법인등 자연장지 조성허가 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2019. 10. 7. 피청구인에게 ○○○시 ○○동 산○○ 임야 ○,○○○㎡(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 수목장림을 설치하고자 종교단체 법인등자연장지 조성허가 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였다. 피청구인은 2019. 12. 4. 청구인이 정관을 위반하여 단체규약을 작성·제출하였고, 종교단체의 물적요소인 교회건물이 불법건축물인 점 등에 비추어 청구인이 장사시설 설치·운영주체로서의 종교단체에 해당하지 않는다고 판단하여, 청구인에게 「장사 등에 관한 법률 시행령」(이하 ‘장사법 시행령’이라 한다) [별표 5] 사설수목장림의 설치기준에 적합하지 않는다는 이유로 법인등자연장지 조성허가 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 처분경위 가) 2016. 11. 13.자 허가신청 및 피청구인의 불허가처분, 청구인의 승소판결 확정 청구인(당시의 대표자 송○○ 목사)은 2016. 4. 22. 피청구인에게 ○○○시 ○○동 산○○ 외 4필지 ○,○○○㎡ 지상에 자연장지(수목장림) 조성을 위한 배치계획 수립요청을 하였고, 피청구인은 2016. 5. 10. 개발제한구역 내 수목장림 배치계획 수립통보를 하였다. 그런데 위 신청 후 대표자 송○○ 목사가 신장암이 재발하여 투병을 이유로 사임하였고, 새로운 대표자 박○○ 목사가 2016. 11. 13. 피청구인에게 종교단체 법인등자연장지 조성허가 신청을 하였으나, 피청구인은 2016. 12. 14. 아래와 같이 청구인을 종교단체로 인정할 수 없다는 이유로 불허가 처분(이하 ‘1차 불허가처분’이라 한다)하였다. 당시 피청구인은 청구인의 창립총회 장소가 불교법당으로 사용되던 장소이고, 청구인의 소재지가 박○○ 목사 형의 가정집 또는 지인의 교회로 종교재산이 없으며, 박○○ 목사가 미국 시민권자여서 청구인이 종교단체로서의 실체를 갖추지 못했다고 본 것이다. 이에 청구인은 2016. 12. 22. 임시이사회를 개최하여 박○○ 목사가 사임하고, 2017년 1월초 경 현 대표자인 박□□ 목사가 취임하였으며, 2017. 1. 5. ○○○시 ○○로○○○번길○, ○층 ○호(○○동, ○○○○○)를 청구인의 예배당 건물로 임차하고, 관련 서류를 보완하였다. 청구인은 2017. 2. 16. 피청구인에게 이 사건 신청지에 종교단체 법인등 자연장지 조성허가 신청을 하였는데, 피청구인은 2017. 3. 30. “해당지역은 추모목으로 사용할 수 있는 나무가 존재하지 않으며 배나무 벌목, 추모목 식재 등 대규모 개발행위에 의한 수목장림 조성은 수목장림 취지에 맞지 않는다” 는 이유로 불허가 처분(이하 ‘2차 불허가처분’이라 한다)을 하였다. 첨언하면, ○○○시 노인장애인과 소속 박○○ 주무관은 2차 불허가처분을 하기 전에 ○○○시 ○○로○○○번길 ○○○, ○호를 거의 매주 약 5~6회 이상 방문하여 청구인이 예배를 드리는 광경을 직접 확인하고는, 청구인의 종교단체성을 인정할 수 밖에 없었기에, 처분사유에 단지 추모목이 없다는 이유만 들었던 것이다. 이에 청구인은 2017. 4. 3. 행정소송을 제기하여 2018. 8. 30. 승소판결이 확정되었다(대법원 2018두□□□). 나) 2018. 9. 11.자 허가신청 및 피청구인의 불허가처분, 청구인의 행정심판 인용재결 청구인은 2018. 9. 11. 피청구인에게 위 판결문을 첨부하여 종교단체 법인등 자연장지 조성허가 신청을 다시 하였다. 이후 피청구인은 청구인에게 2018. 10. 26.부터 2019. 2. 7.까지 5차에 걸쳐 각종 보완통보를 하였고, 피청구인은 기한 내 모든 사항에 대하여 보완을 완료하였으나, 2019. 2. 27. 다시 “수목장림 조성허가를 위한 개발구역내 행위허가에 필요한 「건축법」에 부합하는 도로가 있어야 가능한데 그러한 조건을 충족하지 못하였다”는 이유로 6차 보완통보를 하였다. 피청구인은 청구인이 기한 내 6차 보완통보 사항을 이행하지 아니하자, 청구인에게 장사법 시행령 [별표 5] 제3호바목의 관리사무실, 유족편의시설, 공동분향단 용도의 건축물 신축시 필요한 「건축법」 제2조제11호 및 제44조제1항에 따른 진입로 조건을 충족하도록 2019. 4. 30.까지 보완 통보하였으나, 기한 내 보완하지 않아 진입로가 없다는 이유로 2019. 5. 1. 반려통보(이하 ‘3차 불허가처분’이라 한다) 하였다. 이에 청구인은 2019. 5. 23. 경기도행정심판위원회에 행정심판청구하였고(2019경기행심 △△△), 2019. 8. 19. “피청구인이 2019. 5. 1. 청구인에게 한 종교단체 법인등자연장지 조성허가신청 반려 처분을 취소한다” 는 인용재결을 받았다. 다) 이 사건 신청 및 이 사건 처분 청구인이 다시 신청하자, 피청구인은 2019. 10. 16. ‘정관제출 등 10개 항목’으로 보완요청하였고, 이에 대해 청구인이 보완하였음에도 불구하고, 피청구인은 보완요청 사항과 전혀 관계없는 이유로 4차 불허가처분인 이 사건 처분을 한 것이다. 위 일련의 신청과 처분에 대하여 정리하면 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023891"></img> 2) 대법원 판례 및 청구인의 종교단체성 대법원은 “교회가 주무관청의 허가를 받아 설립등기를 마치면 민법상 비영리 법인으로서 성립한다. 또한, 교회가 법인격을 취득하지 않은 경우에도 기독교 교리를 신봉하는 다수인이 공동의 종교활동을 목적으로 집합체를 형성하고 규약 기타 규범을 제정하여 의사결정기관과 대표자 동 집행기관을 구성하고 예배를 드리는 등 신앙단체로서 활동함과 함께 교회 재산의 관리 등 독립된 단체로서 사회경제적 기능을 수행함에 따라 법인 아닌 사단의 일반적인 요건을 갖추었다고 인정되는 경우에는, 그 교회는 법인 아닌 사단으로서 성립·존속하게 된다. 기독교 교리를 널리 전파하려는 의도에서 교회가 교인의 자격을 엄격히 심사하지 아니하고 예배에 참여를 허용하는 결과 교회의 가입·탈퇴가 자유롭고 특정 시점에서 교회 구성원이 정확히 파악되지 아니한다고 할지라도 법인 아닌 사단으로서의 실체를인정함에는 아무런 지장이 없다”고 판시하였다(대법원 2006. 4. 20. 선고 2004다37775 전원합의체 판결). 청구인은 아래와 같이 기독교 교리를 신봉하는 신도들이 모여 종교 활동을 목적으로 선교회를 조직하였고, 대표자와 정관이 있으며 정기적으로 예배를 보고 있고, 교회 재산의 관리 등 독립된 단체로서 사회경제적 기능을 수행하고 비법인사단으로 활동하고 있다. 청구인은 대한예수교장로회 △△총회 소속 단체로 2016. 1. 10. 기독교 교리를 신봉하는 교인들 60여명이 종교활동을 목적으로 설립하여 관할 ○○○세무서로부터 법인격 없는 단체고유번호를 교부 받았다. 청구인은 정관을 제정하여 총회와 이사회 등 의사결정기관을 두고 있고, 박□□ 목사를 대표자로 두어 집행기관을 구성하고 있다. 청구인은 설립 이후 교인들이 모여 매주 목요일 예배를 드리다가 2018년 가을부터는 교인들의 사정상 월 1회로 변경하여 ○○○시 ○○로 ○○○-○○, ○층 ○○○-○호(○○동)에서 예배를 드렸다. 청구인은 교회 재산으로 ○○○시 ○○동 산○○임야 ○,○○○㎡를 소유하고 있고, ○○○시 ○○로 ○○○-○○, ○층 ○○○-○호(○○동를 교회 건물로 임차하여 사용하고 있다. 3) 종교단체가 아니라는 주장에 대한 반박 가) 설립시기에 대하여 청구인의 설립시기는 청구인의 실체를 인정함에는 아무런 지장이 없으며, 이미 설립된 지 만 4년이 되었다. 