배출권 할당거부처분 취소청구

1. 사건개요 가. 피청구인은 2018. 7. 31. 「온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률」(이하 ‘배출권거래법’이라 한다) 제5조 등에 따라 국가 온실가스 감축목표의 효과적 달성을 위하여 ‘온실가스 배출거래제 제2차 계획기간(2018년~2020년) 국가 배출권 할당계획 2단계 계획’(이하 ‘제2차 배출권 할당계획’이라 한다)을 확정· 공고하였다. 나. 청구인은 제2차 배출권 할당계획상 ‘산업부문’의 ‘증기, 냉온수 및 공기조절 공급업’(이하 ‘산업단지업종’이라 한다)에 속한 할당대상업체로서 2018. 9. 20. 피청구인에게 제2차 계획기간(2018년~2020년) 동안 총 1,224만 2,016이산화탄소상당량톤(tCO2-eq, 이하 ‘톤’이라 한다)의 배출권 할당신청을 하였으나, 피청구인은 2018. 10. 31. 청구인에게 총 1,015만 5,384톤의 배출권만 할당(이하에서 청구인의 배출권 할당신청량 중 할당되지 않은 부분의 처분을 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 배출권 할당의 성격 및 기준 1) 온실가스 배출권거래제는 온실가스 감축을 위한 규제수단 중 가장 강력하고 침익적 효과가 큰 수단이므로 배출권 할당은 의무 부과 및 실질적 불이익 행정처분에 해당하고, 배출권 할당 시 부문· 업종· 업체 간의 형평성을 기하는 것은 가장 기본 원칙이다. 2) 업종별 할당을 하는 경우 어느 업종의 예상 배출량이 기준연도의 배출량에 비해 상당히 증가할 것이 확실함에도 기준연도의 산술평균에 의한 배출량만을 전제로 할당이 이루어진다면 예상 배출량이 높은 업종의 할당량은 실제 필요한 배출권보다 줄어드는 반면, 배출량이 감소할 것으로 예상되는 다른 업종에 필요 이상으로 많은 배출권이 할당될 수 있으므로, 결국 감축 부담의 공평한 분배라는 원칙은 달성할 수 없게 된다. 나. 산업단지업종에 대한 배출권 할당 경위 1) 청구인이 속한 산업단지업종은 대표적 친환경사업임에도 불구하고 제1차 계획기간(2015년~2017년) 최초 할당 시 ‘전환부문’ 중 ‘발전·에너지업종’으로 분류된 결과 조정계수를 0.762로 인정받아 과소할당의 불이익을 받았으나, 한국환경공단의 연구결과 등이 반영되어 제1차 계획기간 중 3차 연도(2017년)에는 ‘전환부문’에서 분리되어 ‘산업부문’ 중 산업단지업종으로 새롭게 분류되어 조정계수를 1.0(상한)으로 부여받고 약 360만톤을 추가할당 받았다. 2) 제2차 계획기간의 할당은 기준연도(2014년~2016년)의 배출실적을 기초로 이루어지는데, 산업단지업종에 속한 ○○에너지 주식회사(이하 ‘○○에너지’라 한다)가 2016년경 대규모 열공급 시설을 증설하여 업종 전체적으로 연간 약 15%의 배출량 증가가 계속 이루어지게 되었고, 피청구인도 이러한 사실을 제2차 계획기간 중 1차 연도(2018년) 가할당 과정에서 충분히 알고 있었다. 3) 또한 피청구인은 2018년 5~6월경 제2차 계획기간 할당을 위한 산업계 설명회에서 부문별 할당을 원칙으로 하여 업종간 조정계수의 차이를 최소화하겠다고 하였으나, ‘산업부문’의 경우 부문 전체로 할당하기로 하면서도 산업단지업종만 별도로 할당하겠다기에 이 과정에서 산업단지업종에 불이익이 발생하지 않도록 여러 차례 요구하였지만, 피청구인이 2018년 7월말 확정한 제2차 배출권 할당계획에 따르면 산업단지업종은 다른 부문· 업종에 비하여 가장 높은 수준의 감축의무를 부담하게 되었다. 다. 산업단지업종에 대한 배출권 할당의 근본적 문제점 1) 산업단지업종에서 2016년경 대규모 증설이 이루어져 약 15%의 배출량이 계속적으로 증가하는 결과가 발생하였다면, 배출권거래법령의 취지에 따라 산업단지업종에 기준연도 평균 배출량보다 15% 증가된 배출권이 할당되어야 마땅하나 불과 5% 밖에 배출량의 증가를 인정받지 못한 결과, 산업단지업종의 조정계수(0.829)가 다른 부문과 업종에 비하여 무려 10% 이상 차이가 나게 되었다. 2) 산업단지업종은 온실가스 배출량 기준으로 전체 배출권거래제의 약 2.4%만 차지하고 소속 업체 수도 14개에 불과하여 일부 업체의 시설 증설로 인한 배출량의 증가가 업종 전체에 미치는 영향이 매우 큰 소규모 업종이므로 이를 충분히 고려한 업종 분류 및 업종별 할당이 이루어졌어야 함에도, 피청구인은 제2차 배출권 할당계획만을 내세워 연간 15%의 배출량 증가가 예상되는 산업단지업종에 대해 3년간 산술평균의 1/3에 해당하는 약 5%의 증가만을 인정한 결과, 시설 증설이 없었던 업체들은 심각한 불이익을 입게 되었다. 라. 