방역소독 선금 차액 환수처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 경기도 ○○○시 ○○로00번길 0-00 소재 ‘○○산업’이라는 상호로 소독·방역·청소·건물관리 등을 사업의 종목으로 하는 사업자등록을 하고 2021. 12. 24. 피청구인에게 소독업 신고를 득한 자로서 2021. 12. 31. 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하‘지방계약법’이라고 한다)에 따라 피청구인과 ‘2022년 코로나19 대응 방역소독 용역(제3권역)’(이하 ‘이 사건 용역’이라 한다) 관련하여 공종별 단가의 합을 179,090원으로 하고 소요예산을 74,000,000원으로 하여 용역기간을 2022. 1. 1.부터 같은 해 12. 31.까지로 하는 용역 단가계약(이하 ‘이 사건 용역계약’이라 한다)을 체결한 자이다. 피청구인은 2022. 12. 22. 이 사건 용역 종료에 따른 보험료 등을 정산하여 청구인에게 지급한 선금과 용역 수행에 따른 실제 지급액 간에 차액이 발생하였다는 사유로 방역소독 용역 정산차액 34,428,760원에 대한 반납을 요청하고, 같은 해 12. 30. 청구인으로부터 기일 내 입금 불가 통보를 받은 후 2023 1. 6. 및 같은 해 1. 16. 거듭 정산차액 반납 요청하였고, 청구인이 같은 해 2. 1. 정산차액 중 14,428,760원 반납하자, 피청구인은 같은 해 2. 8. 청구인의 미반납액 20,000,000원에 대해 서울보증보험주식회사(이하 ‘서울보증보험’이라 한다)에 보험금 지급을 청구하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건개요 청구인이 2021. 12. 31. 2022년 코로나 대응 방역소독 용역를 체결하고, 2022. 1. 27. 피청구인(보건소)으로부터 해당 방역사업 금액(금 74,000,000원)의 80%에 해당되는 금액 금 59,200,00000원을 선급금으로 입금받았으나, 피청구인은 이중 금 20,000,000원을 서울보증보험 보험금청구처분(이하 ‘이 사건 보험금청구’이라 한다)을 하였다. 2) 사건의 경위 가) 청구인은 피청구인으로부터 받은 선급금 금 59,200,000원과 금 800,000원을 합하여 방역전문가인 황○○ 및 박○○에게 각자 금 30,000,000원씩 합 금 60,000,000원을 당해 용역 작업지시서 제3항에 의한 코로나19에 대한 적극적·선제적으로 긴급 방역에 대한 과업과, 제6항 방역소독반 편성 및 운영에 의한 지침을 철저히 이행할 것을 약정하고 지급하였다. 나) 본 방역전문가 황○○ 외 1명은 본 과업지시서에 의한 업무수행를 하기 위하여 본 용역계약기간동안 (2022. 1. 1. ∼ 2022. 12. 31.) 장비(차량1대, 방역장비 등) 등을 구비하고 언제든지 확진자 발생시 등 긴급한 필요에 의해서 피청구인이 지시하는 사항(유선, 서면)에 대하여는 지체없이 이에 응하기 위한 대기상태의 업무수행이었다. 다) 피청구인은 2022년 1월부터 6월 2일까지 청구인에게 방역소독지시를 227건을 통보하여 청구인은 이를 성실히 수행하였고, 2022. 6. 2. 이후부터는 아무런 방역소독지시를 하지않아 청구인은 나)항의 상황으로 대기상태의 업무를 수행하였다. 3) 이 사건 보험금청구의 위법·부당성 피청구인이 용역계약에 대한 선급금 지급율을 계약금액의 80%로 규정하여 지급하였고, 그 지급금액의 42%인 금 24,771,240원만 정산되고 그 차액 금 34,428,760원을 회수하는 피청구인의 일방적 약정 계약 등은, 「민법」 제104조 불공정한 법률행위로써 현저하게 공정을 잃은 처분이라 판단된다. 4) 결론 그러므로 피청구인의 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 사건 개요 청구인은 2022년 피청구인과 ‘코로나19 대응 방역소독 용역 단가계약’을 체결하고 2022. 