벌점부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인들이 ○○○○ @@@@ 아파트(이하 ‘이 사건 아파트’라 한다)건설공사 3공구(이하 ‘이 사건 공사’라 한다)의 건설사업관리업무를 수행하면서 이 사건 공사에 사용되는 자재의 적합성 검토ㆍ확인에 소홀하였다는 이유로, 피청구인은 2019. 9. 10. 구 「건설기술 진흥법」(2019. 4. 30. 법률 제16414호로 개정되어 2019. 11. 1. 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제53조 및 구 「건설기술 진흥법 시행령」(2020. 1. 7. 대통령령 제30337호로 개정·시행되기 전의 것, 이하 같다) 제87조에 따라 청구인 1에게 0.6점, 청구인 2에게 0.4점, 청구인 3에게 1점의 벌점부과처분(이하 모두 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인들 주장 가. 벌점은 부실공사 발생 또는 발생 우려가 있는 경우에만 부과할 수 있으며, 완충재 품질시험 실시 전에 인정구조 시공을 한 그 자체만으로는 부실공사라고 단정할 수 없다. 나. 이 사건 공사는 콘크리트 슬래브 두께와 층간 바닥충격음이 「주택건설기준 등에 관한 규정」(이하 ‘주택건설기준규정’이라 한다) 제14조의2에 적합하게 시공되었으며, 이 사건 공사의 본 공사용 완충재는 성능기준과 인정서에서 인정범위로 정한 기본 물성의 적합함을 이미 확인한 것과 같은 것으로, 시공 후에도 부실공사가 발생되지 않았다. 다. 따라서, 본 공사용 완충재의 품질시험실시 전에 인정구조시공을 한 것만으로 이 사건 처분을 한 것은 위법·부당하다. 3. 관계법령 구 건설기술 진흥법(2019. 4. 30. 법률 제16414호로 개정되어 2019. 11. 1. 시행되기 전의 것) 제2조, 제53조제1항, 제4항, 제82조제1항 구 건설기술 진흥법 시행령(2020. 1. 7. 대통령령 제30337호로 개정·시행되기 전의 것) 제87조제5항, 별표 8 건축사법 제2조제4호 주택건설기준 등에 관한 규정 제14조의2 4. 인정사실 청구인들과 피청구인이 제출한 용역계약서, 완충재 사용승인서, 바닥충격음 차단구조 성능인정서, 시험성적서, 품질검사 성적서, 품질시험계획서, @@공사 전문시방서, 감사 보고서 등 각 자료의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인들은 2017. 8. 30. 피청구인과 2017. 9. 4.부터 2019. 8. 14.까지 이 사건 공사 시공단계 감독권한 대행 등 건설사업관리용역계약을 체결하고, 청구인 1, 2는 공동수급체(출자비율 : 청구인 1. 60%, 청구인 2. 40%)를 이루어 이 사건 공사의 건설사업관리용역을 수행한 건설사업관리용역업자이고, 청구인 3은 이 사건 공사의 건설사업관리용역을 수행한 건설사업관리기술자이다. 나. 이 사건 아파트에 대한 바닥충격음 차단성능 측정은 바닥완충재 설치공사 착수전인 2018. 6. 20.경 이루어졌고, 측정결과는 주택건설기준규정 제14조의2제2항제2호에 정한 기준인 경량충격음 58데시벨 이하, 중량충격음 50데시벨 이하를 충족하는 것으로 확인되었다. 다. 청구인들은 이 사건 공사 현장의 완충재에 대하여 2018. 6. 25. 품질시험을 의뢰하고 같은 날 본 공사에 착수하였고, 품질시험성적서는 2018. 7. 19. 발부되었다. 라. 감사원이 2018. 11. 19.부터 2019. 1. 18.까지 피청구인 등이 시행하는 아파트 건설공사 99개 현장을 대상으로 현장에 반입된 완충재에 대해 품질기준에 적합한지 여부를 확인한 후 시공하였는지 점검한 결과, 이 사건 공사를 포함한 57개 공사현장(58%)에서 완충재 품질검사성적서가 발급되기 전에 공사에 착수하였고, 특히 피청구인의 55개 현장 중 42개 현장은 품질검사를 의뢰하기도 전에 시공에 착수한 것으로 확인되었다. 이에 피청구인의 42개 현장에 완충재를 납품한 생산업체 중 시공순위 3개 업체가 납품한 3개 현장을 선정하여 완충재 품질 적정성을 시험한 결과, 2개 현장에 반입된 완충재가 구「공동주택 바닥충격 차단구조인정 및 관리기준」(2019. 11. 8. 