나) 당회와 제직회 교회는 노회 소속으로 교인의 신앙증진과 전도와 교인의 교제를 통하여 교회 본연의 공동체 역할과 사역을 감당하는 종교기관임에 비하여, 선교회는 총회 선교위원회 소속으로 총회와 선교회, 교회와 선교회, 선교회와 사회, 선교회와 교인을 연결하여 개별 교회에서 이루지 못하는 연합사역과 특별한 사역을 감당하여, 하나님의 뜻을 이루어 하나님 나라를 구현하는데 목적을 두고 설립되는 종교기관이다. 따라서 교회는 당회와 제직회가 있지만, 선교회는 정관에 따라 총회, 이사회, 운영위원회 등 필요한 기구를 두고 있다. 다) 비용 부담에 대하여 수목장림 조성에 소요되는 비용을 누가 부담하는지는 문제가 되지 않는다. 만일 비용을 외부차입이나 제3자가 부담한다면, 오히려 중도에 자금사정의 악화로 수목장림 조성사업이 중단될 우려가 있다. 라) 신도의 주소지와 직업에 대하여 설립근거 서류가 제출될 때마다 상이하였고 신도 중 주소 불명자 3명이 있다는 피청구인의 주장은 사실이 아니며, 신도의 거주지와 직업여부는 종교단체의 실체와 아무런 관련이 없다. 종교단체의 신도나 회원으로 예배행위를 하는 사람은 이름만 밝혀도 적을 둘 수 있고 전국이 아니라 세계 어디서나 등록ㆍ가입이 가능하다. 마) 예배에 대하여 피청구인은 교회예배는 주일에 드리는 것이 일반적이라고 주장하나, 이는 종교단체의 예배행위에 대해 단편적이고 편파적인 견해로 선교회를 교회로 착각하기 때문이다. 선교회의 예배일시는 언제든지 바뀔 수 있고 횟수의 중감도 상황에 따라 변화가 가능하다. 바) 교회의 불법건축물 여부 청구인은 교회건물은 임차하여 사용하고 있으므로 ‘종교재산’인 교회건물이 불법건축물이라는 주장은 타당하지 않다. 4) 불특정 다수인을 대상으로 하는 수목장림 조성이라는 주장에 대한 반박 청구인은 기독교 교리를 신봉하는 교인들이 종교활동을 목적으로 설립한 단체로서 청구인에 속한 신도 및 그 가족관계에 있었던 자를 대상으로 이 사건 수목장림 조성을 계획하고 있으며, 다만 일반인이라도 추후 청구인의 교인으로 가입한다면 그들도 대상이 될 수 있다. 【보충서면 1】 5) 신뢰보호원칙 위반 피청구인이 2016. 12. 14. 청구인에게 ‘청구인을 종교단체로 인정할 수 없다’는 이유로 1차 불허가처분한 뒤, 청구인은 대표자를 변경하고 예배당 건물을 임차하는 등 문제되는 사항의 보완을 완료하였다. 이후 청구인이 다시 종교단체 법인등자연장지 조성허가 신청을 하였을 때, 피청구인은 2017. 3. 30.자 2차 불허가처분 당시는 물론, 이에 대한 행정소송 과정에서나, 2019. 5. 1.자 3차 불허가처분, 그리고 2018. 10. 26.부터 2019. 10. 16.까지 1년간 청구인에게 무려 7차례에 걸쳐 수많은 보완요구를 하는 과정에서, 단 한번도 청구인의 종교단체성을 문제삼지 않았다. 그런데 이제와서 종교단체성을 문제삼아 이 사건 처분(4차 불허가처분)을 한 것은 신뢰보호의 원칙에 반하여 위법하다 할 것이다. 6) 피청구인이 근거로 든 판례에 대하여 피청구인은 대법원 2011. 9. 8. 선고 2009두6766 판결의 사례를 들어 청구인의 종교단체성을 인정할 수 없다고 주장하나, 청구인의 경우는 위 대법원 판례의 사안과는 달리 아래와 같이 인적·물적·행위적 요소에 차이점이 많으므로 단순비교할 수 없다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023889"></img> 구체적인 내용을 비교해보면, 아래와 같다. 7) 청구인의 종교단체성을 부정하는 피청구인의 주장에 대하여 가) 종교단체 설립에 대하여 피청구인이 이 사건에서 또다시 거론하는 ‘창립총회 장소가 불교법당으로 사용하던 장소이고, 청구인의 소재지가 박○○ 목사 형의 가정집 또는 지인의 교회로 종교재산이 없다’는 사유는 1차 불허가 처분 당시 문제되었던 것으로, 청구인이 이미 모두 보완한 사항이다. 또한, 피청구인은 청구인이 제출한 창립총회 회의록 중 을 제1호증의 1에는 발기인 대표가 박○○으로 되어 있고, 을 제1호증의 2에는 송○○로 되어 있어 창립총회 회의록은 허위로 작성되었다고 주장하나, 이 역시 l차 불허가처분 당시 문제를 삼았던 사항이며, 을 제1호증의 l에 발기인 대표가 박○○으로 변경된 이유는 아래와 같다. 청구인이 을 제l호증의 1을 제출한 2016. 8. 22.에는 청구인의 대표자가 송○○에서 박○○으로 변경되었기 때문에, 청구인은 이에 맞추어 을 제1호증의 1 발기인 대표를 박○○으로 변경하여 제출했으나, 2016. 11. 3. 피청구인에게 다시 창립총회 회의록을 제출하면서 원래대로 송○○로 된 창립총회 회의록(을 제1호증의 2)을 제출한 것이다. 나) 교회재산에 대하여 청구인은 2017. 1. 5. ○○○시 ○○로 ○○○번길 ○○○, 7층 703호(○○동, 폴리프라자)를 임차하여 약 2년 3개월간 사용하였으나(갑 제14호증의 1, 2), 임차기간이 만료되어 2019. 3. 11. 현 소재지인 ○○○시 ○○로 ○○○-○○, ○층 ○○○-○호(○○동를 임차하여 사용하고 있다. 피청구인은 청구인의 현 소재지 건물이 불법건축물임을 문제삼고 있으나, 청구인은 2019. 3. 11. 공인중개사의 중개로 현소재지 건물을 임차할 당시 위 건물이 불법건축물이라는 사실을 알지 못하였다. 임차 후 상당한 기간이 경과된 후에야 비로소 불법건축물이라는 사실을 인지하였으나, 사용상 별다른 불편도 없는데다가 임차기간이 2021. 3. 31.까지(24개월)로 약 1년 이상의 계약기간이 남아 다른 곳으로 이전할 수가 없어 그대로 사용하고 있다. 불법건축물이라는 사정은 건물 소유자의 문제일 뿐, 청구인의 종교단체성 여부와는 아무런 관련이 없다. 한편, 청구인은 교회재산으로서 이 사건 신청지인 ○○○시 ○○동 산○○임야 ○,○○○㎡를 소유하고 있는데(갑 제8호증), 위 토지의 2019년 공시지가는 ㎡당 70,900원으로 위 토지의 가액은 공시지가만 하더라도 299,481,600원(= ○,○○○㎡ × 70,900원)에 달하고(갑 제16호증의 1), 약 8억 6,300만원의 예금이 있으며(갑 제16호증의 2), 현소재지인 ○○○시 ○○로 ○○○-○○, ○층 ○○○-○호(○○동의 임대차보증금 1,000만원이 있다. 다) 목사, 신도와 조직 및 종교활동에 대하여 피청구인은 청구인의 성직자인 목사와 종교단체의 소속이 각 2회씩 변경되었다고 주장하는바, 위와 같이 변경된 사유는 다음과 같다. 먼저, 성직자가 2회 변경된 이유는, 청구인의 최초 성직자인 송○○ 목사는 2016년 4월경 신장암이 재발되어 투병으로 인해 바로 사임하고(2017. 1. 10. 서울 성모병원에서 사망) 박○○ 목사가 후임자가 되었는데, 앞서 보았듯이 피청구인이 “박○○ 목사는 미국영주권자라는 신분과 이로 인해 국내 장기간 체류가 불가하다”고 하여 사임하였다(갑 제12 호증). 이러한 사정으로 현 박□□ 목사로 최종 변경된 것이다. 또한, 종교단체 소속이 변경된 이유는, 박○○ 목사가 대한예수교장로회 백석재단 산하 서울송파노회 소속이었는데, 위와 같이 대표자가 박□□ 목사로 변경되어 청구인은 2016. 12. 28. 임시이사회를 개최하여 백석교단 탈퇴 및 박□□ 목사가 소속된 대한예수교장로회 총회연합회 산하 △△교단 입회 안건을 심의하고, 2017. 1. 7. 크리스찬 연합신문에 백석교단 송파노회 탈퇴 공고를 하였던 것이다(갑 제13호증의 l 내지 4). 나아가, 피청구인은 청구인의 신도수가 63명에 불과하고 신도 중 주소불명자가 3명(김○○, 윤○○, 조○○) 있다고 주장하나, 우리나라 교회의 약 70% 이상이 50명 이하의 작은 교회로 운영되고 있는 것이 현실이다. 