배양동주택조합 설립인가 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 2015. 2. 17. 구「주택법」 제32조 및 같은 법 시행규칙 제17조에 따라 ○○시 ○○동 ▲▲-■번지 일원을 대상으로 주택건설사업을 목적으로 하는 ○○동지역주택조합(이하 ‘이 사건 조합’이라 한다) 설립을 인가하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건개요 이 사건 조합은 2015년 피청구인으로부터 조합설립인가를 득한 지역주택조합이다. 이 사건 조합은 2015년 사업토지에 대한 계약 건을 이○○○씨로부터 사업승계를 받아 조합설립인가를 득한 지역주택조합으로 2020년 그 계약이 무효라는 법정 판결을 받아, 결국 사업권을 잃은 당사자가 됐다. 그렇다면 조합설립인가의 승인조건 자체에 문제가 발생, 조합설립인가는 취소되어야 정당하다. 2) 사건의 경위 이 사건 조합은 조합설립인가를 득하기 위해 사업부지 토지를 확보해야 했고, 사업부지 내 토지계약 건을 가진 이○○○씨와 사업승계계약을 체결해 현재까지 ○○동지역주택조합사업을 추진하는 조합이다. 그런데, 현재 이 사건 조합은 해당 사업승계계약이 무효라는 판결을 2020년 법원으로터 받았고, 현재 해당 사업부지 내 신탁토지에 대한 권리 또한 조합이 아닌, 대부업체에 넘겨, 실질적인 계약 당사자가 아니다. 그렇다면, 조합설립인가의 허가 조건에 문제가 발생하는 것으로, 이는 취소됨이 합당한 행정처분이다. 3) 이 사건의 처분(또는 부작위)의 위법·부당성 이 사건 조합은 2015년 사업토지 내 신탁토지에 대한 권리 및 토지잔금에 대해 책임을 지겠다며 이○○○씨와 사업승계계약을 체결한 뒤 조합설립을 ○○시로부터 허가 받았다. 그러나 2020년 그 계약 자체가 부당하다며, 법원에 소송을 제기, 그 계약 자체를 무효화 시킨 뒤, 사업부지 내 신탁토지에 대한 채권 권리 또한 대부업체에 넘긴 조합이다. 그렇다면, 이 사건 조합의 사업부지 내 토지에 대한 권리는 제3자에게 있고, 이 또한 원상복구시켜야 하는 상황이다. 하지만 이 사건 조합은 이를 이행하지 않고 사업권을 행사하며, 신탁토지주들에게 지급해야 할 토지잔금 등에 대해서도 책임이 없다며 사업을 지연시키고 있다. 4) 결론 그렇다면, 이 사건 조합은 조합설립인가 자체의 조건에 문제가 발생(토지확보 등 허가사항에 대해 문제가 발생), 조합설립인가의 취소가 합당하다. 나. 피청구인 주장 1) 사건개요 이 사건 조합은 2015년 당시 ○○시 ○○동 ▲▲-■번지 일원에 대해 「주택법」(법률 제12333호, 2014. 1. 24.)제32조(주택조합의 설립 등) 규정에 의거 피청구인으로부터 주택조합 설립인가를 득하였으며, 청구인은 ○○동지역주택조합과 관련하여 국민신문고 등에 ○○동지역주택조합의 설립인가 취소 요청 민원 신청을 하였으나, 피청구인은 민사적인 사항과 민원을 이유로 적법 절차에 따라 처리된 조합설립인가를 취소할 수 없다고 답변하였다. 2) 청구인 주장 가) 이 사건 조합은 조합설립인가를 득하기 위해 사업부지 내 토지계약건을 가진 이○○○씨와 사업승계계약을 체결하여 조합사업을 추진하는 조합이다. 나) 하지만, 현재 ○○동지역주택조합은 2020년 법원으로부터 해당 사업승계계약이 무효라는 판결을 받았으며, 해당 사업부지 내 신탁토지에 대한 권리를 대부업체에 넘겨 토지에 대한 실질적인 계약 당사자가 아니다. 다) 따라서 조합설립인가의 토지확보 등 인가사항에 대해 문제가 발생하므로 조합설립인가는 취소되어야 한다. 3) 피청구인 답변 가) 청구외 ○○동지역주택조합은 2015년 피청구인으로부터 ○○시 ○○동 ▲▲-■번지 일원에 대해 「주택법」(법률 제12333호, 2014. 1. 24.) 제32조(주택조합의 설립 등) 규정에 의거 주택조합 설립인가를 득하였다. 나) ○○동지역주택조합은 이○○○씨와 사업승계계약을 체결한 것으로 보여지는데, 이에 대한 원인은 이○○○씨가 ○○동지역주택조합이 피청구인으로부터 주택조합 설립인가를 받은 사업부지의 토지소유자들과 먼저 토지사용승낙계약을 체결한 권리를 가지고 있기 때문이다. 