉진법」 제5조제1항) 또는 시장·군수의 개발행위│ │허가(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제1항) │ │③ 사업자의 피청구인에 대한 전기설비의 시설계획 및 전기공급계획 신고(「전기사업법」 제26조) │ │④ 사업자의 공사계획에 대한 피청구인의 인가(「전기사업법」 제61조제1항) │ │⑤ 발전소 건설 후 피청구인의 사용전 검사(「전기사업법」 제63조) │ │⑥ 사업자의 피청구인에 대한 전기사업 개시 신고(「전기사업법」 제9조제4항) │ └─────────────────────────────────────────────────┘ </img> 6. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「행정심판법」 제2조제1호에 따르면, ‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하며, 같은 법 제5조제1호, 제13조제1항 전단에 따르면, 행정심판의 종류 중 취소심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판이고, 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다고 되어 있다. 2) 「전기사업법」 제7조제1항에 따르면, 전기사업을 하려는 자는 전기사업의 종류별로 산업통상자원부장관의 허가를 받아야 하고, 허가받은 사항 중 산업통상자원부령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 또한 허가를 받아야 한다고 되어 있으며, 같은 조 제5항에 따르면, 전기사업의 허가기준을 전기사업을 적정하게 수행하는 데 필요한 재무능력 및 기술능력이 있을 것(제1호), 전기사업이 계획대로 수행될 수 있을 것(제2호), 배전사업 및 구역전기사업의 경우 둘 이상의 배전사업자의 사업구역 또는 구역전기사업자의 특정한 공급구역 중 그 전부 또는 일부가 중복되지 아니할 것(제3호), 구역전기사업의 경우 특정한 공급구역의 전력수요의 50퍼센트 이상으로서 대통령령으로 정하는 공급능력을 갖추고, 그 사업으로 인하여 인근 지역의 전기사용자에 대한 다른 전기사업자의 전기공급에 차질이 없을 것(제4호), 발전소나 발전연료가 특정 지역에 편중되어 전력계통의 운영에 지장을 주지 아니할 것(제4의2호), 그 밖에 공익상 필요한 것으로서 대통령령으로 정하는 기준에 적합할 것(제5호)으로 정하고 있다. 그리고 「전기사업법 시행령」 제4조제2항에 따르면, 법 제7조제5항제5호에서 "대통령령으로 정하는 기준"이란 발전소가 특정 지역에 편중되어 전력계통의 운영에 지장을 주지 아니할 것, 발전연료가 어느 하나에 편중되어 전력수급(電力需給)에 지장을 주지 아니할 것, 법 제25조에 따른 전력수급기본계획에 부합할 것, 「저탄소 녹색성장 기본법」 제42조제1항제1호에 따른 온실가스 감축 목표의 달성에 지장을 주지 아니할 것을 말한다고 되어 있고, 같은 시행령 제5조제1항제3호에 따르면, 법 제7조제1항 후단에서 "산업통상자원부령으로 정하는 중요 사항"이란 발전사업 또는 구역전기사업의 경우 발전용 전기설비에 관한 설치장소(동일한 읍·면·동에서 설치장소를 변경하는 경우는 제외한다), 설비용량(변경 정도가 허가 또는 변경허가를 받은 설비용량의 100분의 10 이하인 경우는 제외한다), 원동력의 종류(허가 또는 변경허가를 받은 설비용량이 30만킬로와트 이상인 발전용 전기설비에 「신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법」 제2조에 따른 신·재생에너지를 이용하는 발전용 전기설비를 추가로 설치하는 경우는 제외한다)를 말한다고 되어 있다. 3) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제57조제1항 및 제58조제1항제4호 등에 따르면, 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해(危害) 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 하고, 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이루는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다고 되어 있다. 4) 「전원개발촉진법」 제5조, 제5조의2와 「전원생활촉진법 시행령」 제18조, 제18조의3, 제18조의4 등의 취지를 종합하면, 전원개발사업자는 전원개발사업 실시계획(이하 "실시계획"이라 한다)을 수립하여 산업통상자원부장관의 승인을 받아야 하는데, 위 실시계획에는 국토자연환경 보전에 관한 사항이 포함되어야 하고, 국토자연환경 보전에 관한 사항을 표시하는 경우에는 경우에 따라 「환경영향평가법」에 따른 환경영향평가서, 전략환경영향평가서, 소규모 환경영향평가서, 환경에 관한 검토서를 첨부하여야 한다고 되어 있고, 전원개발사업자가 피청구인으로부터 전원개발사업 실시계획의 승인을 받으려는 경우 원칙적으로 승인을 신청하기 전에 사업시행계획의 열람 및 설명회를 통하여 사업의 시행으로 영향을 받게 되는 지역의 주민 등의 의견을 들어야 하며, 주민 등의 의견이 타당하다고 인정할 때에는 이를 실시계획에 반영하여야 하고, 주민 등의 의견에 대한 검토서를 작성하여야 하는 것으로 되어 있다. 나. 판 단 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 취소나 무효확인을 구하는 행정심판을 청구할 수 있으나, 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이란 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익이 있는 경우를 말하고, 간접적이거나 사실적·경제적 이해관계를 가지는데 불과한 경우는 여기에 해당하지 않는다고 할 것이다(대법원 2006. 7. 28. 선고 2004두6716 판결 등 참고). 위 인정사실에 따르면, 청구인들은 이 사건 변경된 사업장 인근의 주민들로서, 피청구인이 이 사건 회사에 대하여 「전기사업법」 제7조 등에 따라 한 발전사업 변경허가를 대상으로 이 사건 행정심판을 청구하였다. 그런데 위 관계법령의 내용에서 살펴본 바와 같이 「전기사업법」 제7조 등에서 정하고 있는 발전사업의 허가기준에는 당해 발전사업의 시행으로 영향을 받게 되는 주민 등의 의견을 듣거나 이들의 동의를 받도록 하거나 발전사업허가를 받기 이전에 환경영향평가를 하도록 하는 절차가 전혀 포함되어 있지 않으며, 발전소 건설 과정에서 주민들의 의견청취나 환경영향평가가 이루어지는 것은 발전사업 허가를 받은 사업자인 전원개발사업자가 전원개발사업 실시계획을 수립하여 피청구인의 승인을 받는 단계부터인바, 이 사건 처분의 단계에서는 발전사업이 주변 환경에 미치는 영향과 그 범위 등에 관하여 정확히 알 수 없고, 주민들도 발전사업 허가에 대해 관여할 여지가 없으며, 청구인들이 구체적인 입증 없이 막연하게 이 사건 처분으로 인해 삶의 질 하락과 생존권을 위협받게 된다고 주장하고 있어 청구인들이 입게 되는 불이익이 무엇인지 정확하게 확인되지 아니하므로, 이 사건 처분만으로는 청구인들이 이 사건 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 침해받았다고 볼 수 없다. 따라서 청구인들에게 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 볼 수 없으므로, 이 사건 심판청구는 청구인 적격이 없는 자들이 한 부적법한 청구이다. 7. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.