주소불명자 3명 중 현재 ① 김○○는 양주시 △△읍 △△로 △△번길 △△△에, ② 윤○○은 ○○○시 △△로 △△△번길 △△에 각 거주하는데 회원명부 상의 주소를 변경하지 않았던 것이고, ③ 조○○는 서울 △△구 △△△로 △△길 △에 거주하는데 회원명부 상의 주소가 잘못 기재된 것이다. 신도의 거주지는 종교단체의 실체와 아무런 관련이 없다. 한편, 피청구인은 청구인이 설립 이후 1년 넘게 지난 2017. 2. 2.에 비로소 예배를 시작하였다고 주장하나, 이는 사실이 아니며, 청구인은 설립 이후 주기적으로 예배를 드려왔다. 피청구인이 1차 불허가 처분을 하면서 종교단체성을 문제 삼았기에, 청구인은 2017. 1. 5. ○○○시 ○○로 ○○○번길 ○○○, 7층 703호(○○동, 폴리프라자)를 임차하고, 같은 해 2. 2. 교회 이전 감사 예배를 드린 것인바, 이때 비로소 예배를 처음 시작한 것은 아니다. 청구인은 현 박□□ 목사가 부임한 후 2017년 2월 이후부터 2018년 가을까지는 매주 l회, 그 이후에는 매달 1회 예배를 보았고, 2017년 2월부터 2020년 1월까지 빠짐없이 ○○선교회 주보를 발행하여 현재 주보가 51회 발행되었고, 매달 운영위원회를 개최하고 있으며(갑 제17, 18호증), 2019. 4. 11.에는 권사임직, 집사임명 등을 하였다(갑 제19호증의 1, 8). 라) 비용 부담에 대하여 (1) 피청구인은 수목장림 조성지인 이 사건 신청지의 등기사항증명서를 보면, 2016. 4. 1. 매매를 통하여 청구인(대표자 박○○) 앞으로 소유권이 이전되었는데, 청구인이 최초 조성허가를 신청한 2016. 4. 15. 당시의 대표자는 송○○인 것을 보면 2016. 4. 1. 매매는 거짓이라고 주장한다. 그러나 위 토지 등기사항증명서(갑 제8호증) 갑구 순위번호 2번을 보면, 소유권이전등기일이 2016. 4. 29.인바, 2016. 4. 1. 매매 당시에는 청구인의 대표는 송○○였으나, 이후 박○○으로 변경되어 2016. 4. 29. 등기 당시에는 박○○을 대표자로 하여 이전등기를 하였던 것이다. (2) 또한 피청구인은 위 토지에 근저당권과 지상권이 설정되어 있음에도 불구하고 청구인이 이를 매입한 것을 보면 청구인의 재산은 모두 이○○이 권리자이기 때문이라고 주장하나, 청구인은 소유자였던 임□□로부터 위 토지를 정당하게 매수하여 청구인 명의로 소유권이전등기를 마치고 2018. 10. 31. 근저당권과 지상권의 말소등기를 하였다(갑 제8호증 을구 순위번호 3, 4번 참조). (3) 한편 피청구인은 청구인의 임원 4명이 바뀌지 않고 이들이 수목장림 조성에 소요되는 비용을 부담하는 것을 보면 청구인은 이○○ 또는 임원 4명에 의해 운영되고 있다고 주장하나, 종교단체는 초기에 주축세력인 몇 사람이 모여 자기 재산을 출연하거나 기부해서 종교단체를 만들 수 있는바, 청구인은 임원 중 l인인 대표자 박□□ 목사의 주도하에 나머지 임원들과 회원들이 회비를 내어 운영하고 있고 임원 4명이 주도하는 것은 아니다. 참고로, 우리나라의 대형교회인 여의도 순복음교회나 명성교회 역시 초기에는 조○○ 목사나 김○○ 목사가 주도적으로 운영하였고, 이후 담임목사를 세습하기도 하는 것처럼, 설사 소수의 사람이 주도한다고 하여 종교단체가 아니라고 할 수는 없으며 개척교회 역시 이러한 방식으로 설립되고 있다. 마) 정관에 대하여 (1) 피청구인은 청구인이 소재지를 변경할 경우 정관의 규정대로 총회의 결의를 거쳤어야 하나, 정관 절차를 무시하고 이사회의 결의만으로 변경한 것을 보면 청구인은 정관에 따라 운영되는 종교단체로 볼 수 없다고 주장하는데, 현재 주소와 같은 도시 내에서 본점을 이전할 경우에는 이사회의 결의만으로 주소 이전이 가능한바(갑 제20호증), 청구인은 이러한 내용의 자문을 받아 이사회 결의를 거쳐 소재지를 ○○○시 ○○동에서 ○○○시 ○○동으로 이전하였으므로 정관 절차를 무시한 것이 아니다. (2) 또한, 피청구인은 청구인이 정관 제39조(관리회사 설립규정)를 신설할 경우 정관의 규정대로 총회의 결의를 거쳤어야 함에도 불구하고, 총회 결의는 물론 이사회의 결의도 없었다고 주장하나, 청구인은 2018. 4. 19. 총회를 개최하여 정관 제39조를 신설하였다(갑 제21호증의 1). (3) 한편, 노회 소속의 교회나 총회 소속의 선교회는 공교회성을 갖기 위해 상급기관이 규약이나 정관에 대해 철저하게 간섭하므로, 청구인 자체내에서 정관이 개정되어도 반드시 상급기관의 허락을 받아야 하며, 허락을 받지 못하면 무효가 된다. 청구인은 정관 제 39조 신설에 관하여 2018년 정기총회 관련 서류를 첨부하여 대한예수교장로회 △△총회의 승인을 받았다(갑 제21호증의 2). 바) 교회와 선교회에 대하여 (1) 피청구인은 청구인의 조직에 당회, 제직회 등 일반적인 교회에 있는 기본조직이 없는 것을 보면 청구인을 종교단체로 볼 수 없다고 주장하나, 이는 교회와 선교회의 차이를 모르기 때문에 그렇다. 이에 대하여는 청구인이 행정심판 칭구서의‘당회와 제직회’부분에서 설명하였다. (2) 종교단체의 본질은 그 종교의 이념을 이루어가는 것으로 기독교의 종교단체는 전도를 해서 예수님을 믿으면 신앙고백을 통해 공동체 안으로 들어오고, 들어온 사람들에게 에배와 성례식(세례와 성찬)을 통해 온전한 공동체를 만들도록 하는 곳인바, 청구인은 온전한 공동체의 일원이 된 사람들을 일꾼(제직 임명: 권사나 집사를 임명하는 일)으로 만들어서 하나님 뜻과 교회의 본질을 이루어가도록 하는 것이 목표이다. (3) 또한, 피청구인은 청구인이 마치 교회와 다르게 선교회는 예배의식이 필수가 아니라고 주장하였다고 하나, 청구인은 그러한 주장을 한 사실이 없다. 청구인은 앞서도 보았듯이 정기적으로 예배를 드리고 주보를 발행하고 있다. (4) 한편, 청구인이 소속된 대한예수교장로회 △△총회에서 2020. 1. 29. 청구인이 △△총회 소속 종교단체임을 인정한다는 내용의 입장문을 발표하였는바(갑 제22호증의 1, 2), 이를 보더라도 청구인의 종교단체성을 인정할 수 없다는 피청구인의 주장은 부당하다. 사) 종교단체 수목장림의 이용대상에 대하여 (1) 피청구인은 청구인이 계획하는 수목장림은 461주의 추모목으로 l주당 5명의 유골을 안치한다고 가정할 경우 2,300여명의 유골을 안치할 수 있는 규모임에 비해, 청구인의 신도는 63명에 불과한 점을 들어 청구인을 종교단체로 볼 수 없다고 주장한다. 그러나, 장사법 시행령 [별표 5] 제3호가목을 보면, “재단법인이 아닌 종교단체가 신도 및 그 가족관계에 있었던 자를 대상으로 조성하려하는 수목장림은 l개소만 조성할 수 있으며, 그 면적은 4만 제곱미터 이하여야 한다”고 규정하고 있는바, 이처럼 청구인이 조성하려는 수목장림은 신도뿐만 아니라 그 가족관계에 있었던 자들도 이용이 가능하며, 추후 신도수가 증가하면 예상수요가 많다. (2) 또한, 추모목 1주당 5명의 유골을 안치한다고 것은 피청구인의 가정적인 생각에 불과하다. 추모목은 l주당 l명의 유골을 안치하거나 가족장의 경우 여러 주의 추모목에 유골을 안치하는 경우가 대부분이다. 청구인이 461주의 추모목 식재를 계획한 것은 장래의 신도수 증가에 대한 대처와 수목장림의 형태 및 주변 환경을 고려한 것이다. 【보충서면 2】 8) 「장사 등에 관한 법률」(이하 ‘장사법’이라 한다)상 종교단체의 의미 장사법 제16조는 ‘종교단체 자연장지’를 규정하고 있을 뿐, 종교단체를 ‘교회’로 한정하고 있지 않다. 그런데 피청구인은 이 사건에서 ‘종교단체 = 교회’라는 생각으로 주장하고 있는바, 청구인은 교회가 아니라 ‘선교회’이며, 교회와 선교회는 다른 개념이다. 