다) 청구인은 피청구인 상대로 이 사건을 청구할 적격이 없다. 청구인이 이 사건을 청구한 원인처럼 ○○동지역주택조합과 이○○○씨 사이에 주택사업승계계약이 무효라는 판결이 확정되었다고 하더라도, 청구인이 피청구인을 상대로 ○○동지역주택조합설립인가 취소를 구할 법적인 책임과 의무가 존재하지 않는다(이는 청구인이 이○○○씨가 아니기 때문이다). 즉, 청구인은 이 사건을 청구할 자격이 없다. ○○동지역주택조합은 피청구인으로부터 주택조합 설립인가를 받은 관계로 청구인이 이 사건 청구원인과 같이 피청구인 상대로 ○○동지역주택조합설립인가 취소를 구할 법률적인 자격이 없다. 가사 이○○○씨가 사업승계계약이 무효로 판결이 확정되었다 하더라도, 피청구인 상대로 ○○동주택조합설립인가 취소를 구할 수 없다.(즉, 이○○○씨와 ○○동지역주택조합은 무효로 판결된 부분에 대한 흠결을 치유할 경우, 이○○○씨가 토지소유자들과 어떠한 원인으로 토지사용승낙을 받았는지와 계약을 체결하였는지에 따라 법적인 지위가 결정될 것으로 보인다) 이는 이○○○씨가 토지소유자로부터 토지사용승낙을 받았기 때문이다. 또한, 토지소유자는 이○○○씨에게 토지사용승낙을 한 것에 불과하기 때문에 피청구인에게 이 사건을 청구할 법리적 권한이 없다. 따라서 청구인의 이 사건 청구는 이유 없으므로 의당 기각 내지 각하되어야 마땅하다. 4) 결론 ○○동지역주택조합과 이○○○씨의 사업승계계약은 양당사자간의 계약에 의해 이루어진 법리관계이므로, 청구인의 위와 같은 원인으로 피청구인을 법률적으로 구속할 수 없다(즉, 사인간의 계약을 원인으로 관할 행정청에 주택조합 설립인가를 취소하라는 것은 법적인 구속력이 없다는 취지의 주장이다). 따라서 위와 같은 사실을 종합하여 살펴보면, 청구인의 이 사건 청구는 이유가 없으므로 의당 기각 내지 각하되어야 마땅하다는 내용으로 답변서를 제출한다. 3. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. “부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. ② 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. ③ 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 제27조(심판청구의 기간) ① 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다. ② 청구인이 천재지변, 전쟁, 사변(事變), 그 밖의 불가항력으로 인하여 제1항에서 정한 기간에 심판청구를 할 수 없었을 때에는 그 사유가 소멸한 날부터 14일 이내에 행정심판을 청구할 수 있다. 다만, 국외에서 행정심판을 청구하는 경우에는 그 기간을 30일로 한다. ③ 행정심판은 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못한다. 다만, 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다. ④ 제1항과 제2항의 기간은 불변기간(不變期間)으로 한다. ⑤ 행정청이 심판청구 기간을 제1항에 규정된 기간보다 긴 기간으로 잘못 알린 경우 그 잘못 알린 기간에 심판청구가 있으면 그 행정심판은 제1항에 규정된 기간에 청구된 것으로 본다. ⑥ 행정청이 심판청구 기간을 알리지 아니한 경우에는 제3항에 규정된 기간에 심판청구를 할 수 있다. ⑦ 제1항부터 제6항까지의 규정은 무효등확인심판청구와 부작위에 대한 의무이행심판청구에는 적용하지 아니한다. 【주택법】 제11조(주택조합의 설립 등) ① 많은 수의 구성원이 주택을 마련하거나 리모델링하기 위하여 주택조합을 설립하려는 경우(제5항에 따른 직장주택조합의 경우는 제외한다)에는 관할 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장, 군수 또는 구청장(구청장은 자치구의 구청장을 말하며, 이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 인가를 받아야 한다. 