법인지부폐쇄명령취소청구

1. 사건개요 청구인이 소속되어 있는 사회복지법인 ○○구조단의 서울특별시 ○○구지부(이하 “동 지부”라 한다)에 대한 서울특별시 ○○구보건소(이하 “보건소”라 한다)의 정기지도ㆍ감사결과 동 지부가 사무실 주소의 무단변경, 이송처치료 수납영수증 미발행, 구급차량의 불법운행 등 사회복지법인으로서의 역할을 벗어난 행위를 하였다는 이유로 피청구인이 1996. 7. 23. 동 지부의 폐쇄명령을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은, 첫째, 피청구인이 이 건 처분을 함에 있어 청구인의 탈법사항을 구체적으로 적시하지 아니하여 청구인으로서는 그 처분사유를 알 수 없는 바, 이는 행정권한의 남용으로서 위법하고, 둘째, 피청구인은 이 건 처분의 근거로 보건복지부훈령인 사회복지법인○○구조단의지도ㆍ감독에관한규정(이하 “감독규정”이라 한다) 제13조(지부장 해임 및 지부의 폐쇄)를 들고 있으나 이는 행정내부의 업무지침을 규정한 것에 불과하여 대외적 기속력이 없는 규정이고, 더욱이 지부폐쇄명령과 같은 사회복지법인의 목적사업의 일부를 제한하는 내용을 법률의 위임도 없이 훈령으로 정한 것은 행정입법의 한계를 벗어난 것으로 무효이며, 셋째, 청구인 소속 법인의 설립근거 법률인 사회복지사업법 제12조제1항 단서규정에 의하면 법인의 목적사업범위가 2개 시ㆍ도이상에 걸치는 법인설립허가는 보건복지부장관의 소관사항인 바, 청구인 소속 법인의 목적사업범위는 전국에 걸친 것이므로 그 감독청은 보건복지부장관이 되어야 함에도 불구하고 이 건 처분을 피청구인이 한 것은 권한 없는 행정청의 행정행위로서 위법하고, 넷째, 설혹 청구인에게 비위행위가 있고 피청구인에게 처분권한이 있다 하여도 이 건 처분을 하고자 하는 경우에는 공익법인의설립ㆍ운영에관한법률 제16조의2 및 사회복지사업법 제35조의 규정에 의하여 청문절차를 거쳐야 하는 것임에도 불구하고 이를 결한 채 이 건 처분을 한 것은 위법한 바, 이상의 점을 볼 때 이 건 처분은 취소되어야 한다고 주장한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은, 감독규정 제9조에 따라 동 지부에 대하여 정기지도와 감사를 실시해 오고 있는 바, 1995년 상반기 지도ㆍ감사결과 동 지부를 ○○구 ○○동 569-14에서 같은 동 215-4로 무단으로 이전한 사실이 적발되어 1995. 8. 10. 시정지시한 바 있었는데 1996년 상반기 지도ㆍ감사시에도 또다시 동 지부를 ○○구 상계동에서 같은 구 하계동으로 무단이전한 사실이 적발되었는 바 이는 어떠한 변명으로도 정당화될 수 없는 것이고, 둘째, 동 지부는 그 소속 서울 ○○호 ●●호 구급차를 관할 관청인 보건소에 신고하지 않고 운행한 사실이 적발되어 1995. 12. 30. 당해 구급차에 대하여 1개월의 운행정지처분을 한 바 있었는데 그후에도 전라북도 ○○시에서 동 구급차를 불법으로 운행하다가 적발된 사실이 있으며, 셋째, 1996년 상반기 지도ㆍ감사시 동 지부가 이송처치료 수납영수증을 발행하지 않고 구급차를 운행한 사실이 적발되었고, 넷째, ○○구조단은 사회복지사업법 제7조에 의하여 보건복지부장관의 인가를 받아 설립된 단체인 바, 동법 제37조에 따라 동 법인의 관리ㆍ운영 및 지도ㆍ감독에 관한 사항을 보건복지부훈령인 감독규정으로 정하여 시행하고 있는데, 동 감독규정 제13조제2항에 의하면 보건소장이 지부폐쇄를 건의할 수 있고 서울특별시장은 이에 따라 지부폐쇄를 명할 수 있게 되어 있어 이 건 처분은 동 규정에 따라 적법하게 행하여진 것이고, 다섯째, 청구인의 청문절차결여주장에 대하여는, 1995년 상반기에 동 지부를 지도ㆍ감사하면서 적발된 사항에 관하여 행정처분을 하기에 앞서 청문개최사실을 통지하였으나 청구인은 청문에 응하지 않았고, 그후 1996년도에도 계속하여 동일한 위법행위가 행해지고 있어 기왕에 동일한 내용에 관하여 청문을 실시한 바가 있으므로 별도의 청문필요성이 없어 곧 바로 이 건 처분을 한 것인 바, 이와 같은 점에서 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다고 주장한다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 사회복지사업법 제12조제1항의 규정에 의하면, 사회복지법인(이하 “법인”이라 한다)을 설립하고자 하는 자는 시ㆍ도지사의 허가를 받아야 한다. 