벌점부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 참가인 1, 2와 공동수급체를 구성하여 공동이행방식으로 피청구인이 발주한 A지구 군사시설 이전사업 건축공사(이하 ’이 사건 공사‘라 한다)의 시공단계 감독 권한대행 등 건설사업관리용역(이하 ’이 사건 용역‘이라 한다)을 수행하였는데, 피청구인은 이 사건 용역의 공동수급체가 건설사업관리용역사업자로서 건축물에 대한 정기안전점검이 누락된 안전관리계획서를 검토·확인하지 않아 시공사의 건설안전관리에 대한 확인을 소홀히 하였다는 이유로 2023. 9. 14. 청구인에게 공동수급표준협정서에 정해진 출자비율에 따라 0.9점의 벌점부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 이 사건 용역의 업무 중 ‘건축ㆍ토목분야 건설사업관리’만 수행하고, 안전관리계획서의 검토ㆍ확인 등 ‘안전건설사업관리’는 공동수급체 중 다른 구성원이 수행하는 것으로 업무분담이 명확히 이루어져 있고, 이는 피청구인에게 제출된 건설사업관리기술인 지정신고서ㆍ배치계획표, 건설사업관리단 업무분장표 등 서류상으로도 명확히 확인되며, 청구인은 안전관리계획서의 작성, 적정성 검토ㆍ확인, 보고 등의 업무에 전혀 관여한 바 없다. 나. 「건설공사 사업관리방식 검토기준 및 업무수행지침」(국토교통부 고시) 제2조제18호에도 검토ㆍ확인한 자는 자신의 검토ㆍ확인한 사항에 대해 책임을 진다고 규정되어 있으므로 안전관리계획서의 검토ㆍ확인자가 부실에 대한 책임을 져야 한다. 다. 침익적 행정처분의 경우 행정 법규를 엄격히 해석ㆍ적용하여야 하고, 공동이행방식이더라도 부실에 대한 책임 소재가 명확히 규명된 경우에는 「건설기술 진흥법 시행령」 제87조제2항제1호 단서에 따라 해당 구성원에게만 벌점이 부과되어야 할 것인바, 안전건설사업관리 업무를 담당하지 않는 청구인에게 공동수급협정서상 출자비율에 따라 벌점을 부과한 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다. 3. 피청구인 주장 가. 공동수급체가 「건설공사 사업관리방식 검토기준 및 업무수행지침」에 따라 공정별 건설사업관리기술인 배치계획, 공동수급 시 업무분장 등의 서류를 제출하는 것은 프로젝트 진행의 통합 관리 등 건설사업관리 업무를 효율적으로 수행하기 위한 목적이지, 공동수급인들의 책임소재를 명확히 구분하기 위한 목적은 아니다. 나. 이 사건 용역의 공동수급체가 체결한 ‘공동수급표준협정서(공동이행방식)’ 제1조, 제6조에 따르면 청구인은 공동수급체의 구성원으로서 다른 구성원과 공동으로 연대하여 계약상의 의무를 성실히 이행하여야 한다고 되어 있고, 안전관리계획서 검토ㆍ확인 업무는 건축공사 전반에 걸쳐 공종별, 시설물별 세부 안전관리에 관한 것이어서 협업이 필요한 업무이므로, 공종별 전담인력이 지정되어 있다고 하더라도 공동수급체 구성원들에게 공동의 책임이 있다고 보아야 한다. 다. 그럼에도 불구하고 청구인을 포함한 공동수급체 구성원들은 안전관리계획서 검토ㆍ확인 의무를 미이행하여 시공자의 건설안전관리에 대한 확인을 소홀히 하였는바, 공동수급협정서상 출자비율에 따라 청구인에게 한 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다. 4. 참가인들 주장 가. 공동수급체 구성원 사이에 부실공사의 책임 소재가 명확히 규명되었는지 여부는 규범적인 책임이 아니라 실질적인 책임을 보고 판단해야 할 것이므로, 공종별 배치계획이나 업무분장에서 정한 규범적인 담당업무가 아니라고 하여 실질적인 책임이 없다고는 할 수 없고, 실질적 책임을 보고 판단하되 만약 이를 명확히 구분하기 어렵다면 「건설기술 진흥법」 제87조제2항제1호 본문에 따라 공동수급체 구성원 모두에 대하여 출자비율에 따라 벌점이 부과되더라도 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 나. 