1. 25. 피청구인에게 선금지급을 신청하였고, 피청구인은 같은 해 1. 27. 계약 총금액의 80%에 해당하는 59,200,000원을 지급하였다. 청구인의 용역수행 종료 후 사후정산 결과, 피청구인이 청구인에게 기 지급한 선금과 실제 용역수행에 따른 정산금액에 차이가 발생하여 피청구인은 청구인에게 2022. 12. 22.부터 2023. 1. 19.까지 정산 차액 34,428,760원에 대한 반납 요청을 하였다. 청구인은 정산 차액 입금 불가, 정산차액 분납, 정산차액 환수 연기 등을 요청하다가 2023. 2. 1. 정산 차액 중 14,428,760원을 반납하였으나 나머지 20,000,000원은 반납하지 않았다. 이에 피청구인이 미반납 상당액에 관하여 이행보증보험계약에 따라 보험금 지급을 청구하자 이를 부당한 행정처분이라고 주장하며 행정심판을 청구하였다. 2) 피청구인 답변 가) 본안 전 항변 행정심판은 「행정심판법」 제2조 및 제3조에 의해 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용인 처분에 대하여 그 위법성을 다투며 청구하는 것이다. 그런데 지방자치단체와의 “계약”은 지방자치단체가 계약당사자의 일방이 되어 상대방인 사인(私人)과 공사, 제조, 구매, 용역 등의 계약을 체결함으로써 지방자치단체의 제반 수요를 충족시킴과 동시에 사법상 효과 발생을 목적으로 하는 행위이며, 지방계약법 제6조(계약의 원칙)제1항도 ‘계약은 상호 대등한 입장에서 당사자의 합의에 따라 체결되어야 하고, 당사자는 계약의 내용을 신의성실의 원칙에 따라 이행하여야 한다.’고 규정하고 있다. 아울러 대법원도 “지방자치단체가 당사자가 되어 체결하는 계약은 사법상의 계약일 뿐, 공권력의 행사가 아니며 공권력 작용과 일체성을 가지는 것은 아니므로 이에 관한 분쟁은 행정소송 대상이 될 수 없다”고 판시하여(대법원 1996. 12. 20. 선고 96누14708 판결) 지방자치단체가 체결한 계약의 처분성을 인정하고 있지 않다. 따라서 이 사건 심판청구는 행정심판의 대상이 될 수 없는 계약의 위법성을 다투며 제기된 것으로서 부적법하여 각하되어야 한다. 나) 본안 답변 가사, 이 사건 심판청구가 적법하게 제기되었다고 하더라도 피청구인의 정산 차액 지급 청구는 관계 법령 및 계약 규정에 의해 적법하게 이루어졌으므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 피청구인은 2021년 12월경 청구인과 사이에 ‘2022년 코로나19 대응 방역소독 용역계약’을 체결하였는데, 그 내용은 방역소독 업무를 수행한 건수에 따라 대금을 지급하는 단가계약이었다. 따라서 원칙적으로 피청구인은 청구인이 용역을 수행한 후 그 결과를 제출하면 용역건수에 따른 금액을 지급하면 되는 것이나 청구인이 용역수행에 앞서 2022. 1. 25. 피청구인에게 선금지급을 요청하였기에 피청구인은 예정 계약금액의 80%에 해당하는 59,200,000원을 선지급하였다. 그런데 2022년 12월경 피청구인이 청구인의 2022년 업무수행 결과에 따른 정산을 실시한 결과, 청구인이 227건의 방역업무를 실시하였고 정산 차액이 24,771,240원 발생하였다(정산 차액 24,771,240원 = 선급금 59,200,000원 - 산출 용역비 34,428,760원). 이에 관하여 청구인은 실제 방역업무는 실시하지 않았더라도 언제 있을지 모를 피청구인의 방역소독 요청에 대응하기 위해 ‘대기상태의 업무수행’을 하였다고 주장하나, 그와 같은 업무형태는 용역계약서나 과업지시서상에 없을 뿐만 아니라 방역소독이 수반되지 않은 단순 출근(피청구인과 사이에서 체결한 용역계약 수행을 위해 출근하였는지 여부조차 확인할 수 없다) 후 업무대기 상태는 본 계약에서 업무수행으로 볼 여지가 없기에 대가를 지급할 이유가 없다. 3) 결론 상술한 바와 같이 이 사건 심판청구는 대상적격이 인정되지 않아 각하되거나 청구인의 청구가 이유 없어 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률】 제9조(계약의 방법) ① 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 계약을 체결하려는 경우에는 이를 공고하여 일반입찰에 부쳐야 한다. 