즉, 우리나라 개신교에는 장로교, 감리교, 침례교, 성결교, 순복음교회, 성공회 등 여러 교파가 있고, 최대 교인을 가진 장로교 내에서도 기독교 장로교, 예수교 장로교가 있으며, 예수교 장로교 내에서도 통합, 합동, 개혁, 고신, 대신 등 수많은 교단이 있고, 각 교단은 각자의 헌법으로 고유한 특성과 다양성으로 하나님의 뜻을 이루어가고 있는데, 피청구인은 이러한 여러 교파와 교단의 다양성을 무시한 주장을 하고 있다. 9) 피청구인의 보충서면에 대한 기타 반박내용 가) 주보발행 관련 피청구인은 청구인이 주기적으로 예배를 드렸다면 주보가 총 93회 이상 발행되었어야 한다고 주장하나, 주보는 예배행위의 표시로 발행하기도 하나, 주보없이 예배를 드리기도 한다. 나) 주일예배 관련 예배는 장로교, 감리교, 성결교, 침례교가 다른 부분이 있다. 청구인은 예수교 장로교 소속인데, 예수교 장로교단은 신본주의 신념 속에서 예수교 장로회의 전통과 규범을 따른다. 특단의 사정이 없는 한, 예배행위는 담임 목회자가 자유롭게 행할 수 있는 것으로, 단지 매주 예배를 드리지 않았다고 종교단체성을 부정하는 것은 장로교를 모르거나 편협적인 종교관에 기초한 것이다. 다) 정관 관련 (1) 청구인은 △△총회에서 결의된 정관을 사용하는데, △△총회 산하 대부분의 단체에서 사용하는 정관에는 아래와 같은 경과규정을 두고 있고, 청구인의 최초 정관에도 경과규정이 있었다. 이 조항은 법인으로 정식 등록되기 전까지 한시적으로 사용하는 조항으로, 단체의 결정을 원활하게 하기 위하여 △△총회의 승인으로 마련된 것이다. 청구인의 총회 회의록(갑 제21호증의 1)에도 ‘정관 제38조를 근거로 총회로 모이다’라고 되어 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023887"></img> (2) 피청구인은 정관 개정일이 2019. 3. 7.인데 2020. 2. 3.에야 상급기관인 △△총회가 승인한 것은 의미가 없다고 주장하나, 2020. 2. 3.은 △△총회가 승인한 날짜가 아니라 청구인이 이 사건 행정심판에 증거를 제출하기 위해 승인확인서를 받아온 일자로서(갑 제21호증의 2), △△총회는 매년 가을에 한번 총회를 하는데 청구인은 2018년 가을에 △△총회에서 승인을 받았다. 총회입장문(갑 제23호증) 제4항에 “각 교단의 최고기관인 총회는 연 l회 열리는 총회로 전년도의 총회 다음날부터 당해 총회일까지 산하 단체에서 올라온 현의에 대하여 승인(허락) 여부를 결정하고”라고 되어 있다. 그럼에도 시행을 2019. 3. 7.로 기재한 것은 청구인의 총회 회의록(갑 제21호증의 1) 제3의 5 ②항을 보면 총회의 승인으로 본 규정을 정관에 삽입하더라도 사업진행 과정을 보아서 진행하는 것이 좋겠다는 추가안건이 있었고, 제3의 6 ②항을 보면, 총회승인과 정관에 삽입하는 문제, 시행여부의 결정은 의장에게 위임하였기에 사업진행 과정을 보아 2019. 3. 7.에 시행한 것이다. (3) 피청구인은 2019. 3. 7. 정관 제2조 소재지 변경 건은 총회의 승인을 받지 않고 당일 자에 시행하여 잘못이라고 주장하나, 청구인은 2019. 2. 7. 청구인의 소재지 변경을 위한 정관 수정을 위해 총회 선교위원회와 정책위원회에 공문을 보내 “총회허락은 장시간이 소요되므로 총회 승인 전 정관을 시행하도록 승인해 달라”고 요청하여 허락을 받아 승인 전에 시행을 하였던 것이다(갑 제24호증). 이와 관련하여, 청구인은 2019. 10. 2. 피청구인에게 소재지가 ○○동으로 된 정관(을 제5호증)을 제출하였는데, 피청구인이 2019. 10. 16. “소재지가 ○○동으로 변경된 정관을 제출하라”는 보완통보를 하여(갑 제2호증) ○○동으로 변경된 정관(을 제6호증)을 제출하자, 피청구인은 “2019. 3. 7. 정관 제2조 소재지 변경 건은 총회의 승인을 받지 않고 당일 자에 시행한 것은 잘못”이라고 하였다. 이에 청구인이 2019. 11. 8. 해명서를 제출하였고 ○○○시 노인지원팀장이 “접수하라”고 하여 당시 일단락된 문제이다(갑 제25호증의 1, 2). (4) 피청구인이 말하는 표준정관 관련, 사단법인 한국교회법학회는 청구인이 속한 예수교 장로교단이 아니라 한국기독교 장로회 단체로서, 청구인의 예수교 장로교단은 위 단체의 정체성이 예수교 장로교단과 맞지 않다고 생각하여 이를 사용하지 않고 있다. 아무리 좋은 제도가 있다 해도 교단총회에서 수용하지 않으면 산하 종교단체에 적용되지 않는다. 좋은 이론이나 제도가 있어서 채택하자는 소리가 나와도 교단에서 몇 년의 시간을 두고 연구 검토한 다음 수용한다. 따라서 청구인이 표준정관을 따를지 여부는 교단 총회에서 결정할 문제인 것이다. 한편, 정관은 단체의 구성원이 각자의 사정과 필요에 따라 내용을 정하여 만드는 것으로서 반드시 표준정관에 있는 모든 내용이 포함되어야 하는 것은 아니며, 청구인은 표준정관이 발표되기 약 3년 6개월 전인 2016. 1. 10. 정관을 제정하였기 때문에 표준정관의 내용을 알 수도 없었고 이를 모두 포함시킬 이유도 없다. (5) 비용부담 관련, ① 피청구인은 2016. 4. 15. 청구인이 최초 허가신청 시 제출한 ○○동 37-2, 산 18-9의 토지사용승낙서에 2016. 4. 5.자 임□□의 인감증명서가 첨부된 것을 보면 2016. 4. 1.에 매매계약을 체결한 것은 거짓이라고 주장하나, 2016. 4. 1.에 매매계약을 체결하였어도 칭구인 명의로 소유권이전등기를 마치기 전까지는 법적 소유자는 여전히 등기부상 임□□이므로, 이전등기가 되기 전인 2016. 4. 15. 임□□의 인감증명서가 첨부되는 것은 너무나 당연한 일이고, ② 청구인은 대표자 박□□ 목사의 주도하에 나머지 임원들과 회원들이 함께 하는 단체로서, 이○○이 청구인의 권리자가 아니다. (6) 청구인과 같은 비법인사단과 자연인은 별개의 인격체인바, 여의도 순복음교회나 명성교회처럼 초기에 주축세력이 모여 자기재산을 출연하거나 기부하여 종교단체를 만들었다고 하더라도 단체가 구성되어 활동하고 있는 이상 그 이후의 재산은 개인이 아니라 단체에 귀속되는 것이다. (7) 한편, 피청구인은 이 사건 사업 관련 23억이 소요된다고 주장하나, 이는 피청구인의 일방적인 생각일 뿐, 얼마가 소요될지는 청구인도 아직 알지 못하는 부분이다. 10) 신뢰보호원칙 위반 피청구인이 2016. 12. 14. 청구인을 종교단체로 인정할 수 없다는 이유로 1차 불허가처분을 하여 청구인이 이를 보완한 이후, 피청구인은 약 3년에 걸쳐 청구인에게 2차, 3차 불허가처분과 7차례의 보완요구를 하면서도 청구인의 종교단체성을 문제삼은 적이 없었다. 그런데 이제와서 청구인의 종교단체성을 문제삼아 이 사건 처분을 하였는바, 이는 신뢰보호의 원칙에 위반된다. 11) 결론 청구인은 이념적 요소로서 대한예수교장로회 총회 연합회 산하 대한예수교장로회 △△총회에 소속되어 정관을 두고 총회와 이사회 결의를 통해 의사결정을 하고 있으며, 대표자 박□□ 목사와 신도 63명 등 인적ㆍ조직적 요소를 갖추고 있다. 또한 청구인이 임차한 ○○○시 ○○로 ○○○, ○층 ○호에 정기적으로 모여 예배를 드리고, 권사와 집사 임명을 하고 주보를 발행하는 등 행위적 요소가 있고, 공시지가 약 3억원인 이 사건 신청지와 약 8억 6,300만원의 예금 및 임대차보증금 1,000만원 등 물적 요소가 있다. 이와 같이 청구인은 인적·물적ㆍ행위적 요소를 모두 갖춘 종교단체이다. 이 사건 처분은 청구인의 실체에 대한 피청구인의 잘못된 판단에 근거하였기에 위법하고, 청구인이 종교단체성을 보완한 후 3년이 넘은 현 시점에서 다시 종교단체성을 거부사유로 삼았기에 신뢰보호원칙에도 반한다. 나. 피청구인 주장 1) 종교단체에 대한 대법원 판례와 관련 이론 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023885"></img> 위와 같이 대법원은 “종교단체란 교의의 선포, 의식의 집행, 신도의 교화를 주요 목적으로 하는 단체로서 이념적 요소로서 교의, 행위적 요소로서 예식·행사, 인적·조직적 요소로서 성직자와 신도, 물적 요소로서 시설이 결합된 것을 의미한다(대법원 판례, 2011.9.8. 