안전건설사업관리기술인이 공종별 세부 안전관리계획을 검토하기 위해서는 전문지식을 가지고 있는 해당 공종 건설사업관리기술인의 협업이 필요하고, 건축물에 대한 정기안전점검도 공정별 공법이나 현장 상황 등을 고려하여 점검계획을 검토하고 점검시기 등을 결정해야 하므로 해당 분야 건설사업관리기술인의 협조가 반드시 필요한 것이며, 다만 안전건설사업관리기술인이 안전관리계획서의 검토ㆍ보고 주체로서 그 결과를 시행하는 것에 불과한 점 등을 고려할 때, 안전관리계획서의 검토ㆍ확인업무는 그 책임소재를 명확히 구분하기 어려우므로 공동수급체 공동의 책임으로 보는 것이 타당하다. 5. 관계법령 건설기술 진흥법 제53조 건설기술 진흥법 시행령 제87조, 별표 8 건설공사 사업관리방식 검토기준 및 업무수행지침(국토교통부고시 제2023-370호) 제2조 6. 인정사실 청구인과 피청구인, 참가인들이 제출한 용역계약서, 공동수급표준협정서(공동이행방식), 착수신고서 제출, 건설사업관리기술인 지정신고서, 배치계획, 건설사업관리 업무수행계획서, 건설사업관리단 업무 분장표, 안전관리계획서 승인 요청, 1차 수정, 2차 수정, 기술검토의견서, 확인서, 벌점심의위원회 심의결과 알림 등에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 건축설계 및 감리, 시공 감리 등을 수행하는 회사로서, 2021. 10. 27. 참가인 1, 참가인 2, B와 함께 발주자인 피청구인과 이 사건 용역 도급계약을 체결하였고, 용역기간은 2022. 1. 17.부터 2024. 1. 16.까지이다. 나. 청구인, 참가인 1, 참가인 2는 2021. 10. 27. 이 사건 용역을 수행하기 위한 공동수급체를 구성하여 공동수급협정을 체결하였는데, 피청구인에게 제출된 ‘공동수급표준협정서(공동이행방식)’의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - 제1조(목적) 이 협정서는 아래 계약을 공동수급체의 구성원이 재정, 경영 및 기술능력과 인원 및 기자재를 동원하여 공사ㆍ물품 또는 용역에 대한 계획ㆍ입찰ㆍ시공 등을 위하여 일정 출자비율에 따라 공동연대하여 계약을 이행할 것을 약속하는 협약을 정함에 있다. 1. 계약건명 : A지구 군사시설 이전사업공사 시공단계 감독 권한대행 등 건설사업관리용역 2. 계약금액 : 3,831,000,000원 3. 발주자명 : 한국토지주택공사 제3조(공동수급체의 구성원) ① 공동수급체의 구성원은 다음과 같다. 1. C(대표자 : D) 2. E(대표자 : F) 3. G(대표자 : H) ② 공동수급체의 대표자는 C로 한다. ③ 대표자는 발주자 및 제3자에 대하여 공동수급체를 대표하며, 공동수급체의 재산의 관리 및 대금청구 등의 권한을 가진다. 제6조(책임) 공동수급체의 구성원은 발주기관에 대한 계약상의 의무이행에 대하여 연대하여 책임을 진다. 다만, 공사이행보증서가 제출된 공사로서 계약이행요건을 충족하지 못하는 업체는 출자비율에 따라 책임을 진다. 제9조(구성원의 출자비율) ① 당 공동수급체의 출자비율은 다음과 같이 정한다. 1. C : 60% 2. E : 30% 3. G : 10% 다. 이 사건 용역 공동수급체 대표자인 참가인 1은 2022. 1. 14. 피청구인에게 착수신고서를 제출하였는데, 이에 첨부된 ‘건설사업관리기술인 지정신고서’ 및 ‘배치계획서’의 주요 내용은 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=137873625"> - 다 음 - ┌──────┬───┬──┬────┬────┬────────┬─────────┐ │구분 │공종 │이름│등급 │소속 │기술종목 │배치계획 │ ├──────┼───┼──┼────┼────┼────────┼─────────┤ │책임 │건축 │H │특급 │참가인 1│건축시공기술사 │2022. 1. 