다만, 계약의 목적ㆍ성질ㆍ규모 및 지역특수성 등을 고려하여 필요하다고 인정되면 참가자를 지명(指名)하여 입찰에 부치거나 수의계약을 할 수 있다. 제10조(입찰공고) ① 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 입찰에 부치는 경우에는 입찰에 관한 사항을 공고하거나 통지하여야 한다. ② 제1항에 따른 입찰공고 또는 통지의 방법ㆍ내용ㆍ시기, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제13조(낙찰자 결정) ① (생략) ② 지방자치단체 재정지출의 부담이 되는 입찰에서는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 입찰자를 낙찰자로 한다. 1. 최저가격으로 입찰한 자. 다만, 최저가격으로 입찰한 자 중 계약이행능력 또는 입찰금액의 적정성을 심사하여 낙찰자를 결정할 수 있다. 2. 입찰가격, 품질, 기술력, 제안서 내용, 계약기간 등을 종합적으로 고려하여 해당 지방자치단체에 가장 유리하게 입찰한 자 3. (생략) 4. 그 밖에 계약의 성질ㆍ규모 등을 고려하여 대통령령으로 기준을 정한 경우에는 그 기준에 가장 맞게 입찰한 자 ③ 제2항에 따른 적용대상, 낙찰자 선정기준 및 선정절차, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제14조(계약서의 작성 및 계약의 성립) ① 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 계약을 체결하려는 경우에는 계약의 목적, 계약금액, 이행기간, 계약보증금, 위험부담, 지연배상금(遲延賠償金), 그 밖에 필요한 사항을 명백히 적은 계약서를 작성하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경우에는 계약서의 작성을 생략할 수 있다. ② 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 계약을 체결하려는 경우에는 천재지변 등 대통령령으로 정하는 경우를 제외하고는 행정안전부장관이 지정하는 정보처리장치를 이용하여 「전자서명법」 제2조제1호에 따른 전자문서에 의한 계약서를 작성하여야 한다. ③ 제1항 본문에 따라 계약서를 작성하는 경우에는 그 지방자치단체의 장 또는 계약담당자와 계약상대자가 계약서에 기명ㆍ날인하거나 서명(「전자서명법」 제2조제2호에 따른 전자서명을 포함한다. 이하 같다)함으로써 계약이 확정된다. 제25조(단가계약) ① 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 일정한 기간 계속하여 제조ㆍ구매ㆍ수리ㆍ보수ㆍ복구ㆍ가공ㆍ매매ㆍ공급ㆍ사용 등의 계약을 체결할 필요가 있을 때에는 해당 회계연도 예산의 범위에서 미리 단가(單價)에 대하여 계약을 체결할 수 있다. ② 제1항에 따른 단가계약의 범위ㆍ절차ㆍ기준, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령】 제42조(재정지출의 부담이 되는 입찰에서의 낙찰자 결정) ① 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 재정지출의 부담이 되는 입찰에 있어서는 예정가격 이하로서 최저가격으로 입찰한 자부터 순서대로 해당 계약이행능력을 심사하여 낙찰자를 결정한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 각 호에 따라 낙찰자를 결정한다. 