인가받은 내용을 변경하거나 주택조합을 해산하려는 경우에도 또한 같다. ② 제1항에 따라 주택을 마련하기 위하여 주택조합설립인가를 받으려는 자는 다음 각 호의 요건을 모두 갖추어야 한다. 다만, 제1항 후단의 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 해당 주택건설대지의 80퍼센트 이상에 해당하는 토지의 사용권원을 확보할 것 2. 해당 주택건설대지의 15퍼센트 이상에 해당하는 토지의 소유권을 확보할 것 제14조(주택조합에 대한 감독 등) ① 국토교통부장관 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 주택공급에 관한 질서를 유지하기 위하여 특히 필요하다고 인정되는 경우에는 국가가 관리하고 있는 행정전산망 등을 이용하여 주택조합 구성원의 자격 등에 관하여 필요한 사항을 확인할 수 있다. ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 주택조합 또는 주택조합의 구성원이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 주택조합의 설립인가를 취소할 수 있다. 1. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 설립인가를 받은 경우 2. 제94조에 따른 명령이나 처분을 위반한 경우 제94조(사업주체 등에 대한 지도ㆍ감독) 국토교통부장관 또는 지방자치단체의 장은 사업주체 및 공동주택의 입주자ㆍ사용자ㆍ관리주체ㆍ입주자대표회의나 그 구성원 또는 리모델링주택조합이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분을 위반한 경우에는 공사의 중지, 원상복구 또는 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 【주택법 시행령】 제20조(주택조합의 설립인가 등) ① 법 제11조제1항에 따라 주택조합의 설립ㆍ변경 또는 해산의 인가를 받으려는 자는 신청서에 다음 각 호의 구분에 따른 서류를 첨부하여 주택건설대지(리모델링주택조합의 경우에는 해당 주택의 소재지를 말한다. 이하 같다)를 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출해야 한다. 1. 설립인가신청: 다음 각 목의 구분에 따른 서류 가. 지역주택조합 또는 직장주택조합의 경우 　 1) ~ 5) (생략) 　 6) 해당 주택건설대지의 80퍼센트 이상에 해당하는 토지의 사용권원을 확보하였음을 증명하는 서류 　 7) 해당 주택건설대지의 15퍼센트 이상에 해당하는 토지의 소유권을 확보하였음을 증명하는 서류 　 8) 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 서류 나. (생략) ② ~ ⑧ (생략) ⑨ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 해당 주택건설대지에 대한 다음 각 호의 사항을 종합적으로 검토하여 주택조합의 설립인가 여부를 결정하여야 한다. 이 경우 그 주택건설대지가 이미 인가를 받은 다른 주택조합의 주택건설대지와 중복되지 아니하도록 하여야 한다. <개정 2017. 6. 2., 2021. 2. 19.> 1. 법 또는 관계 법령에 따른 건축기준 및 건축제한 등을 고려하여 해당 주택건설대지에 주택건설이 가능한지 여부 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 수립되었거나 해당 주택건설사업기간에 수립될 예정인 도시ㆍ군계획(같은 법 제2조제2호에 따른 도시ㆍ군계획을 말한다)에 부합하는지 여부 3. 이미 수립되어 있는 토지이용계획 4. 주택건설대지 중 토지 사용에 관한 권원을 확보하지 못한 토지가 있는 경우 해당 토지의 위치가 사업계획서상의 사업시행에 지장을 줄 우려가 있는지 여부 【주택법 시행규칙】 제7조(주택조합의 설립인가신청 등) ① 영 제20조제1항 각 호 외의 부분에 따른 신청서는 별지 제9호서식에 따른다. ② 영 제20조제1항제1호가목5)에 따른 사업계획서에는 다음 각 호의 사항을 적어야 한다. 1. 조합주택건설예정세대수 2. 