2009두6766).”라고 판결하였다. 피청구인은 청구인이 종교단체에 해당하는지 판단하기 위해 그동안 제출된 서류와 설립부터 현재까지의 과정을 다시 검토하였다. 2) 종교단체 수목장림 조성허가 신청내역 및 주요내용(생략) 3) 청구인의 종교단체 해당여부 가) 종교단체 설립에 대하여 청구인의 설립일(2016. 1. 10.)은 최초로 종교단체 수목장림 조성허가를 신청한 2016. 4. 15.로부터 약 3개월 전에 불과하다. 제출한 창립총회 회의록(을 제1-1호증, 을 제1-2호증)을 대조해 보면, 발기인 대표와 회장은 다르고 그 외 내용은 같은바, 창립총회 회의록은 허위로 작성된 것으로 보인다. 또한 창립총회 장소이자 최초 종교단체의 소재지인 ○○○시 ○○동 37-8번지의 건물은 내부에 불상, 촛대, 부처그림 등이 남아 있어 기존에 불교 법당으로 사용하던 장소이며, 벽면과 천장의 곰팡이 등 내부 상황으로 보아 오랫동안 방치된 것으로 보이는바, 이곳에서 기독교 종교단체의 창립총회를 개최하였다는 것을 사실로 인정할 수 없다. 나) 종교재산(교회)에 대하여 청구인은 2016. 4. 15.부터 종교단체의 소재지를 네 차례 변경하였는데, 첫 번째(을 제2-1호증)는 불교 법당으로 사용되던 장소이며, 두 번째(을 제2-2호증)는 당시 대표자 박○○ 가족(형)의 가정집이었고, 세 번째(을 제2-3호증)는 당시 대표자 박○○ 지인의 교회(아름다운 동행교회)에 간판만 부착한 것이었고, 네 번째(을 제2-4호증)는 건물을 임대하여 교회를 운영하는 듯 보였으나, 2년여 만에 이전하였고, 현재 소재지인 다섯 번째(을 제2-5호증)는 현장 방문과 건축허가 도면(을 제3호증)을 확인한 결과, 건물 옥상에 허가없이 건축된 불법 건축물이었다. 다) 목사, 신도와 조직 및 종교활동에 대하여 청구인의 성직자인 목사와 종교단체의 소속은 각 2회씩 변경되었으며, 신도는 세 번째 조성허가 신청부터 명단을 제출하였고, 네 번째 조성허가 신청부터는 임원 외 신도 58명의 명단을 제출하였으나, 주소 불명자가 3명(김○○, 윤○○, 조○○) 포함되어 있고, 수목장림 조성지인 ○○○시에 거주하는 신도는 3명뿐이고, 선교회의 조직에는 당회, 제직회 등 일반적인 교회의 기본 조직이 없다. 종교활동은 설립 이후 1년여의 시간이 지난 2017. 2. 2.에 비로소 예배를 시작하였는데 일반적인 교회가 주일(主日)에 예배를 드리는데 비해 매주 목요일에 예배를 드리고, 인원은 10명 내외였고 2018년 가을부터는 회원이 모이기 힘들다는 이유로 주1회 예배(매주 목요일 14시)를 월1회 예배(매월 둘째주 목요일 14시)로 변경하였다. 라) 설립 목적 및 비용 부담에 대하여 2016. 4. 15. 최초 허가신청 시 제출된 5필지 토지의 등기사항전부증명서(을 제4-1호증부터 을 제4-5호증까지)를 보면, 청구인의 이사인 이○○과 임□□, 이○○과 윤□□은 채권자와 채무자 관계임을 알 수 있다. (표2) 등기사항전부증명서 내용 요약(2016. 4. 1. 발행) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023881"></img> 아무런 연고도 없고 다수의 신도가 거주하는 지역도 아닌 ○○○시 ○○동 ○○번지를 소재지로 정하고 종교단체를 설립하여 그 주변에 수목장림을 조성하려고 한 이유는 해당 토지들에 대한 권리 행사가 가능한 이○○이 실질적 토지 소유자이며, 개발제한구역 내에 위치한 토지를 활용하기 위한 것으로 판단된다. 수목장림 조성지인 이 사건 신청지의 등기사항전부증명서(갑 제8호증)를 보면 2016. 4. 1. 매매를 통하여 소유권이 이전되었고, 소유자는 ○○선교회, 대표자는 박○○으로 되어 있는데, 청구인이 최초 조성허가 신청한 날은 2016. 4. 15.이며, 대표자가 송○○인 것을 보면 2016. 4. 1. 매매를 했다는 것은 거짓이며, 근저당권과 지상권이 설정되어 있음에도 불구하고 토지를 매입하는 것은 해당 토지와 ○○선교회의 재산 모두 이○○이 권리자이기 때문에 가능한 것으로 판단된다. 또한 청구인의 임원 중 이사 이○○과 이사 김○○, 감사 김▽▽은 거주지가 동일하여 가족관계로 보이고, 이사 이○○과 사외이사 김광수는 청구인의 최초 소속인 하나교회의 집사와 고문변호사로 알고 지내던 사이로 보인다. 이들 4명은 이○○으로 인하여 모였으며, 종교단체의 목사, 신도, 소재지, 교단이 여러 차례 바뀌는 동안 이들 임원 4명은 바뀌지 않는 것과 이들이 수목장림 조성에 소요되는 비용을 부담하는 것을 보면, 청구인은 이○○ 또는 임원 4명에 의해 운영되고 있음을 알 수 있다. 마) 정관에 대하여 종교단체 소재지를 이전하였음에도 2019. 10. 7. 여섯 번째 조성허가 신청을 하면서 제출한 정관(을 제5호증)에는 소재지가 변경되어 있지 않아, 청구인에게 보완 통보를 하였다. 청구인이 2019. 10. 31. 정관(을 제6호증)과 임시 이사회 회의록(을 제7호증)을 제출하여 확인한 결과, 개정시행일자는 2019. 3. 7.로 같고 제2조의 소재지만 수정하고 제출한 것이 확인되었고, 이에 피청구인이 청구인에게 소명 요청하자 단순 실수라고 답하였다. 그러나 2017. 1. 5. 개정 시행된 정관(을 제8호증)과 2019. 3. 7. 개정 시행된 정관(을 제6호증)을 대조해 보면, 제2조(소재지)와 제39조(관리회사 설립규정)가 개정된 것을 확인할 수 있었고, 을 제7호증을 보면 제2조(소재지) 변경을 위하여 임시 이사회를 개최하였을 뿐 제39조(관리회사 설립규정) 신설에 대한 내용은 없어 임시 이사회를 실제로 개최했는지 알 수 없지만, 실제로 개최했다고 하여도 정관의 변경은 정관 제11조제1항에 따라 총회에서 의결해야 하는 사항임에도 불구하고 임시 이사회를 통해 정관을 개정한 것이고 제39조는 총회나 이사회 없이 개정한 것이다. 따라서 청구인은 단체 규약인 정관을 절차를 무시하고 임의로 개정하는 것으로 보아 정관에 따라 운영되는 종교단체로 볼 수 없다. 바) 교회와 선교회에 대하여 청구인의 조직에 당회, 제직회 등 일반적인 교회에 있는 기본조직이 없는 이유는 교회와 선교회의 차이라고 주장하는데, 주장대로라면 선교회는 대법원 판례(2009두6766)의 종교단체에 해당하지 않으며, 교회와 다르게 선교회는 예배의식을 필수가 아니라고 주장하는 것 또한 선교회가 위 대법원 판례에서 말하는 종교단체가 아님을 스스로 인정하는 것이다. 사) 종교단체 수목장림 이용 대상에 대하여 수목장림 조성계획은 461주의 추모목을 식재하여 조성하는 것인데, 1주당 5명의 유골을 안치한다고 가정할 경우 전체 2,300여명의 유골을 안치할 수 있는 규모이다. ①설립 당시 신도는 임원 5명이 전부였고, 2017. 2. 16.부터 2년 7개월이 지난 현재까지 신도 수 증가 없이 임원 포함하여 63명에 불과한 점, ②일반 신도들이 참여하기 힘든 평일 오후(목요일 14시)에 예배를 드리고, ③2018년 가을부터는 신도들이 모이기 힘들다는 이유로 주 1회 예배를 월 1회 예배로 변경한 점, ④건물 외부나 1층 출입구에는 교회에 대한 간판이나 표시가 없어 종교단체가 있음을 알 수 없어 신도가 찾아와 가입할 수 없는 점, ⑤수십억원을 들여 수목장림을 조성하려고 하면서도 ○층 옥상에 위치한 불법건축물을 교회로 임대한 점을 보면 ○○선교회는 교의의 선포, 의식의 집행, 신도의 교화가 주요목적이 아닌 것으로 보이고, 앞으로도 신도 수는 증가하지 않을 것으로 보인다. 