제43조(협상에 의한 계약체결) ① 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 물품(단순 물품구매는 제외한다)ㆍ용역(청소ㆍ경비 등 단순한 노무를 제공하는 용역은 제외한다)계약을 체결할 때에 계약이행의 전문성ㆍ기술성ㆍ창의성ㆍ예술성, 공공시설물의 안전성 등의 이유로 필요하다고 인정되는 경우에는 제42조에도 불구하고 다수의 공급자들로부터 제안서를 제출받아 평가한 후 협상절차를 통하여 추정가격에 부가가치세를 더한 금액(예정가격을 정한 경우에는 예정가격) 이하로 입찰한 자 중에서 해당 지방자치단체에 가장 유리하다고 인정되는 자와 계약을 체결할 수 있다. ② 삭제 <2012. 5. 23.> ③ 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 제1항에 따른 계약을 체결하려는 경우에는 입찰공고를 할 때 협상에 의한 계약이라는 뜻을 명시하여야 한다. ④ 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 협상에 의한 계약에 참가하려는 자에게 제안요청서 등 필요한 서류를 내주어야 한다. 이 경우 지정정보처리장치에 이를 게재함으로써 그 교부를 갈음할 수 있다. 제79조(단가계약) ① 법 제25조에 따라 단가계약을 체결할 수 있는 경우는 다음 각 호와 같다. 1. 물품의 제조ㆍ구매ㆍ수리ㆍ가공 2. 시설물의 보수ㆍ복구 3. 전기ㆍ가스ㆍ수도의 공급 4. 그 밖에 공급ㆍ사용ㆍ임차ㆍ매매 등의 계약 ② 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 제1항에 따라 단가계약을 체결하려는 경우에는 입찰 전에 계약목적물의 특성, 계약수량 및 이행기간 등 필요한 기준 및 절차 등을 정하여야 하며, 이를 입찰에 참가하려는 자가 열람할 수 있도록 하여야 한다. 【행정기본법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 4. “처분”이란 행정청이 구체적 사실에 관하여 행하는 법 집행으로서 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 용역 단가계약체결 알림 공문, 용역계약서, 선금보증보험, 과업지시서, 입출금거래내역, 코로나19 대응 방역소독 용역 정산 내역 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 경기도 ○○○시 ○○로00번길 0-00 소재 ‘○○산업’이라는 상호로 소독·방역·청소·건물관리 등을 사업의 종목으로 하는 사업자등록을 하고 2021. 12. 24. 피청구인에게 소독업 신고를 득한 자로서 2021년 12월경 2022년 코로나19 대응 방역소독 용역(제3권역)’입찰공고에 응하여 같은 해 12. 31. 지방계약법에 따라 피청구인과 이 사건 용역 관련 공종별 단가의 합을 179,090원으로 하고 소요예산을 74,000,000원으로 하여 용역기간을 2022. 1. 1.부터 같은 해 12. 31.까지로 하는 이 사건 용역계약을 체결하였다. 나) 청구인은 이 사건 용역계약과 관련하여 2022. 1. 5. 서울보증보험과 선금보증보험계약을 체결 후 피청구인에게 보증보험증권을 제출하고, 같은 해 1. 25. 피청구인에게 방역소독 용역 선금 지급을 신청하여, 같은 해 1. 27. 피청구인으로부터 방역소독 용역 선금 59,200,000원을 지급받았다. 다) 피청구인은 2022. 12. 22. 이 사건 용역 종료에 따른 보험료 등을 정산하여 청구인에게 지급한 선금과 용역 수행에 따른 실제 지급액 간에 차액이 발생하였다는 사유로 같은 해 12. 26.까지 방역소독 용역 정산차액 34,428,760원을 반납할 것을 요청하였다. 라) 피청구인은 2022. 12. 30. 청구인으로부터 기일 내 입금이 불가하다는 통보를 받은 후 2023 1. 6. 및 같은 해 1. 19. 정산차액 반납 요청하였고, 청구인이 같은 해 2. 1. 정산차액 중 14,428,760원을 반납하자, 피청구인은 같은 해 2. 8. 청구인의 미반납액 20,000,000원에 대해 서울보증보험에 보험금 지급을 청구하였다. 