이 사건 처분의 구체적 위법 사유 1) 위와 같이 배출전망이 합리적으로 반영될 수 없는 배출권 할당계획을 수립하고, 증설로 인한 배출량의 증가가 제대로 반영될 수 없는 업종 분류 및 업종별 할당을 한 후 산업단지업종에만 과도한 감축의무를 부담시킨 피청구인의 이 사건 처분은 배출권거래법의 할당원칙에 위반되므로 위법하다. 2) 산업단지업종의 조정계수가 0.829로 정해져 감축해야 할 온실가스 배출량은 기준연도 대비 약 17%에 이르는데, 이는 산업부문 내 다른 업종 및 동종의 다른 집단에너지 사업자(전환부문 내 집단에너지업종)의 감축부담이 약 6%(조정계수 0.939)인 것과 비교하면 지나치게 과중한 부담이므로 행정상 비례원칙, 평등원칙에 반하여 위법하다. 3) 피청구인은 산업단지업종에 대하여 증설로 인한 배출량 증가가 고려되지 않을 경우 현저히 형평에 반하는 결과가 발생할 수 있다는 점을 사전에 충분히 인지할 수 있었으므로, 산업단지업종에 대하여 별도의 조정계수를 부여하거나 산업부문 일반에 통합하여 부문 단위로 할당하는 등의 적절한 방법으로 재량권을 행사하여 산업단지업종의 조정계수만 과도하게 낮아지지 않도록 하였어야 함에도 불구하고 이러한 조치를 전혀 취하지 않았는바, 이는 재량권의 일탈· 남용이므로 위법하다. 3. 피청구인 주장 가. 배출권 할당의 성격 및 기준 1) 온실가스 배출권거래제는 오염원인자 책임원칙에 부합하는 제도이고, 일방적·직접적 규제가 아닌 시장유인방식을 활용한 자율적·간접적 규제이며, 배출권 할당처분은 수익적 행정처분에 해당한다. 2) 업종별 온실가스 배출량을 전망함에 있어 기준연도 3개년간의 과거 배출량 평균치를 사용한 것은 그 예상성장률을 반영한 적법한 것이라고 법원 판결을 통해 확인된 바 있고, 기준연도 마지막 연도의 증설이라는 사정은 어느 업종에서나 발생할 수 있는 것이며, 반대의 경우로서 시설 폐쇄도 있을 수 있는 것이다. 나. 산업단지업종에 대한 배출권 할당 1) 2017년의 추가 할당은 배출허용총량이 증가함에 따라 발생한 추가 배출권을 모든 부문과 업종에 일정 기준을 적용하여 할당한 것이고, 조정계수는 ‘업종별 할당량’을 ‘업종 내 모든 할당대상업체의 신청량 중 인정량의 총합’으로 나눈 계수이므로 피청구인의 자의가 개입될 여지가 없다. 2) 2017년에 산업단지업종이 산업부문으로 편입된 것은 산업단지 집단에너지 사업자들이 일반 발전사와 같은 업종으로 분류된 것에 대하여 지속적으로 불만을 제기하였고, 산업단지에 열과 전기를 공급하는 열병합발전이란 점이 고려되어 결정된 것인데, 다른 업종에 비하여 불이익을 받고 있다며 더 많은 배출권을 요구하는 것은 기회주의적이고 무리한 요구이다. 3) 산업단지업종에 속한 ○○에너지가 2016년도에 시설을 증설하였으나 2017년도 온실가스 배출량은 2016년도 대비 약 14% 감소하였고, 산업단지 집단에너지 사업자의 가동률은 산업단지 입주기업의 경기상황에 따라 결정되는 것이어서 시설의 신·증설이 필연적으로 온실가스 배출량의 증가로 이어진다고 볼 수 없으며, 기준연도 마지막 연도에 시설이 증설되었다고 하더라도 배출량이 증가할 것이라는 단순한 예측이 아니라 「온실가스 배출권의 할당, 조정 및 취소에 관한 지침」(이하 ‘할당지침’이라 한다)에 따라 증설된 시설의 ‘실제 배출량’을 기준으로 할당량이 산정되어야 한다. 4) 전환부문의 집단에너지업종과 산업부문의 산업단지업종이 모두 집단에너지사업을 영위한다고 하더라도 집단에너지업종(지역 냉난방사업자)은 청정연료인 LNG를 연료로 사용하고, 산업단지업종은 고체 화석연료를 사용한다는 중요한 차이점이 있고, 고체 화석연료는 바이오매스(Biomass) 등으로 대체하기 용이하여 배출량 감축여력이 비교적 충분하며, 실제로 산업단지업종의 할당대상업체들 중 바이오매스 연료를 함께 사용하여 온실가스 배출량을 줄이고 남은 배출권을 매도한 경우도 있다. 다. 따라서 청구인의 주장은 사실적, 법적 근거가 없고, 산업단지업종의 특성을 고려한 배출권 할당이 이루어졌음에도 산업단지업종에 대해서만 부당한 혜택을 주기 위하여 재량권을 행사할 근거나 이유가 없으므로, 배출권거래법령과 할당지침에 따라 한 피청구인의 이 사건 처분은 적법· 타당하다. 4. 관계법령 등 온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률 제1조, 제3조, 제4조, 제5조, 제12조 온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률 시행령 제3조, 제12조 온실가스 배출권의 할당, 조정 및 취소에 관한 지침(환경부고시 제2018-126호) 제9조, 제11조, 별표 1 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 제1, 2차 배출권거래제 기본계획, 제1차 계획기간 중 제3차 이행연도 배출권 할당계획 변경, 제2차 계획기간 1단계 할당계획, 제2차 배출권 할당계획, 배출권 할당신청서, 배출권 할당량 통보서 등에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 정부는 2009년 12월경 2020년의 국가 온실가스 총배출량을 2020년의 온실가스 배출 전망치 대비 30% 감축하기로 ‘국가 온실가스 감축목표’를 확정하였고, 시장기능을 활용하여 ‘국가 온실가스 감축목표’를 효과적으로 달성하기 위한 목적으로 2012년 11월 온실가스 배출권거래제를 도입하는 내용의 배출권거래법을 제정·시행하였다. 나. 정부는 배출권거래법 제4조에 따라 배출권거래제를 2015. 1. 