그럼에도 불구하고 신도수에 비해 규모가 큰 수목장림을 조성하려는 것은 불특정 다수를 대상으로 하고자 함이 명백하며, 신도 중 장사시설 분양업자가 4명(권○○, 오○○, 최○○, 맹○○)이 포함되어 있으며, 이들은 3개의 홈페이지(을 제9호증)를 개설하여 종교단체의 장사시설임을 밝히지 않고, 신도가 아닌 일반인을 대상으로 종교단체 자연장지와 수목장림을 분양하고 있는데, 청구인도 이들을 통하여 수목장림을 일반인에게 분양할 것으로 보인다. 3) 이전 행정소송 및 행정심판에서는 종교단체 여부에 대하여 판단하지 않았음 청구인은 이미 행정소송을 통해 대법원까지 승소판결을 받아 법원에서 종교단체로 인정되었고, 피청구인이 많은 보완요청을 하면서도 청구인의 종교단체 여부를 문제 삼지 않았는데 이제와 문제를 삼는 것은 종교에 대한 편견과 차별이며, 대법원 판결과 경기도행정심판위원회의 재결을 무시한 행정청의 권한 남용이라고 주장한다. 그러나 종교단체 수목장림 설치주체는 허가신청 시 뿐만 아니라, 허가를 득한 후 종교단체 수목장림을 운영 중이더라도 종교단체성이 인정ㆍ유지되어야 하므로, 청구인이 종교단체인지 여부는 이번 신청 건에 대해서도 당연히 판단되어야 하는 것이다. 따라서 이는 종교에 대한 편견과 차별의 문제가 아니라, 법치주의원리와 관련 법령에 따른 적법행정의 차원이다. 그리고 이 사건 이전의 행정소송 및 행정심판에서는 청구인의 종교단체 여부에 대하여 판단하지 않았으며, 처분청이 당초 처분과 다른 사유를 들어 다시 거부하는 것을 원천적으로 배제하는 것이 아니다. 4) 결론 앞의 사실들을 대법원 판례(2009두6766)에 비추어 보면, 청구인은 장사시설의 설치·운영주체로서의 종교단체에 해당하지 않으며, 그러한 자가 불특정 다수를 대상으로 하는 수목장림을 조성하려고 하는 것이므로, 장사법 시행령 제21조제2항[별표 5]의 사설 수목장림의 설치기준에 적합하지 않기에, 이 사건 처분은 적법하다. 【보충서면】 5) 청구인의 주장에 대한 답변 가) 종교단체 설립에 관하여 청구인은 창립총회 장소는 이미 보완했으며, 대표자가 변경되어 그에 맞게 창립총회 회의록을 임의로 변경ㆍ작성하였을 뿐이라고 대수롭지 않은 일인 듯 답변하고 있으나, 종교단체 설립근거가 허위라는 것은 치유될 수 없는 문제이고, 청구인이 제출한 서류들을 신뢰하기 어렵다 할 것이다. 나) 정관에 대하여 (1) 청구인은 같은 도시내에서 본점을 이전할 경우 이사회 결의만으로 가능하다고 주장하나, 청구인은 법인이 아니고, 정관에 소재지 주소를 시 단위까지만 기재하여 정관을 변경하지 않아도 될 경우에 해당하지 않는바, 청구인이 정관의 소재지 변경시 총회 결의를 거치지 않은 것은 위법하다. 또한 2016. 12. 28. 이사회 회의록(갑 제13호증의 1)을 보면, 교단, 정관, 대표자를 변경하였는데, 이때에도 역시 이사회 결의로 총회 의결사항을 처리하였는바, 청구인은 정관에 따라 운영되는 종교단체로 볼 수 없다. 청구인은 정관 제39조를 신설할 때 2018. 4. 19. 총회를 개최하였다고 주장하며 총회 회의록(갑 제21호증의 1)을 제출하였으나, 정관 제38조에 따른 운영위원회는 총회와 이사회의 권한을 대행하는 것이지 총회가 아니며, 회의록 내용에 참석자, 참석인원, 찬성인원에 대한 정보가 전혀 없고, 운영위원회 회의록(갑 제18호증)과는 달리 회의 진행사항이 구체적이며 이사들이 기명날인한 것을 보면, 청구인이 2018. 4. 19.에 회의록을 작성했다는 것인지, 아니면 피청구인의 답변서(2020. 1. 16.자)를 받은 후에 임의로 작성한 것인지, 그리고 실제로 회의를 했는지 알 수 없다. 2018. 4. 19.에 의결한 사항을 왜 11개월이 지난 2019. 3. 7.에 시행했는지에 대한 내용도 전혀 없다. 따라서 갑 제21호증의 1을 증거로 신뢰할 수 없으며, 총회를 거쳐 정관을 개정했다고 볼 수 없다. (2) 또한 상급기관인 △△총회가 정관에 대하여 철저하게 간섭하고 있어 상급기관의 승인을 받지 못하면 무효가 된다고 주장하며 2018. 4. 19. 의결한 사항을 승인하였다고 하나, 정관 개정시행일이 2019. 3. 7.인데 2020. 2. 3.에서야 승인하여 승인의 의미가 없으며, 2019. 3. 7. 이사회에서 의결한 정관 제2조(소재지) 변경 건은 개정시행일이 2019. 3. 7.로 동일함에도 △△총회의 승인을 받지 않았으므로 △△총회가 청구인의 정관에 대하여 철저하게 간섭한다고 볼 근거가 없으며, 청구인은 교단(교회 소속)도 이사회 결의만으로 간단히 변경하였으므로 상급기관인 교단의 간섭을 받는다고 볼 수 없다. (3) 사단법인 한국교회법학회는 2019. 7. 8. ‘한국교회 표준정관’(을 제10호증)을 발표하였다. 주요 내용으로는 정관에 교회의 소재지뿐만 아니라 소속도 기재하며, 교인의 자격을 규정하고 교회가 주관하는 예배에 참여하도록 하고, 6개월 이상 불참할 경우 자격이 정지되는 규정을 두어 예배 참여의 중요성을 강조하고 있으며, 목사의 역할, 자격과 지위를 규정하며, 장로·집사·권사의 선출방법과 직무도 규정하고, 교회의 기관으로 당회, 교인총회, 제직회가 있으며, 교회의 재산 및 회계·세무 관련 내용 등 교회정관에 반드시 포함되어야 할 기본적인 내용으로 구성되어 있다. 반면, 청구인의 정관을 보면 입회원서만 제출하면 회원이 되며, 예배 참여에 대한 내용, 목사의 역할과 자격 및 지위에 대한 내용, 장로·집사·권사의 선출방법과 직무에 대한 내용, 당회, 제직회 등 조직에 대한 내용 등 표준정관의 기본적인 내용을 찾아 볼 수 없다. 다) 목사, 신도 및 종교활동에 대하여 지병으로 목사 직을 그만 둔 사람은 어찌할 수 없는 일이나, 이후 새로 선임된 박○○ 목사가 미국 영주권자이기 때문에 국내 장기체류가 불가하다는 사유로 불허가 처분을 받자, 박□□ 목사로 변경한 것은 종교단체 요건을 갖추어 수목장림 조성허가를 받기 위한 것이다. 청구인은 신도의 거주지와 직업여부는 종교단체 여부와 관련이 없다고 주장하나, 대법원 판례에서 신도가 종교단체 소재지 및 장사시설 조성지 인근에 거주하지 않는다는 점을 지적하고 있으며, 신도 명단에 이 사건 수목장림의 설계업자(김○○)와 장사시설 분양업자(권○○, 오○○, 최○○, 맹○○)가 포함되어 있는 것은 우연이 아니며, 그 외 신도들도 임원들의 가족과 지인들의 명단이다. 청구인은 2017. 2. 2. 이전부터 주기적으로 예배를 하였다고 주장하나 근거가 없고, 2017년 2월부터 2018년 가을까지 주 1회, 그 이후에는 월 1회 예배를 하였고, 주보를 총 51회 발행하였다고 하나, 2017년 2월부터 빠짐없이 예배를 하였다면 대략 계산했을 때 총 93회(2017년 48회, 2018년 32회, 2019년 12회, 2020년 1회) 이상의 예배를 하였어야 하는바, 주보 발행부수와 상당한 차이가 있어 예배를 주기적으로 한 것으로 볼 수 없다. 단지 종교단체 요건을 갖추어 수목장림 조성 허가를 받기 위하여 예배를 시작한 것으로 보인다. 주일(일요일) 예배는 그리스도가 부활한 날에 기원을 두고 그 날을 기념하여 드리는 예배로, 신자들은 주일에는 결혼식 등 행사를 피하고 상업활동도 하지 않을 정도로 중요시한다. 그럼에도 불구하고 청구인은 주일예배를 드리지도 않고, 주 1회 예배(매주 목요일 14시)를 월 1회 예배(매월 둘째주 목요일 14시)로 축소하였고, 이에 대해 선교회의 예배일시는 상황에 따라 언제든지 바뀔 수 있다고 주장하고 있는바, 이는 자기합리화일 뿐이다. 라) 비용부담에 대하여 청구인은 이 사건 신청지를 2016. 4. 1. 매수하였고, 매매 당시 대표자는 송○○였으나, 등기할 당시 대표자가 박○○으로 변경되었다고 주장하나, 2016. 4. 15. 최초 허가신청 시 제출한 토지사용승낙서(을 제11호증)를 보면, 임□□로부터 청구인이 ○○동 37-2번지, 산18-9번지 토지의 사용승낙을 받은 내용인데, 2016. 