17. │ │건설사업관리│ │ │ │ │ │ │ │기술인 │ │ │ │ │ │ │ ├──────┼───┼──┼────┼────┼────────┼─────────┤ │분야별 │건축 │I │고급 │청구인 │콘크리트기사 │착공일 확정시 배치│ │건설사업관리├───┼──┼────┼────┼────────┼─────────┤ │기술인 │건축1 │J │초급 │참가인 1│실내건축기능사 │착공일 확정시 배치│ │ ├───┼──┼────┼────┼────────┼─────────┤ │ │건축2 │K │초급 │참가인 2│건설안전기사 │2022. 1. 17. │ │ │[안전]│ │ │ │ │ │ │ ├───┼──┼────┼────┼────────┼─────────┤ │ │건축3 │L │중급이하│청구인 │건축산업기사 │2022. 1. 17. │ │ │[청년]│ │ │ │ │ │ │ ├───┼──┼────┼────┼────────┼─────────┤ │ │토목 │M │고급 │청구인 │토목시공기술사 │2022. 1. 17. │ │ ├───┼──┼────┼────┼────────┼─────────┤ │ │기계 │N │고급 │참가인 1│건설기계설비기사│착공일 확정시 배치│ │ ├───┼──┼────┼────┼────────┼─────────┤ │ │전기 │O │특급 │나로 │전기산업기사 │착공일 확정시 배치│ │ ├───┼──┼────┼────┼────────┼─────────┤ │ │통신 │P │고급 │나로 │정보통신기술자 │착공일 확정시 배치│ └──────┴───┴──┴────┴────┴────────┴─────────┘ ※ 비상주 기술지원기술인 제외 </img> 라. 책임건설사업관리기술인이 2022. 1. 21. 피청구인에게 제출한 건설사업관리 업무수행계획서에 첨부된 ‘건설사업관리단 업무분장표’에 따르면 안전은 G가 담당하고 있다. 마. 참가인 2 소속 안전건설사업관리기술인이 기안하고 참가인 1 소속 책임건설사업관리기술인이 결재하여 책임건설사업관리기술인 명의로 피청구인에게 제출된 2022. 2. 8.자 안전관리계획서, 2022. 7. 19.자 안전관리계획서(1차 수정), 2023. 4. 7.자 안전관리계획서(2차 수정) 공문에 첨부된 기술검토의견서에는 참가인 2 소속 안전건설사업관리기술인 K(후임자 Q, R) 및 참가인 1 소속 책임건설사업관리기술인 B의 서명만 되어 있다. 바. 피청구인은 ‘2023년 착공 초기 건설현장 점검계획’에 따라 2023. 3. 28. 이 사건 공사현장을 점검하였고, 시공사 현장대리인 및 참가인 1 소속 책임건설사업관리기술인 H가 서명한 확인서에 따르면 지적내용은 다음과 같이 되어 있다. - 다 음 - ㅇ 제목 : 안전관리계획서 검토ㆍ확인 미이행 ㅇ 내용 - 이 사건 공사 현장은 「건설기술진흥법」 제62조 및 「건설공사 사업관리방식 검토기준 및 업무수행지침」 제18조에 따라 건축물 공사 시 정기안전점검을 실시하여야 함 - 그러나 최초 안전관리계획서상 건축물에 대한 정기안전점검이 누락된 채 항타기에 대한 정기안전점검 계획만 수립ㆍ제출되었고, 변경 시에도 동 점검계획은 수립되지 않았으나, 시공자는 동 계획서에 대한 제출 및 변경 승인 없이 임의로 건축물 정기안전점검 계획을 수립ㆍ시행하였으며, 건설사업관리기술인은 이에 대한 검토ㆍ확인 업무를 미이행하였음이 확인됨 사. 피청구인은 위 바항 기재 지적내용을 이유로 2023. 8. 3. 