1.부터 실시하기 위하여 2014년 1월경 ‘제1차 계획기간(2015년~2017년)에 대한 배출권거래제 기본계획’ 및 ‘제1차 계획기간 배출권 할당계획’을 수립하였고, 이에 따라 할당대상업체에게 배출권을 할당하였다. 다. 정부는 2016년 12월경 ‘2030 국가온실가스감축기본로드맵’을 통하여 2030년의 국가 온실가스 총배출량을 배출 예상량(BAU) 대비 37% 감축하기로 ‘국가 온실가스 감축목표’를 확정하였고, 이를 반영하여 2017년 1월경 ‘제1차 계획기간 중 제3차 이행연도(2017년)의 배출권 할당계획’을 변경 시행하였는데, 전환부문의 ‘발전·에너지업종’이 아래 표와 같이 전환부문의 ‘발전에너지업종’, ‘집단에너지업종’, 산업부문의 ‘산업단지업종’ 등 3개 업종으로 분리되었다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158901597"> ┌──────────┬─────────┐ │기존 부문 및 업종 │변경 부문 및 업종 │ ├──┬───────┼──┬──────┤ │부문│업종 │부문│업종 │ ├──┼───────┼──┼──────┤ │전환│발전· 에너지 │전환│발전에너지 │ │ │ │ ├──────┤ │ │ │ │집단에너지 │ ├──┼───────┼──┼──────┤ │산업│- │산업│산업단지 │ └──┴───────┴──┴──────┘ </img> 라. 정부는 2017년 1월경 ‘제2차 계획기간(2018년~2020년)에 대한 배출권거래제 기본계획’을 수립하였으며, 2017년 12월경 ‘제2차 계획기간 1단계 할당계획’을 수립하여 2018년도분 배출권을 사전 할당하였다. 마. 피청구인은 2018년 5월경 제2차 계획기간 전체에 대한 배출권을 확정·할당하기 위하여 부문·업종의 분류, 배출허용총량· 예비분 설정방향, 업체별 할당방식 등 주요 내용 및 수립방향에 대한 산업계 등 이해관계자 협의를 거쳐 ‘제2차 배출권 할당계획(안)’을 마련하였고, 2018년 6~7월경 산업계 설명회, 업종별 간담회, 민관상설협의체 등 이해관계자 의견수렴, 관계부처 협의, 공청회, 할당위원회 심의·조정, 녹색성장위원회 심의, 차관회의 심의, 국무회의 심의(2018. 7. 24.)를 거쳐 ‘제2차 배출권 할당계획’을 확정하였으며, 2018. 7. 31. 환경부공고 제2018-609호로 이를 공고하였다. 바. ‘제2차 배출권 할당계획’에 따르면, 할당대상 부문과 업종, 배출권 총수량, 업종별 할당량 및 업체별 할당방식 등 제2차 계획기간의 배출권 할당 등에 관한 종합적인 기준이 제시되어 있는데, 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - □ 부문·업종의 분류 ㅇ (부문) 로드맵과의 정합성을 위해 기존 5개 → 6개로 변경 ㅇ (업종) 유상할당 시행에 따른 100% 무상할당 업종 선정과 연계, 경제적 특성의 객관적 반영을 위해 기존 26개 → 63개로 세분화[한국표준산업분류(KSIC) 기준] <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158901667"> ┌─────┬────────────────┬─────┬─────┐ │부문(6개) │업종(63개) │KSIC 코드 │기존 업종 │ ├─────┼────────────────┼─────┼─────┤ │전환 │증기, 냉온수 및 공기조절 공급업 │353 │집단에너지│ ├─────┼────────────────┼─────┼─────┤ │산업 │증기, 냉온수 및 공기조절 공급업 │353 │산업단지 │ └─────┴────────────────┴─────┴─────┘ </img> □ 배출권 총수량 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158901669"> ┏━━━━━━━┓ ┏━━━━━━━━━━━┓ ┏━━━━━━━━━━━┓ ┃배출권 총수량 ┃= ┃배출허용총량 ┃+ ┃배출허용총량 外 ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃예비분 ┃ ┠───────┨ ┠───────────┨ ┠───────────┨ ┃17억 9,613만톤┃ ┃17억 7,713만톤 ┃ ┃1,900만톤 ┃ ┗━━━━━━━┛ ┗━━━━━━━━━━━┛ ┗━━━━━━━━━━━┛ ∥ ∥ ┌───────────┐ ┌───────────┐ │사전할당량 │ │시장안정화 용도 예비분│ │(계획기간 전 할당) │ │(필요시 활용) │ ├───────────┤ ├───────────┤ │16억 4,298만톤 │ │1,400만톤 │ └───────────┘ └───────────┘ + + ┌───────────┐ ┌───────────┐ │기타 용도 예비분 │ │시장조성 용도 예비분 │ │(계획기간 중 추가할당)│ │(필요시 활용) │ ├───────────┤ ├───────────┤ │1억 3,415만톤 │ │500만톤 │ └───────────┘ └───────────┘ </img> ㅇ 배출허용총량 등의 산정방식 - 이행연도별(2018~2020년) 국가 감축 후 