4. 5. 발행한 임□□의 인감증명서가 첨부되어 있다. 청구인의 주장대로 2016. 4. 5. 임□□로부터 매수했다면, 임□□로부터 토지 사용승낙을 받을 필요가 없는 것이므로 매매를 했다는 주장은 거짓이다. 2016. 4. 15. 제출한 지상권설정동의서(을 제12호증)를 보면, 이○○으로부터 청구인이 ○○동 산 18-9번지, 36번지, 37-2번지, 37-8번지, 37-9번지 토지의 사용동의를 받는 내용인데, 이것은 실제로 이○○이 5필지에 대하여 권리행사를 하였음을 보여주는 것이다. 더욱이 ○○동 37-8번지는 이○○을 채권자로 하여 근저당권이나 지상권이 설정되어 있지 않음에도 이○○이 권리행사를 하고 있는바, 이러한 사정을 종합하여 볼 때 ○○동 산18-9번지 외 4필지의 실질적 소유자는 이○○이 맞고, 청구인이 근저당권과 지상권이 설정되어 있는 토지를 매입하고 매매일자를 임의로 조정한 것은 해당 토지와 청구인의 재산 모두 이○○이 권리자이기 때문이라 할 것이다. 종교단체는 초기에 주축세력 몇 사람이 모여 자기재산을 출연하거나 기부해서 종교단체를 만들 수 있다고 주장하나, 그렇기 때문에 교회와 교회재산을 사유재산으로 생각하며 담임목사를 세습하는 문제가 발생하는 것이다. 청구인은 성직자인 목사가 주도하는 단체가 아니며 단지 토지를 특정 용도로 활용하기 위하여 만들어낸 단체에 불과하다. 마) 교회와 선교회, ○○선교회에 대하여 대법원 판례에서 ‘종교단체는 교회다’라고 판단하였는데, 청구인이 자신은 교회가 아닌 선교회라고 주장하는 것은 결국 청구인은 대법원 판례의 종교단체가 아닌 것이다. 청구인은 자신은 정관이 있으며, 절차를 지키며 체계적으로 운영하는 단체로 생각하는 듯하나, 이는 착각이다. 창립총회 회의록을 허위로 작성하고 조작하였고 정관의 절차를 따르지 않으며 제출된 자료는 신뢰할 수 없고 이○○ 또는 임원 몇 명이 주먹구구식으로 운영하는 단체 또는 단체를 가장한 사모임이다. 갑 제13호증의 1을 보면 2016. 12. 28. 정관을 개정하여 2017. 1. 5. 시행한 것으로 보이는데 2016. 12. 28. 정관의 소재지를 개정하고 2017. 1. 5. 교회 건물을 임차(갑 제 14호증의 1)하였고, 을 제7호증을 보면 2019. 3. 7. 정관의 소재지를 개정ㆍ시행하고 2019. 3. 11. 교회 건물을 임차하였다. 갑 제13호증의 2를 보면 송파노회를 탈퇴하면서 강동노회 탈퇴공고를 하는데, 실제 공고일자는 2017. 1. 8. 이다. 갑 제13호증의 3, 4를 보면 언제 가입 청원을 했으며, 언제 가입 결정되었는지 알 수 없으므로 사실관계를 증명할 수 있는 서류가 아니다. 제출된 서류만 보면 박□□ 목사는 임원선출의 절차 없이 청구인의 대표자가 되었다. 소속단체 직인증명서(갑 제5호증)를 보면, 청구인의 단체 직인과 대표자 직인(이하 ‘직인 1’이라 한다)이 어떤 것인지 알 수 있다. 그런데 이 사건 행정심판 청구서, 부동산 월세계약서(갑 제9호증), 상가임대차계약서(갑 제14호증의 1), 부동산임대차계약서(갑 제 14호증의 2), 소송위임장(을 제13-1호증), 행정심판 청구서(을 제13-2호증), 간접강제신청서(을 제13-3호증)에는 직인 1이 아닌 대표자 직인(이하 ‘직인 2’라 한다)을 날인하였다. 대표자 직인의 사용패턴을 보면, 허가신청서, 공문 등에는 직인 1을 사용하고, 그 외에는 다른 직인 2를 사용하였는데, 교회 건물의 임대차계약서 모두 임차인의 연락처에 이○○의 휴대전화 번호가 기재되어 있고, 을 제13-2호증 행정심판 청구서의 대표자 연락처에도 이○○의 휴대전화 번호가 기재되어 있는 것을 보면, 직인 2는 이○○이 사용하는 직인임을 알 수 있으며, 임대차계약, 행정소송, 행정심판을 모두 이○○이 처리하였음을 알 수 있다. 갑 제17호증 주보 중 2019. 1. 10.자 주보를 보면, 선교회 예배 및 기도회 시간에 매주 목요일 오후 2시로 기재되어 있고, 연보위원으로 1월 3일 전○○, 1월 10일 이○○, 1월 17일 권○○, 1월 24일 조○○으로 기재되어 있다. 그리고 2019. 12. 19.자 주보에도 예배 시간은 매주 목요일 오후 2시로 기재되어 있고, 연보위원으로 12월 5일 이○○, 12월 12일 권○○, 12월 19일 전○○, 12월 26일 조○○으로 기재되어 있는데, 청구인은 2018년 가을부터 월 1회로 예배를 축소하였다. 만약 단순 기재오류라면 주보를 본 사람이 지적하여 수정하였을 것인데, 기재오류가 반복된 것을 보면 주보를 보는 사람이 없으며, 연보위원조차도 주보를 보지 않는 것이므로 주보의 의미는 크지 않은 것이다. 표준정관을 보면 일반적인 교회는 장로ㆍ집사ㆍ권사의 선출방법과 직무에 대하여 정관에 규정하고 그에 따라 임명하는데, 청구인은 2019. 4. 11. 권사와 집사를 임명하였으나, 청구인의 정관에는 관련 규정이 없다. 청구인은 약 8억 6,300만원의 예금을 보유(갑 제 16호증의 2)하고 있다고 주장하나, 교회의 주요 수입원은 신도들이 내는 헌금(연보)인데 청구인은 2017. 2. 2. 이전에는 예배를 드린 적이 없으며, 2017. 2. 2.부터 총 51회 예배를 드렸고, 1회당 헌금액을 최대 130만원이라고 가정했을 경우 헌금총액은 6,630만원에 불과한바 실제로는 이보다 적은 액수일 것이며, 주요 헌금자는 박□□ 목사와 이○○이다. 따라서 8억 6,300만원의 예금의 자금 출처는 이○○ 또는 임원으로 추정되며, 예금주만 청구인으로 기재되어 있다. 바) 종교단체 수목장림 이용대상 관련 청구인의 수목장림 규모를 추모목 1주당 5명의 유골을 안치한다고 가정한 것은 당연히 1주당 1명을 안치하는 경우도 있겠지만, 이용금액이 높고 비교적 낮은 금액으로 가족단위로 안치하거나 공동목이라고 1주에 8인 이상의 유골을 안치하는 경우도 있기에, 1주당 평균 5명으로 가정한 것이다. 청구인은 약 23억원을 투입하여 수목장림을 조성하고 수익사업을 하기 위해 정관도 개정하였으며 수목장림은 추모목 1주당 안치할 수 있는 유골의 수에 제한이 없기 때문에 유골을 많이 안치할수록 수익이 나는 것인데, 추모목 1주당 1명의 유골을 안치하거나 가족장이 대부분일 것이라는 주장은 근거 없다. 또한 461주의 추모목 식재를 계획한 것은 장래의 신도수 증가에 대한 대처라고 주장하나, 현재까지 신도수 증가는 없었으며, 교회를 축소(74.46㎡→46㎡)하고, 예배 횟수(주 1회→ 월 1회)를 줄인 것을 보면, 새로운 신도를 모집하고자 한다고 볼 수 없어, 앞으로도 신도수 증가는 없을 것으로 보인다. 따라서 청구인이 신도수에 비해 대규모 수목장림을 조성하려는 것은 신도가 아닌 불특정 다수를 대상으로 하고자 함이 명백하다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【장사 등에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2015. 1. 28., 2015. 12. 29.> 3. "자연장(自然葬)"이란 화장한 유골의 골분(骨粉)을 수목ㆍ화초ㆍ잔디 등의 밑이나 주변에 묻어 장사하는 것을 말한다. 13. "자연장지(自然葬地)"란 자연장으로 장사할 수 있는 구역을 말한다. 14. "수목장림"이란 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 산림에 조성하는 자연장지를 말한다. 제16조(자연장지의 조성 등) ① 국가, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 아닌 자는 다음 각 호의 구분에 따라 수목장림이나 그 밖의 자연장지(이하 "사설자연장지"라 한다)를 조성할 수 있다. 3. 