조합주택건설예정지의 지번ㆍ지목ㆍ등기명의자 3. 도시ㆍ군관리계획(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제4호에 따른 도시ㆍ군관리계획을 말한다. 이하 같다)상의 용도 4. 대지 및 주변 현황 ③ 영 제20조제1항제1호가목8)에서 “국토교통부령으로 정하는 서류”란 다음 각 호의 서류를 말한다. 1. 고용자가 확인한 근무확인서(직장주택조합의 경우만 해당한다) 2. 조합원 자격이 있는 자임을 확인하는 서류 ④ ~ ⑥ (생략) ⑦ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 법 제11조제1항에 따라 주택조합의 설립 또는 변경을 인가하였을 때에는 별지 제10호서식의 주택조합설립인가대장에 적고, 별지 제11호서식의 인가필증을 신청인에게 발급하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, ○○동지역주택조합 설립인가 필증, 피청구인 민원 회신 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 2015. 2. 17. 「주택법」 제32조 및 같은 법 시행규칙 제17조에 따라 ○○동지역주택조합 설립을 인가하였다. 나) 청구인은 2022. 4. 7. 국민신문고를 통하여 피청구인에게 이 사건 조합에 대한 ‘조합설립인가 취소 또는 중지 요청’취지의 민원을 제기하였고, 피청구인은 같은 해 4. 25. 청구인에게 적법절차에 따라 처리된 조합설립인가를 취소 또는 중지할 수 없다는 취지의 민원 회신을 하였다. 다) 청구인은 2022. 10. 12. 국민신문고를 통하여 피청구인에게 이 사건 조합과 관련하여 ‘○○동지역주택조합 사업계획 승인 취소’를 구하는 취지의 민원을 제기하였고, 피청구인은 같은 해 11. 1. 청구인에게 이 사건 조합이 사업계획승인을 득하지 않았음을 알리는 민원 회신을 하였다. 라) 청구인은 2022. 12. 21. 대통령실 제안(신청번호 1AB-2211-0017383)을 통하여 이 사건 조합의 비위행위에 대한 행정처분을 요청하는 민원을 제기하였고, 피청구인은 같은 해 12. 23. 이 사건 조합 관련 사업승계 및 토지확보는 민사상 계약으로서 사인 간의 계약 문제로 행정처분을 하기에 어려움이 있고, 조합측에 사업을 투명하게 진행하도록 요청하겠다는 등의 내용으로 민원 회신을 하였다. 2) 본안전 항변에 관하여 청구인은 이 사건 조합과 이○○○씨 간의 사업승계계약이 법원 판결에 의해 무효라는 점이 밝혀져 이 사건 조합이 토지에 대한 권리를 상실하여 조합설립근거가 부존재하게 되었다는 이유로 2015. 2. 17. 설립인가된 이 사건 조합의 조합설립인가를 취소하여야 한다는 취지로 보인다. 가) 살피건대, 취소청구는 물론 행정처분의 당연무효를 선언하는 의미에서의 취소를 구하는 청구도 외관상 존재하고 있는 행정처분에 관하여 권한 있는 기관에 의한 취소를 구하는 것인 점에서 제소기간의 준수 등 제소요건을 갖추어야 한다(대법원 1984. 5. 29. 선고 84누175 판결). 그런데 이 사건 조합은 설립인가일이 2015. 2. 17.로서 수년이 흘러 「행정심판법」 제27조제3항에서 정하고 있는 처분이 있었던 날부터 180일을 훨씬 경과하여 청구한 것으로서 행정심판청구 요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이다. 이 경우 「행정심판법」 제27조제3항 단서에 따라 행정심판을 청구하지 못한 정당한 사유가 있는 경우에는 행정심판을 청구할 수 있는데, 정당한 사유는 「행정심판법」 제27조제2항의 ‘천재, 지변, 전쟁, 사변 그밖에 불가항력적인 사유’보다는 넓은 개념이라고 풀이하고, 청구기간 도과의 원인 등 여러 사정을 종합하여 지연된 심판제기를 허용하는 것이 사회통념상 상당하다고 할 수 있는지 여부에 따라 판단하여야 한다. 이러한 기준에 따라 보더라도 청구인에게 정당한 사유가 있다고 보이지 않는다. 