배출량 산출 - 이행연도별 국가 내 부문별 또는 업종별 감축 후 배출량 산출 - 각 이행연도의 부문별 또는 업종별 배출허용량 산출 ※ 제2차 계획기간 기준연도(2014~2016년) 평균배출량을 기준으로 산정 - 각 이행연도의 부문별 또는 업종별 사전할당량 산출 ※ 부문 또는 업종의 이행연도별 배출허용량에서 예비분의 비율만큼 차감 ㅇ 제2차 계획기간 사전할당 방식 - 원칙 : 부문 내 업종별 할당량 구분 없이 6개 부문별 할당량에서 업체별 할당 ※ 동일부문 내 업종간 조정계수 차이로 인한 형평성 논란 방지 - 예외 : 다음의 경우는 부문 내 별도의 업종별 할당량을 구분(9개 업종) ① 로드맵 및 제1차 계획기간 할당계획 고려 · 산업부문 내 ‘1차 철강 제조업의 마그네슘 생산 관련 F가스 공정배출‘ · 산업부문 내 ’반도체 제조업, 전자부품 제조업, 가정용 기기 제조업의 반도체 및 광전지 생산 관련 F가스 공정배출‘ · 산업부문 내 ’반도체 제조업, 전자부품 제조업의 디스플레이 생산 관련 F가스 공정배출‘ ② 제1차 계획기간 할당계획 변경취지 고려 · 전환부문 내 ‘증기, 냉온수 및 공기조절 공급업’(집단에너지업종) · 산업부문 내 ‘증기, 냉온수 및 공기조절 공급업’(산업단지업종) ③ 일부 대규모 배출활동 · 전환부문 내 ‘전기업의 부생가스 발전 사업장’ · 전환부문 내 ‘가스제조 및 배관공급업의 탈루배출’ · 산업부문 내 ‘석탄광업의 탈루배출’, · 산업부문 내 ‘도자기 및 기타 요업제품 제조업, 시멘트, 석회 및 플라스터 제조업의 석회생산에 따른 공정배출’, ㅇ 산업단지업종 배출권 총수량(단위 : 톤) <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158901671"> ┌─────────┬────────────────────┬───────┐ │구분 │이행연도별 할당량 │합계 │ │ ├──────┬──────┬──────┤ │ │ │2018년 │2019년 │2020년 │ │ ├─────────┼──────┼──────┼──────┼───────┤ │배출권 총수량(A+B)│ │ │ │1,796,133,085 │ ├─────────┼──────┼──────┼──────┼───────┤ │예비분(A) │ │ │ │153,152,419 │ ├─────────┼──────┼──────┼──────┼───────┤ │사전할당량(B) │547,660,222 │547,660,222 │547,660,222 │1,642,980,666 │ ├┬────────┼──────┼──────┼──────┼───────┤ ││집단에너지업종 │10,813,466 │10,813,466 │10,813,466 │32,440,398 │ │┢━━━━━━━━┿━━━━━━┿━━━━━━┿━━━━━━┿━━━━━━━┪ │┃산업단지업종 │13,322,899 │13,322,899 │13,322,899 │39,968,697 ┃ └┶━━━━━━━━┷━━━━━━┷━━━━━━┷━━━━━━┷━━━━━━━┛ </img> □ 업체별 할당량 산정식 ㅇ 업체의 이행연도별 할당신청량 중 인정량 × 이행연도별 조정계수 - 각 업체의 할당신청량 중 인정량 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158901739"> ┏━━━━━━━┓ ┌────────┐ ┌────────┐ ┌───────┐ ┃이행연도별 ┃＝│① GF 할당시설 │＋│② BM 할당시설 │＋│③ 목표관리제 │ ┃할당신청량 중 ┃ │예상 배출량 │ │예상 배출량 │ │적용시 │ ┃인정량 ┃ │ │ │ │ │초과감축량 │ ┗━━━━━━━┛ └────────┘ └────────┘ └───────┘ ┌────────┐ ┌────────┐ ┌───────┐ －│④ 목표관리제 │＋│⑤ 1기 적용시 │－│⑥ 1기 → 2기 │ │적용시 │ │감축실적 │ │과다 이월량* │ │초과배출량 │ │(GF 할당시설) │ │ │ └────────┘ └────────┘ └───────┘ </img> - 조정계수 : 부문별 또는 업종별 할당량 ÷ 각 업체의 부문별 또는 업종별 할당신청량 중 인정량의 합 사. 청구인은 제2차 배출권 할당계획상 ‘산업부문’의 ‘증기, 냉온수 및 공기조절 공급업’(산업단지업종)에 속한 할당대상업체로서 2018. 9. 20. 피청구인에게 다음과 같이 제2차 계획기간 동안 배출권 할당신청을 하였고, 피청구인은 2018. 10. 31. 청구인에게 제2차 배출권 할당계획 및 할당지침에 따라 이 사건 처분을 하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158901837"> ┌────────┬─────────┬───────┐ │청구인의 신청량 │피청구인의 할당량 │거부된 할당량 │ │ │ │(이 사건 처분)│ ├────────┼─────────┼───────┤ │12,242,016톤 │10,155,384톤 │2,086,632톤 │ └────────┴─────────┴───────┘ </img> 아. 