법인등자연장지 : 법인이나 종교단체가 불특정 다수인의 유골을 같은 구역 안에 자연장할 수 있는 구역 ④ 법인등자연장지를 조성하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장등의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하고자 하는 경우에도 또한 같다. <개정 2012. 2. 1.> ⑤ 시장등은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에 한하여 법인등자연장지의 조성을 허가할 수 있다. 1. 자연장지의 조성ㆍ관리를 목적으로 「민법」에 따라 설립된 재단법인 2. 대통령령으로 정하는 공공법인 또는 종교단체 ⑦ 자연장지에는 사망자 및 연고자의 이름 등을 기록한 표지와 편의시설 외의 시설을 설치하여서는 아니 된다. ⑧ 제1항에 따른 사설자연장지의 종류별 면적, 제7항에 따라 자연장지에 설치하는 표지의 규격, 사설자연장지에 설치가 허용되는 편의시설의 종류 및 설치기준 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【장사 등에 관한 법률 시행령】 제17조(공공법인의 범위) 법 제15조제4항 단서 및 제16조제6항제2호에서 "대통령령으로 정하는 공공법인"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 공공법인을 말한다. 1. 「국민연금법」에 따른 국민연금공단 2. 「공무원연금법」에 따른 공무원연금공단 3. 「산림조합법」에 따른 조합 및 중앙회 3의2. 「산림복지 진흥에 관한 법률」에 따른 한국산림복지진흥원 4. 「농업협동조합법」에 따른 조합 및 중앙회 5. 「한국토지주택공사법」에 따른 한국토지주택공사 5의2. 「지방공기업법」에 따른 지방공기업 6. 그 밖에 장사문화의 개선 및 공공복리 증진을 위하여 보건복지부장관이 정하여 고시하는 기관 제20조(법인등자연장지의 허가 및 변경 허가) ① 법 제16조제4항에 따라 법인등자연장지의 조성 허가를 받으려는 자는 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호의 구분에 따른 서류를 첨부하여 시장등에게 제출하여야 한다. 이 경우 시장등은 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 지적도 또는 임야도를 확인하여야 한다. <개정 2012. 7. 31., 2018. 6. 19.> 1. 종교단체 자연장지의 경우 다음 각 목의 서류 가. 종교단체임을 증명하는 서류 나. 사용할 자연장지의 토지가 종교단체의 소유임을 증명하는 서류 다. 실측도 및 토질조사서 라. 산림공학기술자 또는 산림기사, 토목기사, 측량 및 지형공간정보기사 이상의 자격증 소지자가 작성한 평균경사도 조사서 마. 자연장지 조성사업비, 자금조달계획서 및 재해 대책을 포함한 관리운영계획서 제21조(사설자연장지 등의 설치기준) ① 법 제16조제8항에 따른 사설자연장지(사설수목장림은 제외한다)의 종류별 면적, 표지의 규격, 편의시설의 종류 및 설치기준은 별표 4와 같다. ② 법 제16조제8항에 따른 사설수목장림의 면적, 표지의 규격, 편의시설의 종류 및 설치기준은 별표 5와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023883"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 보완통보서, 이 사건 처분서, 고유번호증, 정관 및 회원명단, 임대차계약서, 등기사항전부증명서, 창립총회 회의록, 판결문(대법원 2018두□□□), 재결서(2019경기행심△△△) 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2019. 10. 7. 피청구인에게 ○○○시 ○○동 산○○임야 ○,○○○㎡에 대하여 종교단체의 법인등자연장지 조성허가 신청을 하였다. 나) 피청구인은 2019. 10. 16. 아래와 같이 보완통보하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023879"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023877"></img> 다) 피청구인은 2019. 12. 4. 청구인에게 아래의 이유로 불허가 통보하였다. 라) 이 사건 신청 이전에, 청구인의 신청 및 이에 대한 결과는 아래와 같다. (1) 청구인은 2016. 11. 13. 피청구인에게 종교단체의 법인등자연장지 조성허가 신청을 하였으나, 피청구인은 2016. 12. 14. ‘청구인을 종교단체로 인정할 수 없다’는 이유로 불허가 처분(1차 불허가처분)을 하였다. (2) 청구인은 2017. 2. 16. 피청구인에게 종교단체의 법인등자연장지 조성허가 신청을 하였으나, 피청구인은 2017. 3. 30. ‘해당지역은 추모목으로 사용할 수 있는 나무가 존재하지 않으며 배나무 벌목, 추모목 식재 등 대규모 개발행위에 의한 수목장림 조성은 수목장림 취지에 맞지 않는다.’는 이유로 불허가 처분(2차 불허가처분) 하였고, 이에 대하여 청구인은 2017. 4. 3. 행정소송을 제기하여 2018. 8. 30. 승소판결이 확정되었다(대법원 2018두□□□). (3) 청구인은 2018. 9. 11. 피청구인에게 위 판결문(대법원 2018두□□□)을 첨부하여 종교단체의 법인등자연장지 조성허가 신청을 다시 하였으나, 피청구인은 청구인에게 2018. 10. 26.부터 2019. 2. 27.까지 6차에 걸쳐 보완통보를 한 후, 2019. 5. 1. 청구인에게 ‘장사법 시행령 [별표 5] 제3호바목의 관리사무실, 유족편의시설, 공동분향단 용도의 건축물 신축시 필요한 「건축법」 제2조제11호 및 제44조제1항에 따른 진입로가 보완되지 않았다’는 이유로 반려통보(3차 불허가처분) 하였다. 이에 청구인은 2019. 5. 23. 경기도행정심판위원회에 행정심판청구하였고(2019경기행심 △△△), 2019. 8. 19. ‘피청구인이 2019. 5. 1. 청구인에게 한 종교단체의 법인등자연장지 조성허가신청 반려 처분을 취소한다.’는 인용재결을 받았다. 2) 「장사 등에 관한 법률」 제16조제1항 및 제4항에 의하면, 국가, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 아닌 자로서 종교단체는 시장등의 허가를 받아 법인등자연장지(법인이나 종교단체가 불특정 다수인의 유골을 같은 구역 안에 자연장할 수 있는 구역)를 조성할 수 있다. 같은 법 제20조제1항에 의하면, 법 제16조제4항에 따라 법인등자연장지의 조성 허가를 받으려는 자는 종교단체 자연장지의 경우 종교단체임을 증명하는 서류, 사용할 자연장지의 토지가 종교단체의 소유임을 증명하는 서류 등을 첨부하여 시장등에게 제출하여야 한다. 같은 법 시행령[별표 5] 3.가.에 의하면, 재단법인이 아닌 종교단체가 신도 및 그 가족관계에 있었던 자를 대상으로 조성하려 하는 수목장림은 1개소만 조성할 수 있으며, 그 면적은 4만제곱미터 이하여야 한다. 3) 청구인은 대한예수회장로회 △△총회 소속 선교회로서 정관을 제정하여 의사결정기관과 대표자를 두고 있고, 종교재산을 소유·관리하며, 예배 등 종교활동을 하고 있어 종교단체로서의 실체가 인정되므로, 종교단체가 아니라는 이유로 이 사건 처분을 한 것은 위법하다고 주장하는바, 이에 대해 살펴본다. 가) 먼저, 장사시설 설치·운영 주체로서의 종교단체의 개념에 대하여 장사법은 별도의 정의나 요건을 규정하고 있지 아니하다. 한편, 대법원 판례는 사설납골시설 설치주체로서의 종교단체에 대하여, “교의의 선포, 의식의 집행, 신도의 교화를 주요 목적으로 하는 단체로서 이념적 요소로서 교의, 행위적 요소로서 예식·행사, 인적