국토교통부고시 제2019-622호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 고시’라 한다)에 따른 성능기준에 미달한 것으로 확인되었다. 마. 감사원은 2019. 4. 18. 위와 같은 감사결과를 발표하면서 피청구인에 대하여 바닥충격음 차단구조를 성능인증서, 관계 법령, 공사시방서 등의 기준과 다르게 시공하거나 바닥충격음 차단성능기준에 미달하는 것으로 확인된 시공사, 감독자 등에게 벌점을 부과하는 등 조치할 것을 통보하였다. 바. 이 사건 고시의 주요내용은 다음과 같다. 다 음 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=102314323"></img> <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=102314325"> </img> 사. 피청구인의 표준시방서 42320(바닥 및 측면완충재)은 견본시공 및 바닥완충재 품질기준에 관하여 다음과 같이 정하고 있다. 다 음 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=102314321"> </img> 아. 우리 위원회에서 직권조사 한 바에 따르면, 일반적으로 아파트 바닥 공사 공정은 ‘① 콘크리트 타설 후 바닥면 정리 → ② 완충재 설치 → ③ 경량기포콘크리트 타설 → ④ 난방 배관 등 설치 → ⑤ 모르타르작업’ 순으로 이루어지는 것으로 확인된다. 자. 피청구인은 2019. 9. 10. 청구인들에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=102314319"> </img> ※ 공급수급체 출자비율: (주)○엔지니어링종합건축사사무소 60% (주)○○엔지니어링건축사사무소 40% ※ 사용자재 적합성의 검토ㆍ확인의 소홀(2.8) 기타 자재의 품질확인을 소홀히 한 경우현장에 반입된 완충재 품질시험 부적정(완충재 품질시험 실시 전 인정구조 시공) [1점] 5. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 1) 구 「건설기술 진흥법」 제2조제2호, 제3호, 제4호, 제5호에 따르면, 건설기술용역에는 건설사업관리가 포함되고, 건설사업관리는 건설공사에 관한 기획, 타당성 조사, 분석, 설계, 조달, 계약, 시공관리, 감리, 평가 또는 사후관리 등에 관한 관리를 수행하는 것을 말한다. 감리란 건설공사가 관계 법령이나 기준, 설계도서 또는 그 밖의 관계 서류 등에 따라 적정하게 시행될 수 있도록 관리하거나 시공관리ㆍ품질관리ㆍ안전관리 등에 대한 기술지도를 하는 건설사업관리 업무를 말한다고 규정하고 있다. 2) 구 「건설기술 진흥법」 제53조제1항, 제4항에 따르면, 발주청 등은 건설업자가 건설기술용역, 건축설계, 「건축사법」 제2조제4호에 따른 공사감리 또는 건설공사를 성실하게 수행하지 아니함으로써 부실공사가 발생하였거나 발생할 우려가 있는 경우에는 부실의 정도를 측정하여 벌점을 주어야 한다. 부실 정도의 측정기준, 불이익 내용, 벌점의 관리 및 공개 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 되어 있고, 구 「건설기술 진흥법 시행령」 제87조제5항, 별표8 제5호(벌점의 측정기준) 나.목2.8호나는 건설사업관리용역업자 및 건설사업관리기술인이 기타자재의 품질확인을 소홀히 한 경우 벌점 1점을 부과하도록 규정하고 있다. 3) 주택건설기준규정 제14조의2제1호·제2호에 따르면, 공동주택의 세대 내의 층간바닥은 콘크리트 슬래브 두께는 210밀리미터(라멘구조의 공동주택은 150밀리미터)이상으로 하고, 각 층간 바닥충격음이 경량충격음(비교적 가볍고 딱딱한 충격에 의한 바닥충격음을 말한다)은 58데시벨 이하, 중량충격음(무겁고 부드러운 충격에 의한 바닥충격음을 말한다)은 50데시벨 이하의 구조가 되도록 할 것으로 되어 있다. 4) 이 사건 고시 제32조제5항은 ‘(성능)인정을 받은 자는 현장에 반입되는 완충재 등 바닥충격음을 줄이기 위해 사용한 주요 구성품에 대해서는 감리자 입회하에 샘플을 채취한 후 해당 시험항목에 대하여 공인시험기관으로 인정받은 기관에서 시험을 실시하고 그 결과를 시공전까지 감리자에게 제출하여야 하며, 감리자는 성능기준과 인정서에서 인정범위로 정한 기본 물성의 적합함을 확인한 후 시공하여야 한다.’