산업단지업종 소속 14개사가 회원사인 한국열병합발전협회는 2014년 12월경부터 정부에 열병합발전의 특성을 고려하여 ‘발전· 에너지업종’으로 된 분류체계에서 발전업종과 집단에너지업종을 분리하여 완화된 감축률을 적용하여 줄 것 등을 지속적으로 요구하였고, 이에 피청구인은 2015. 2. 13. 관련 조사·연구 등 사전준비 작업을 거쳐 일반 발전사업자와 별도로 관리하는 방안을 추진하기로 결정하였으며, 산업계 의견수렴 등을 거쳐 2017년 1월경 ‘제1차 계획기간 중 제3차 이행연도(2017년)의 배출권 할당계획’을 통해 전환부문의 ‘발전· 에너지업종’을 발전에너지, 집단에너지, 산업단지 등 3개 업종으로 분리하였다(위 인정사실 다목 참조). 자. 한국열병합발전협회가 2016년 2월경 발간한 『집단에너지부문 온실가스 할당관련 해외사례 및 시설특성 연구』에 따르면 집단에너지 사업자의 유형 및 주요 비교내용은 다음과 같다. - 다 음 - ㅇ 집단에너지 사업자 유형별 비교 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158901839"> ┌─────┬──────────┬──────────┬─────────────────┬─────┐ │유형 │사업내용 │연료 │설비가동률 결정요소 │온실가스 │ │ │ │ │ │배출비중* │ ├─────┼──────────┼──────────┼─────────────────┼─────┤ │지역냉난방│일정지역 내 주택, │도시와 인접한 곳에 │주택단지 계획과 함께 사업을 시 │36.8% │ │사업 │상가 등을 대상으로 │시설이 있어 청정연 │작하게 되며, ‘단지 내 입주율’에 │ │ │ │난방용, 급탕용, 냉 │료인 ‘LNG’를 주 연│따라 열 수요가 증가되어 설비가 │ │ │ │방용 열 또는 전기 │료로 사용 │동률도 함께 증가 │ │ │ │를 공급 │ │ │ │ ├─────┼──────────┼──────────┼─────────────────┼─────┤ │산업단지 │산업단지 입주업체 │사업의 특성상 경제 │산업단지 사업자가 산업단지에 │63.2% │ │집단에너지│를 대상으로 공정용 │성 확보를 위해 주 │입주한 지 상당 시간이 경과했음 │ │ │사업 │열 또는 열과 전기 │연료를 역청탄, 무연 │에 따라 ‘입주기업의 경기상황’ │ │ │ │를 공급 │탄 등 ‘고체 화석연 │(생산계획과 가동계획)에 따라 설 │ │ │ │ │료’를 주로 사용 │비가동률이 결정 │ │ └─────┴──────────┴──────────┴─────────────────┴─────┘ </img> * 2014년 집단에너지 사업자 유형별 온실가스 배출비중 차. 「온실가스 배출권거래제의 배출량 보고 및 인증에 관한 지침」에 따르면 ’연료별 온실가스 배출계수‘는 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158901841"> (단위 : kgGHG/TJ) ┌────────┬────────┬─────┬────────┐ │연료 │이산화탄소(CO2) │메탄(CH4) │아산화질소(N20) │ ├────────┼────────┼─────┼────────┤ │천연가스(LNG) │56,100 │1 │0.1 │ ├────────┼────────┼─────┼────────┤ │무연탄 │98,300 │1 │1.5 │ ├────────┼────────┼─────┼────────┤ │유혈암 및 역청암│107,000 │1 │1.5 │ └────────┴────────┴─────┴────────┘ </img> 카. 산업단지업종에 속한 ○○에너지는 2016년도에 배출시설을 증설하였으나 2017년도 온실가스 배출량은 2016년도 대비 14.1%, 2018년도 온실가스 배출량은 2017년도 대비 14.4% 각각 감소하였다. 이는 「온실가스 배출권거래제의 배출량 보고 및 인증에 관한 지침」 제18조제1항제1호에 따라 총 온실가스 배출량에서 제외되는 ‘바이오매스 사용에 따른 온실가스 배출량’이 증가하였기 때문으로 분석되는데, ○○에너지의 ‘바이오매스 사용에 따른 온실가스 배출량’은 2017년도에 2016년 대비 620.2%, 2018년도에 2017년 대비 22.9% 각각 증가하였다. ○○에너지는 2018년에 잉여 온실가스 배출권을 매도한 바 있다. 타. 산업단지업종에 속한 주식회사 ♠♠에너지의 온실가스 배출량은 2016년도부터 2018년도까지 감소하였는데, 온실가스 배출량 명세서에 2018년도 온실가스 배출량 감소사유는 주보일러 연료를 유연탄에서 목질계 바이오매스로 전환하였기 때문이라고 기재되어 있다. 