나) 한편, 취소심판과 무효확인심판을 규정하고 있는 「행정심판법」 제13조제1항 및 제2항을 보면, 심판청구는 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있도록 규정하고 있는바, 이 사건에서 청구인에게 법률상 이익이 있는가에 대하여 살펴보면, 청구인은 이 사건 주택조합의 조합원명부에 등재된 조합원이 아니고, 이 사건 주택조합의 사업부지에 포함된 토지의 등기부나 토지대장에서 소유자임을 확인할 수 없다는 점에서 제3자에 해당하고, 또 이 사건 주택조합이 존속된다고 하여 청구인의 직접적이고 구체적인 이익이 침해된다고 인정할 만한 아무런 근거가 없다는 점에서 청구인은 이 사건 행정심판을 청구할 법률상 이익이 있다고도 할 수 없다. 다) 결론적으로 이 사건에서 청구인의 청구는 행정심판 청구기간을 도과한 청구임은 물론이고 행정심판을 청구할 수 있는 법률상 이익이 없는 자의 청구로서 부적법한 청구이다. 3) 이 사건 심판청구를 청구인의 이 사건 조합의 설립인가 취소 신청에 대한 피청구인의 회신이 위법함을 다투는 취지로 선해해서 살펴본다. 가) 행정청이 국민의 신청에 대하여 한 거부행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하려면, 행정청의 행위를 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 그 국민에게 있어야 하고, 이러한 신청권의 근거 없이 한 국민의 신청을 행정청이 받아들이지 아니한 경우에는 그 거부로 인하여 신청인의 권리나 법적 이익에 어떤 영향을 주는 것이 아니므로 이를 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 할 수 없다(대법원 2005. 4. 15. 선고 2004두11626 판결). 나) 주택조합설립인가와 관련한 「주택법」 규정은 위에서 본 바와 같이 주택조합설립은 같은 법 제11조제1항 및 제2항, 같은 법 시행령 제20조제1항 및 같은 법 시행규칙 제7조제3항제2호에서 시장·군수ㆍ구청장의 인가와 이에 대한 첨부서류에 대해 규정하고, 주택조합설립인가 취소는 「주택법」 제14조제2항 각호에서 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 주택조합 또는 주택조합의 구성원이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 설립인가를 받은 경우나 「주택법」 제94조에 따른 명령이나 처분을 위반한 경우에 주택조합설립인가 취소를 할 수 있도록 규정하고 있을 뿐, 청구인에게 다른 사유에 기한 변경신청권을 인정하는 규정을 두고 있지 않을 뿐 아니라, 나아가 관계 법령의 해석상으로도 신청권이 인정된다고 볼 수 없으므로 청구인에게 주택조합설립인가 취소를 구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 인정된다고 볼 수 없으므로, 청구인의 국민신문고를 통한 이 사건 조합에 대한 ‘조합설립인가 취소 또는 중지 요청’취지의 민원은 「주택법」 상의 감독기관인 피청구인에게 그 감독권의 발동을 촉구하는 것에 불과하고, 청구인의 민원 제기에 대한 피청구인의 거부 취지 회신만으로 청구인의 권리나 법적 이익에 어떠한 직접적이고 구체적인 영향을 주었다고 보기도 어렵다. 따라서 피청구인이 청구인의 위와 같은 청구인의 민원을 통한 요청을 거부하였다 하여도 그 거부로 인해 청구인의 권리나 법적 이익에 어떤 영향을 주는 것은 아니라 할 것이므로 그 거부행위는 행정심판의 대상이 되는 행정처분이 될 수 없다. 다) 결국 이 사건에서 청구인은 이 사건 주택조합의 조합원이나 토지소유자 등과 같이 직접적이고 구체적인 법률상 이해관계를 가지고 있는 자로 확인이 되지 아니한 제3자에 해당하므로, 달리 청구인이 토지등소유자로서 이해관계인에 해당하는지 여부에 대한 구체적인 입증이 없는 한 청구인적격이 인정되기 어려울 뿐만 아니라, 피청구인이 청구인의 민원 요청에 대한 거부취지 회신행위를 행정심판의 대상이 되는 처분으로 볼 수 없다. 위와 같은 점들을 종합하여 보면, 이 사건 심판청구는 어느 모로 보나 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.