청구인 및 참가인 1, 2에게 다음과 같이 「건설기술 진흥법 시행령」 제87조제2항제1호 본문, 별표 8 제5호나목4)가)에 따라 벌점 3점을 공동수급협정서에서 정한 출자비율에 따라 부과할 예정임을 통보하였다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=137873627"> 다 음 - ┌────┬──────┬───────┬───────────────────┬──┐ │용역명 │부과대상 │상호/성명 │부실내용 │벌점│ ├────┼──────┼────┬──┼───────────────────┼──┤ │이 사건 │건설사업관리│참가인 1│60% │시공자의 건설안전관리에 대한 확인의 소│1.8 │ │사업관리│용역사업자 ├────┼──┤홀 ├──┤ │용역 │ │청구인 │30% │-안전관리계획서 검토·확인업무 미이행 │0.9 │ │ │ ├────┼──┤ ├──┤ │ │ │참가인 2│10% │ │0.3 │ │ ├──────┼────┼──┼───────────────────┼──┤ │ │책임건설사업│H │100%│시공자의 건설안전관리에 대한 확인의 소│3 │ │ │관리기술인 │ │ │홀 │ │ │ │ │ │ │-안전관리계획서 검토·확인업무 미이행 │ │ └────┴──────┴────┴──┴───────────────────┴──┘ </img> 아. 피청구인은 2023. 8. 29. 벌점심의위원회를 개최한 후 그 결과에 따라 2023. 9. 14. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 7. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령의 내용 1) 「건설기술 진흥법」 제53조제1항ㆍ제4항에 따르면, 국토교통부장관, 발주청과 인ㆍ허가기관의 장은 건설사업자, 주택건설등록업자, 건설엔지니어링사업자(「건축사법」 제23조제2항에 따른 건축사사무소개설자를 포함한다), 이 중 어느 하나에 해당하는 자에게 고용된 건설기술인 또는 건축사가 건설엔지니어링, 건축설계, 「건축사법」 제2조제4호에 따른 공사감리 또는 건설공사를 성실하게 수행하지 아니함으로써 부실공사가 발생하였거나 발생할 우려가 있는 경우 등에는 부실의 정도를 측정하여 벌점을 주어야 하고, 부실 정도의 측정기준, 불이익 내용, 벌점의 관리 및 공개 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 되어 있다. 2) 같은 법 시행령 제87조제2항제1호에 따르면, 건설엔지니어링, 건축설계(「건축사법」 제2조제3호에 따른 설계를 말한다), 공사감리(「건축사법」 제2조제4호에 따른 공사감리를 말한다) 또는 건설공사의 공동도급 중 공동이행방식인 경우 공동수급체 구성원 모두에 대하여 공동수급협정서에서 정한 출자비율에 따라 부과하되, 다만 부실공사에 대한 책임 소재가 명확히 규명된 경우에는 해당 구성원에게만 부과하고, 같은 항 제2호에 따르면 분담이행방식인 경우에는 분담업체별로 부과하도록 되어 있다. 같은 법 시행령 제87조제5항, 별표 8(건설공사 등의 벌점관리기준) 제5호나목 ‘시공 단계의 건설사업관리를 수행하는 건설사업관리용역사업자 및 건설사업관리기술인에 대한 벌점 측정기준’ 4)가)에 따르면, ‘시공자의 건설안전관리에 대한 확인의 소홀’로서 안전관리계획서를 검토ㆍ확인하지 않은 경우, 정기안전점검을 하지 않거나 안전점검 수행기관으로 지정되지 않은 기관이 정기안전점검을 실시했으나 시정지시 등을 하지 않은 경우, 정기안전점검 결과 조치 요구사항의 이행을 확인하지 않은 경우에 건설사업관리용역사업자 및 건설사업관리기술인에게 각각 벌점 3점을 부과하도록 되어 있다. 3) 「건설공사 사업관리방식 검토기준 및 업무수행지침」 제2조제18호에 따르면, ‘검토ㆍ확인’이란 공사의 품질을 확보하기 위해 기술적인 검토뿐만 아니라, 그 실행결과를 확인하는 일련의 과정을 말하며 검토ㆍ확인자는 자신의 검토ㆍ확인 사항에 대해 책임을 진다고 되어 있다. 나. 판 단 이 사건 처분의 원인이 된 부실내용(시공자의 건설안전관리에 대한 확인의 소홀 -안전관리계획서 검토·확인업무 미이행)의 존재 여부에 대해서는 청구인과 피청구인 사이에 다툼이 없고, 이 사건의 쟁점은 위 부실내용에 대한 책임 소재가 이 사건 용역의 공동수급체 사이에 명확히 규명되는지 여부이므로 이에 대해 살펴본다. 