동 회사는 2019년 1월경 잉여 온실가스 배출권을 매도한 바 있다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 등 1) 배출권거래법 제1조, 제3조, 제4조, 제5조에 따르면, 이 법은 「저탄소 녹색성장 기본법」 제46조에 따라 온실가스 배출권을 거래하는 제도를 도입함으로써 시장기능을 활용하여 효과적으로 국가의 온실가스 감축목표를 달성하는 것을 목적으로 하고, 정부는 배출권의 할당 및 거래에 관한 제도(이하 ‘배출권거래제’라 한다)를 수립하거나 시행할 때에는 「기후변화에 관한 국제연합 기본협약」 및 관련 의정서에 따른 원칙을 준수하며, 기후변화 관련 국제협상을 고려할 것, 배출권거래제가 경제 부문의 국제경쟁력에 미치는 영향을 고려할 것, 국가온실가스감축목표를 효과적으로 달성할 수 있도록 시장기능을 최대한 활용할 것, 배출권의 거래가 일반적인 시장 거래 원칙에 따라 공정하고 투명하게 이루어지도록 할 것, 국제 탄소시장과의 연계를 고려하여 국제적 기준에 적합하게 정책을 운영할 것 등의 기본원칙에 따라야 하며, 이 법의 목적을 효과적으로 달성하기 위하여 10년을 단위로 하여 5년마다 배출권거래제에 관한 중장기 정책목표와 기본방향을 정하는 ‘배출권거래제 기본계획’을 수립하여야 하고, 국가온실가스감축목표를 효과적으로 달성하기 위하여 계획기간별로 ‘국가 배출권 할당계획’(이하 ‘할당계획’이라 한다)을 매 계획기간 시작 6개월 전까지 수립하여야 한다. 할당계획은 국가온실가스감축목표를 고려하여 설정한 온실가스 배출허용총량(이하 ‘배출허용총량’이라 한다)에 관한 사항, 배출허용총량에 따른 해당 계획기간 및 이행연도별 배출권의 총수량에 관한 사항, 배출권의 할당 대상이 되는 부문 및 업종에 관한 사항, 부문별·업종별 배출권의 할당기준 및 할당량에 관한 사항, 이행연도별 배출권의 할당기준 및 할당량에 관한 사항, 할당 대상업체에 대한 배출권의 할당기준 및 할당방식에 관한 사항, 배출권을 유상으로 할당하는 경우 그 방법에 관한 사항, 조기감축실적의 인정 기준에 관한 사항, 배출권 예비분의 수량 및 배분기준에 관한 사항, 배출권의 이월·차입 및 상쇄의 기준 및 운영에 관한 사항, 그 밖에 해당 계획기간의 배출권 할당 및 거래를 위하여 필요한 사항으로서 대통령령으로 정하는 사항을 포함하고, 위 각 사항을 정할 때에는 부문별·업종별 배출권거래제의 적용 여건 및 국제경쟁력에 대한 영향 등을 고려하여야 하며, 할당계획을 수립하거나 변경할 때에는 미리 공청회를 개최하여 이해관계인의 의견을 들어야 하고, 공청회에서 제시된 의견이 타당하다고 인정할 때에는 할당계획에 반영하여야 하며, 할당계획의 수립 또는 변경은 대통령령으로 정하는 바에 따라 녹색성장위원회 및 국무회의의 심의를 거쳐 확정한다고 되어 있다. 같은 법 시행령 제3조제1항·제4항에 따르면, 법 제5조에 따라 환경부장관은 온실가스 감축 목표와의 정합성을 고려하여 할당계획을 수립하여야 하고, 법 제5조제1항제11호에서 ‘대통령령으로 정하는 사항’이란 배출권의 할당 대상이 되는 부문 및 업종의 분류에 관한 사항, 조기감축실적의 인정량에 관한 사항, 배출권의 추가 할당 및 할당량의 조정에 관한 사항, 배출권 할당·조정의 취소에 관한 사항 등을 말한다고 되어 있다. 2) 배출권거래법 제12조제1항·제2항에 따르면 주무관청은 계획기간마다 할당계획에 따라 할당대상업체에 해당 계획기간의 총배출권과 이행연도별 배출권을 할당하고, 배출권 할당의 기준은 할당대상업체의 이행연도별 배출권 수요, 조기감축실적, 할당대상업체의 배출권 제출 실적, 할당대상업체의 무역집약도 및 탄소집약도, 할당대상업체 간 배출권 할당량의 형평성, 부문별·업종별 온실가스 감축 기술 수준 및 국제경쟁력, 할당대상업체의 시설투자 등이 국가온실가스감축목표 달성에 기여하는 정도 등을 고려하여 대통령령으로 정한다고 되어 있다. 같은 법 시행령 제12조제1항에 따르면, 환경부장관은 법 제12조제2항 각 호의 사항 및 국가 온실가스 감축 목표 및 부문별 온실가스 감축 목표, 부문별·업종별 배출권 할당량, 해당 할당대상업체의 과거 온실가스 배출량 또는 기술수준, 계획기간 중의 해당 업종 또는 할당대상업체의 예상성장률, 화석연료 대신 가연성(可燃性) 폐기물을 활용하여 국가 온실가스 배출량 감축에 기여한 정도, 「집단에너지사업법」 제9조에 따라 사업의 허가를 받고 같은 법 제16조의 공급의무에 따라 열과 전기를 공급하여 국가 온실가스 배출량 감축에 기여한 정도, 할당대상업체가 배출권의 거래를 통하여 배출권 거래시장 활성화에 기여한 정도 등을 고려하여 할당대상업체별 배출권 할당량을 결정한다고 되어 있다. 3) 배출권거래법 제12조부터 제14조까지 및 영 제12조와 제15조부터 제17조까지에 따른 배출권 할당량의 산정방법 등을 정한 할당지침 제9조, 제11조에 따르면, 환경부장관은 할당계획 및 소정의 기준에 따라 할당신청서와 명세서 및 증빙자료를 검토하여 산정한 할당대상업체의 배출시설별 예상 온실가스 배출량을 바탕으로 업체별 할당량 결정시안을 작성하고, 이 경우 세부적인 산정방법은 별표 1에 따르며, 작성된 업체별 할당량 결정시안이 할당계획 및 제9조에 따라 적절히 작성되었는지 여부, 할당계획에서 정하는 부문별 또는 업종별 배출권 할당량을 해당 부문 또는 업종에 속한 모든 업체의 예상 온실가스 배출량의 합으로 나눈 각 부문 또는 업종의 이행연도별 조정계수(조정계수는 1을 초과할 수 없다), 기타 법 제12조제2항 각 호의 사항 및 영 제12조제1항 각 호의 사항 등에 비추어 환경부장관이 필요하다고 판단하는 사항의 기준에 따라 종합적으로 검토·조정하여 업체별 할당량 결정안을 작성한다고 되어 있다. 