2) 「행정심판법」 제1조, 제2조, 제3조제1항, 제5조제1호에 따르면 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있는데, “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고, 같은 법 제5조제1호에 의하면 취소심판이란 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판을 말한다. 3) 심판청구의 적법 여부 기록에 의하면, 피청구인은 청구인에 대하여 선급금 정산차액의 반납을 요구한 사실은 있으나, 청구취지 기재와 같이 청구인에게 지급보증 보험금청구 등의 처분을 한 사실이 없으므로, 이 사건 심판청구의 대상은 존재하지 아니하는 것으로 보인다. 다만, 청구이유의 전체 내용을 고려하면, 피청구인이 청구인에게 반납을 요청한 방역소독 용역 정산차액 34,428,760원에서 청구인이 피청구인에게 반납한 14,428,760원을 공제한 나머지 20,000,000원에 대해 서울보증보험에게 보험금 지급을 청구한 행위의 취소를 이 사건 심판청구의 대상으로 삼고자 하는 것으로 선해할 수 있다. 그러나 피청구인이 서울보증보험에 보험금 지급청구를 한 행위는 보증보험계약에 따라 피청구인이 서울보증보험에 대하여 한 행위로 보아야 할 것인 이상, 이는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사에 따른 처분이라고 볼 수 없을뿐더러 청구인에 대하여 한 행위로 볼 수도 없으므로, 이 사건 심판청구는 본안에 대하여 더 이상 나아가 살펴볼 필요 없이 부적법한 청구라고 할 것이다. 한편, 청구인은 2022년 1월부터 같은 해 6월초까지 피청구인의 방역소독지시를 227건을 성실히 수행하였고, 그 이후부터 이 사건 용역이 종료되는 기간까지는 피청구인의 방역소독지시가 없어서 대기상태의 업무를 수행하였으므로, 대기상태의 업무 수행도 정산금 산정에 포함되어야 함에도 이를 감안하지 아니한 피청구인의 정산금 지급 요구가 부당하여 정산차액 지급청구의 취소를 구하고 있다고 선해할 수 있는바, 피청구인이 2022. 12. 22. 이 사건 용역 관련 정산차액 34,428,760원을 반납할 것을 청구인에게 요구한 행위를 이 사건 심판청구의 대상으로 보아서 살펴보기로 한다. 인정사실과 제출된 자료에 의하면, 청구인과 피청구인은 2021. 12. 31. 지방계약법 제14조에 따라 용역기간을 2022. 1. 1.부터 같은 해 12. 31.까지로 하는 용역 단가계약을 체결한 사실, 청구인은 2022. 1. 5. 서울보증보험과 선금보증보험계약을 체결하여 보험증권 발급받아 피청구인에게 제출하고, 같은 해 1. 27. 총용역금액 74,000,000원 중 선금 59,200,000원을 피청구인으로부터 지급받은 사실, 피청구인은 이 사건 용역의 종료에 따른 정산 결과 이미 지급된 선금과 실제 용역수행에 따른 지급액 사이에 차액이 발생하여 이를 청구인으로부터 환수하기 위하여 정산차액의 반환을 청구인에게 요구하였고, 청구인이 전체 정산금액 중 14,428,760원을 반납하자, 피청구인은 같은 해 2. 8. 서울보증보험에 나머지 정산차액 20,000,000원에 대해 보험금 지급을 청구한 사실을 인정할 수 있다. 살피건대, 피청구인이 청구인과 이 사건 용역계약을 체결 후 용역의 종료에 따른 정산절차에서 산정된 정산차액을 지급할 것을 청구인에게 요구하는 행위는 양 당사자 사이의 의사표시의 합치에 따라 법률효과를 발생시키는 것으로서 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사인 처분으로 보기 어렵다. 따라서 청구인이 피청구인의 정산차액 반납청구의 부당함을 민사소송으로 다투는 것은 별론으로 하고, 이 사건 심판청구는 어느모로 보더라도 심판제기 요건을 결한 부적법한 청구라고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.