라는 취지로 정하고 있다. 나. 판단 1) 청구인들은 벌점은 부실공사 발생 또는 발생 우려가 있는 경우에만 부과할 수 있는데, 완충재 품질시험 실시 전에 인정구조 시공을 한 그 자체만으로는 부실공사라고 단정할 수 없고, 이 사건 공사는 콘크리트 슬래브 두께와 층간 바닥충격음이 주택건설기준규정 제14조의2에 적합하게 시공되었으며, 이 사건 공사의 본 공사용 완충재는 성능기준과 인정서에서 인정범위로 정한 기본 물성의 적합성을 이미 확인한 것으로 시공 후에도 부실공사가 발생되지 않았다는 주장을 하고 있는바, 이에 대해 살펴본다. 2) 구「건설기술 진흥법」 제53조제1항에 정한 ‘부실공사’란 건축법 등 각종 법령·설계도서·건설관행·건설업자로서 일반 상식 등에 반하여 공사를 시공함으로써 건축물자체 또는 건설공사의 안전성을 훼손하거나, 다른 사람의 신체나 재산에 위험을 초래하거나, 시공된 건축물 등이 통상적으로 지녀야 할 안전성이나 요구되는 품질, 성능, 효능 등을 갖추지 못하게 되는 것을 뜻한다(대법원 2019. 11. 15. 선고 2018두64924 판결 등 참조). 3) 일반적으로 아파트 바닥 공사 공정은 ‘① 콘크리트 타설 후 바닥면 정리 → ② 완충재 설치 → ③ 경량기포콘크리트 타설 → ④ 난방 배관 등 설치 → ⑤ 모르타르작업’ 순으로 이루어진다. 이 사건 고시 제33조제1항은 완충재에 요구되는 성능으로 밀도, 동탄성계수, 흡수량, 가열 후 치수안정성, 가열 후 동탄성계수, 잔류변형량 등을 정하고 있고, 피청구인 표준시방서 42320(바닥 및 측면완충재) 2.1.3 바닥완충재 품질기준 역시 완충재의 성능기준을 ‘충격음’, ‘내구성’, ‘단열설계’ 항목으로 구분하여 구체적으로 정하고 있으며, 완충재는 주요구조부에 해당하는 바닥의 구성요소이고, 소음차단뿐만 아니라 지지, 단열 등 기능을 하며, 이에 따라 일정한 성능기준을 충족하여야 하고, 견본세대 시공을 통해 ‘요구 성능’ 전반에 대한 확인을 하여야 한다고 정하고 있다. 4) 이와 같은 아파트 바닥의 구성 및 그 공사 공정, 완충재의 기능과 품질기준 등에 더하여 오늘날 아파트 등 공동주택에서 층간소음 문제가 가지는 중요성 등을 종합하여 볼 때, 완충재 품질 확인을 소홀히 한 채 바닥완충재를 시공하도록 하는 것은 아파트가 통상적으로 갖추어야 할 품질이나 성능을 갖추지 못하도록 함은 물론, 건축물 자체의 안전성을 훼손하거나 다른 사람의 신체나 재산에 위험을 초래할 가능성이 있는 행위, 즉 부실공사를 발생시킬 우려가 있는 행위에 해당한다고 할 것인바, 청구인들의 주장은 받아들일 수 없다. 5) 또한, 청구인들은 결과적으로 이 사건 공사에 시공된 완충재가 관련 규정에 정한 품질기준 등을 충족하였으므로 부실공사가 발생할 우려가 없다는 취지로 주장한다. 그러나 앞서 본 아파트 바닥 공사 공정 등에 비추어 볼 때, 일단 바닥완충재가 설치되고 후속공정이 이어질 경우 현실적으로 완충재 품질을 확인하기 어렵고 확인 결과 하자가 발견되었다 하더라도 보완 시공이 사실상 불가능해질 수 있다. 이 사건 고시와 피청구인 표준시방서가 공인시험기관의 시험결과를 확인하고 완충재를 시공하도록 한 것은 바로 이 때문이다. 따라서 바닥완충재 설치공사 착수 후에 완충재에 대한 품질검사를 마쳤다거나, 사후에 위 검사 결과가 관련규정을 충족하는 것으로 밝혀졌다는 사정은 위와 같은 판단에 영향을 미치지 못한다. 따라서 청구인들의 주장은 받아들일 수 없다. 6) 결국, 위와 같은 사정을 종합적으로 고려할 때 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 사실관계를 오인하거나 관계 법령의 적용을 잘못했다고 볼 만한 구체적이고 객관적인 자료가 확인되지 않는바, 피청구인의 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 6. 결 론 그렇다면 청구인들의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인들의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.