할당지침 별표 1 ‘업체별 할당량 산정방법’에 따르면, 기준연도 마지막 연도에 시설이 증설된 경우, ‘기준연도 내 증설 시설의 해당 이행연도 예상 온실가스 배출량’은 ‘해당 증설시설의 기준연도 마지막 연도 월평균 온실가스 배출량’에 12를 곱하여 산정하도록 되어 있다. 나. 판 단 1) 청구인의 주장 피청구인은 이 사건 처분에 앞선 제2차 배출권 할당계획에서, 2030년의 온실가스 총배출량을 배출 전망치 대비 37%를 감축하기로 한 ‘국가 온실가스 감축목표’를 달성하기 위하여 제2차 계획기간 동안의 국가 배출허용총량을 산정하고, 할당대상 부문과 업종의 분류, 배출권 총수량, 업종별 할당량 및 할당방식 등을 확정하였는바, 이에 대해 청구인은 ① 산업단지업종은 대표적 친환경업종으로서 온실가스 배출량 및 업체 수로 볼 때 소규모 업종에 해당하므로 이를 고려한 부문·업종 분류가 이루어졌어야 하고, ② 산업단지업종에서 2016년경 대규모 증설이 이루어져 매년 약 15%의 배출량 증가가 예견되었기 때문에 이를 반영하여 할당량이 정해졌어야 함에도 제2차 배출권 할당계획에 이러한 점들이 제대로 반영되지 않아 과중한 감축의무를 부여받았다고 주장한다. 「저탄소 녹색성장 기본법」 제46조에 따라 온실가스 배출권을 거래하는 제도를 도입함으로써 시장기능을 활용하여 효과적으로 국가 온실가스 감축목표를 달성하는 것을 목적으로 하여 배출권거래법이 제정된 점, 배출권 할당방식은 국가의 온실가스 배출허용총량을 부문별·업종별로 나누고, 그 범위 내에서 업체별 배출량을 결정하게 되어 있는 점, 배출권 할당계획에 따라 업종별 할당량이 구체적으로 확정되었고, 피청구인이 그 업종별 할당량의 범위 내에서 이 사건 처분과 같이 동일 업종 내에 속한 업체별로 할당한 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분은 ‘제2차 배출권 할당계획’을 전제로 하여 행하여진 것으로서, ‘제2차 배출권 할당계획’과 이 사건 처분이 결합하여 국가 온실가스 감축목표를 위하여 각각의 업체들에게 할당받은 배출권의 범위 내에서만 무상으로 온실가스를 배출할 수 있게 하는, 하나의 법률효과를 발생시킨다고 봄이 타당하다. 따라서 ‘제2차 배출권 할당계획’ 자체에 하자가 인정되는 경우 그 하자가 이 사건 처분에 승계되어 이 사건 처분도 위법할 수 있으므로 아래에서 ‘제2차 배출권 할당계획’에 하자가 있는지 관하여 살펴본다. 2) ‘제2차 배출권 할당계획’의 하자 존재 여부 가) 배출권 할당계획의 법적 성격 배출권 할당계획은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 기준으로 설정된 행정계획의 일종이다. 배출권거래법 제5조 등 관계 법령에는 국가 배출권 할당계획의 수립을 위한 사항에 관하여 개괄적으로 규정되어 있을 뿐 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로, 피청구인은 구체적인 배출권 할당계획을 입안· 결정함에 있어서 일반적인 행정계획의 경우와 마찬가지로 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다. 그러나 피청구인이 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교 교량하여야 한다는 제한이 있으므로, 행정주체가 행정계획을 입안· 결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 위법하다. 나) 산업단지업종의 분리 및 별도의 업종별 할당량 적용과 관련한 하자의 유무 위 인정사실에 따르면, 산업단지업종은 당초 전환부문의 발전·에너지업종에 포함되어 있다가 청구인 등이 한국열병합발전협회를 통해 2014년 12월경부터 정부에 지속적으로 발전업종과 집단에너지업종을 분리하여 줄 것을 요구하여 2017년(제1차 계획기간 중 제3차 이행연도)부터 산업부문의 산업단지업종으로 분리된 것인 점, 피청구인은 ‘제2차 배출권 할당계획’에서 부문별 할당을 원칙으로 하면서도 63개 업종 중 9개 업종에 대하여는 배출특성 등을 고려하여 업종별로 할당량을 설정하였는데, 산업부문으로 국한하더라도 산업단지업종 외에 ‘석탄 광업의 탈루 배출’ 등 5개 업종이 업종별 할당량을 배정받은 점, 위와 같은 산업단지업종의 분리 및 업종별 할당량 적용은 산업계 설명회, 업종별 간담회, 민관상설협의체 등을 통해 다양한 이해관계자 및 전문가 등의 다양한 의견이 수렴되어 결정된 것인 점 등을 고려할 때, 피청구인이 ‘제2차 배출권 할당계획’을 수립하면서 산업단지업종의 배출량 규모, 배출특성 또는 감축여력 차이 등을 고려하여 별도의 업종으로 분리하고, 업종별 할당량을 설정하여 적용받도록 한 것에 달리 이익형량을 전혀 하지 않았거나, 이익형량의 고려사항을 누락하였거나 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여되었다고 보기 어렵다. 