「건설기술 진흥법 시행령」 제87조제2항은 공사감리를 공동도급하는 경우의 벌점 부과에 관하여 규정하면서, 제1호는 공동이행방식인 경우 공동수급체 구성원 모두에 대하여 공동수급협정서에서 정한 출자비율에 따라 부과하되, 그 단서에서는 부실공사에 대한 책임 소재가 명확히 규명된 경우에는 해당 구성원에게만 부과하도록 규정하고, 제2호에서는 분담이행방식인 경우 분담업체별로 부과하도록 규정하고 있다. 이러한 규정의 문언과 체계에 비추어 볼 때, 「건설기술 진흥법 시행령」 제87조제2항 단서에서 규정하는 ‘부실공사에 대한 책임’은 도급인에 대한 규범적인 의미에서의 책임이 아니라, 해당 공사에 실제로 관여한 공동수급체 구성원이 구체적이고 실질적인 의미에서 부담하는 책임을 의미한다고 봄이 타당하다. 따라서 공동수급체 구성원이 ‘공동이행방식의 도급계약 그 자체에 따라 부담하는 계약상 책임’은 여기에서의 책임에 포함되지 않는다. 위 인정사실에 따르면, 청구인 및 참가인 1, 2는 공동수급협정을 체결하고 이 사건 용역을 공동이행방식으로 수행하고 있는데, 피청구인에게 제출된 건설사업관리기술인 지정신고서, 배치계획서, 업무분장표에 따르면, 이 사건 용역의 업무는 책임건설사업기술인, 건축, 안전, 토목, 기계, 전기, 통신 분야로 구분되고, 책임건설사업기술인 및 건축 1, 건축 3, 기계분야는 참가인 1이, 안전분야는 참가인 2가, 건축, 토목분야는 청구인이 각각 분담하기로 업무분장이 이루어졌으며, 각 분야별 담당 건설사업관리기술인의 세부 담당업무, 자격 및 등급도 정해져 있다. 그리고 참가인 2 소속 안전분야 건설사업관리기술인의 세부 담당업무는 ‘안전 사업관리업무 총괄/조율, 업무협의(안전), 안전관리계획서/유해위험방지계획서 적정성 검토 후 보고, 안전관리 지도/성실이행 여부 확인, 위험공종 안전작업 허가제 시행’으로 정해져 있으므로, 안전분야의 건설사업관리 업무는 청구인이 담당하는 업무가 아니다. 또한 피청구인이 2023. 3. 28. 이 사건 공사현장을 점검한 후 지적한 내용, 즉 이 사건 처분의 원인이 된 부실내용은 ‘건축물에 대한 정기안전점검계획이 누락된 안전관리계획서를 검토ㆍ확인하지 않았다’는 것이므로 안전분야의 업무에 속하는 것이고, 참가인 2 소속의 안전건설사업관리기술인이 기안하고 참가인 1 소속의 책임건설사업관리기술인이 결재하여 피청구인에게 제출된 2022. 2. 8.자 안전관리계획서, 2022. 7. 19.자 안전관리계획서(1차 수정), 2023. 4. 7.자 안전관리계획서(2차 수정)의 기술검토의견서에는 위 안전건설사업관리기술인 및 책임건설사업관리기술인의 서명만 되어 있는 점을 고려해보면 안전관리계획서를 검토ㆍ확인하는 업무에 청구인이 관여하였다고 보기 어렵고, 달리 이를 반증할만한 구체적이고 객관적인 자료도 확인할 수 없다. 아울러 「건설공사 사업관리방식 검토기준 및 업무수행지침」 제2조제18호에 따르면 검토ㆍ확인자가 자신의 검토ㆍ확인 사항에 대해 책임을 지도록 규정되어 있는바, 설령 안전분야 건설사업관리업무가 건축공사 전반에 걸치는 업무라고 하더라도, 앞서 본 것처럼 청구인과 참가인들의 상호 합의 아래 참가인 2 소속의 안전건설사업관리기술인이 안전관리계획서의 적정성 검토ㆍ보고 업무를 담당하여 수행하였고, 참가인 1 소속의 책임건설사업관리인이 건설사업관리기술인 업무를 총괄하여 수행한 이상, 안전분야에서 발생한 ‘건축물에 대한 정기안전점검이 누락된 안전관리계획서를 검토ㆍ확인하지 않은 부실’에 대한 법적 책임까지 청구인에게 물을 수는 없다고 할 것이다. 따라서 이 사건 용역은 공동이행방식으로 수행되었으나 부실공사에 대한 책임소재가 명확히 규명된 경우에 해당한다고 보는 것이 타당하므로, 책임이 없는 구성원인 청구인에게 공동수급표준협정서에서 정한 출자비율에 따라 벌점을 부과한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다. 8. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.