다) 산업단지업종의 2016년 대규모 증설에 따른 예상 배출량 미반영에 따른 하자의 유무 ‘제2차 배출권 할당계획’은 업종별 배출량 전망을 산정하면서 기준연도(2014년~2016년) 3개년간의 과거 배출량 평균치를 기준으로 하고 있는바, 통상 온실가스 배출량이 시설의 가동률 또는 생산량에 비례하여 증감하기 때문에 한 업종에서 과거 일정 기간 온실가스 배출량이 증가하는 것으로 나타나는 경우 그 업종을 성장률이 증가하여 온 업종으로, 반대로 과거 일정 기간 온실가스 배출량이 감소하는 것으로 나타나는 경우 그 업종을 성장률이 감소하여 온 업종으로 판단할 수 있고, 이와 같이 과거 일정 기간 온실가스 배출량의 변동폭으로 판단한 성장률이 향후 일정 기간 지속될 것이라고 예측하는 것은 나름 합리적이라 할 수 있다. 피청구인은 이러한 방식으로 산업단지업종을 포함한 전 업종에 대하여 ‘기준연도 3개년간의 업종별 온실가스 배출량 평균’을 계획기간 온실가스 예상 배출량 산정의 기산점으로 삼으면서 기준연도 3개년간의 온실가스 변동폭을 반영하여 계획기간 이행연도별 온실가스 예상 배출량을 각각 산정하였는데, 그 외의 방식으로 업종별 예상 배출량을 산정할 경우에는 검증하여야 하는 요소가 증가하여 업종 간의 분쟁이 야기될 가능성이 높아질 것이고, 과거의 배출량 변동폭에 의할 경우 나름 검증이 용이하다는 등의 정책적 판단에서 피청구인이 과거의 배출량 변동폭을 토대로 업종별 예상 배출량을 산정한 것으로 보인다. 아울러 ① 청구인이 주장하는, 동종 업종에 속한 업체가 기준연도 마지막 연도에 한 증설이라는 사정은 산업단지업종에서만 발생할 수 있는 것이 아니고 어느 업종에서나 발생할 수 있는 것이며, 이 경우에도 향후 배출량이 증가될 것이라는 예측이 아니라 증설된 시설의 기준연도 중 확인된 실제 배출량을 기준으로 할당량이 산정되어야 할 것이고, 기준연도 중 시설의 신· 증설로 인한 실제 배출량의 증가는 기준연도의 3개년 배출량 평균값에 반영된 점, ② 산업단지업종의 ○○에너지가 2016년도에 배출시설을 증설하였다고 하나, 2017년에는 바이오매스 연료를 혼소(混燒)하는 등의 방식으로 시설을 운영하여 2017년도 온실가스 배출량은 오히려 2016년도 대비 약 14% 감소하였고, 한국열병합발전협회의『집단에너지부문 온실가스 할당관련 해외사례 및 시설특성 연구』결과 산업단지업종의 온실가스 배출량은 주로 산업단지 입주업체들의 경기변동에 직접적인 영향을 받는다고 되어 있는 점까지 고려해 보면 시설의 증설이 곧바로 배출량의 증가로 직결된다고 단정하기 어려운 점, ③ 만약 기준연도 마지막 연도에 온실가스 배출시설이 신· 증설되었다고 하여 필수적으로 신· 증설된 만큼 매년 배출권 할당량을 늘여야 한다면 배출권거래제 적용대상 업체들의 배출권 할당량은 지속적으로 증가하기만 할 뿐이어서 결국 국가 온실가스 감축목표를 달성할 수 없게 될 것인 점, ④ 산업단지업종에서는 사업의 경제성을 확보할 목적으로 주로 역청탄, 무연탄 등 온실가스 배출계수가 높은 고체 화석연료를 사용하고 있는데, 이는 온실가스뿐만 아니라 최근 사회적으로 문제가 되고 있는 미세먼지의 발생을 가중시키는 주요 원인이므로 반드시 감축되어야 할 대상이고, 산업단지업종 내 일부 업체에서 친환경 연료인 바이오매스를 함께 사용하는 방식으로 온실가스 배출량을 감축한 후 이에 따른 잉여 배출권을 매도한 사례도 있는데, 이러한 결과가 국가 온실가스 감축목표를 효과적으로 달성하기 위해 도입한 배출권거래제도의 취지에 부합하는 것인 점, ⑤ ‘제2차 배출권 할당계획’에 계획기간 동안의 국가 배출허용총량 및 이에 따른 각 부문· 업종별 배출허용총량이 정해져 있기 때문에 산업단지업종의 할당량을 늘리려면 결국 다른 부문이나 업종에 배정된 할당량을 가져와 재배분할 수밖에 없는 구조이므로, 이는 또 다른 갈등을 야기하는 결과를 초래하는 점, ⑥ ‘제2차 배출권 할당계획’은 배출권거래법 제5조, 같은 법 시행령 제3조에 규정된 바와 같이 산업계 등 이해관계자의 의견수렴, 관계 부처 협의, 공청회, 할당위원회 심의· 조정, 녹색성장위원회의 심의 및 국무회의 심의 등 일련의 절차를 거쳐 확정된 것인 점 등을 종합적으로 고려해 보면, 피청구인이 ‘제2차 배출권 할당계획’을 통해 계획기간 동안 산업단지업종의 온실가스 배출량을 전망하여 할당량을 정하면서 형평성의 원칙 등을 위반하거나 재량권을 일탈·남용하여 예상 배출량을 제대로 반영하지 않았다고 볼 수 없다. 3) 소결론 따라서 피청구인이 배출권거래법령, 제2차 배출권 할당계획 및 할당지침에 따라 한 이 사건 처분이 배출권거래법의 할당원칙, 형평성의 원칙 또는 비례의 원칙을 위반하였거나 재량권의 일탈·남용에 해당한다고 볼 수 없으므로 위법· 부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다. 참조 조문 온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률 제1조, 제3조, 제4조, 제5조, 제12조 온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률 시행령 제3조, 제12조 온실가스 배출권의 할당, 조정 및 취소에 관한 지침(환경부고시 제2018-126호) 제9조, 제11조, 별표 1