다만, 법인의 목적사업의 범위가 2개 시ㆍ도이상에 걸치는 법인을 설립하고자 하는 자는 보건복지부장관의 허가를 받아야 한다고 되어 있고, 제26조의 규정에 의하면, 법인에 관하여 이 법에 규정한 것을 제외하고는 민법 중 해당 법인에 관한 규정을 준용하도록 되어 있으며, 제37조제1항의 규정에 의하면, 보건복지부장관 또는 시ㆍ도지사는 법인의 자산운용 및 업무에 관하여 지도ㆍ감독을 하며, 필요한 경우 법인에 대하여 그 업무내용에 관하여 보고하게 하거나 관계서류의 제출을 명하거나 소속 공무원으로 하여금 법인의 사무소에 출입하여 검사 또는 질문하게 할 수 있다고 되어 있고, 위 법 제37조제1항에 따라 사회복지법인○○구조단의 관리ㆍ운영 및 지도ㆍ감독에 관하여 필요한 사항을 규정하고 있는 감독규정(보건복지부훈령 제654호) 제9조의 규정에 의하면, 보건소장은 관할 지부에 대하여 매 반기별로 매 반기말 종료 후 10일이내에 정기지도와 감사를 하여야 하고 필요한 경우에는 수시로 지도ㆍ감독을 할 수 있게 되어 있고, 감독규정 제10조의 규정에 의하면, 보건소장이 관할 지부에 대하여 지도ㆍ감사를 실시한 결과 위법 또는 부당한 사례가 발견된 때에는 제13조의 규정에 의한 필요한 시정조치를 하여야 한다고 되어 있으며, 감독규정 제13조제1항의 규정에 의하면, 보건소장 및 시ㆍ도지사는 법인의 지부가 사회복지사업법 등 관계 법령과 이 규정 또는 법인정관 등에 의한 의무사항을 이행하지 않거나 금지사항을 위배할 때에는 법인 또는 지부에 대하여 시정조치를 지시할 수 있다고 되어 있고, 동조제2항의 규정에 의하면, 시ㆍ도지사는 제1항의 규정에 의한 시정조치 대상사례가 중대하여 공익을 심히 해할 우려가 있거나(1년이내에 유사한 사례의 재발로 시정조치대상이 되는 경우 포함) 시정조치지시가 지시한 기간내에 이행되지 않을 때에는 지부장 해임 또는 지부폐쇄를 명령할 수 있으며 보건소장은 이를 건의할 수 있다고 되어 있다. 나. 판 단 (1) 청구인이 제출한 사회복지법인 ○○구조단 ○○구지부 폐쇄명령서, 피청구인이 제출한 복명서, 그에 관한 확인서, 청문실시통보문서, 행정처분명령서, 전라북도지사의 구급차운영조치요청문서 및 ○○구조단 ○○지부 구급차 관리철저요청문서 등 각 사본의 기재에 의하면, 보건소가 1995. 7. 20. 동 지부에 대하여 1995년도 상반기 정기지도점검을 실시한 결과 사무실의 무단이전, 구급차(서울 ○○호 ●●호)신고미필 등의 위반행위를 행하였음이 적발되고 그 사실을 동 지부의 사무장이 확인한 사실, 그에 따라 보건소장이 행정처분을 하기에 앞서 청문실시를 통보하였으나 동 지부에서 청문에 응하지 아니하였고, 보건소장은 1995. 8. 10. 동 지부에 대하여 시정지시를 명하면서 동 지시의 미이행시에는 동 지부의 폐쇄를 서울시에 건의할 수 있다고 통보한 사실, 보건소가 1995. 11. 29. 동 지부의 구급차(서울 ○○호 ●●호)에 대하여 점검을 실시한 결과 보건소에 신고를 하지 아니하고 운행한 사실이 적발되고 그 사실을 동 지부의 사무장이 확인한 사실, 이에 따라 보건소장이 행정처분을 하기에 앞서 청문실시를 통보하였으나 동 지부에서 청문에 응하지 아니하였고, 보건소장은 1995. 12. 30. 위 구급차에 대하여 응급의료에관한법률에 따라 운행정지 1월의 행정처분을 하면서 시정이 되지 않을 경우 동 지부가 폐쇄조치됨을 통보한 사실, 1996. 6. 14. 전라북도지사가 서울특별시장에게 동 지부 소속 구급차(서울 ○○호 ●●호)가 전라북도 ○○시에서 불법으로 운행되어 물의를 빚고 있으므로 조치를 해 달라고 요청한 사실, 이에 따라 보건소장이 구급차에 대한 관리를 철저히 할 것을 사단법인 ○○구조단에 요청한 사실, 보건소가 1996. 6. 27. 동 지부에 대하여 지도점검을 실시한 결과 동 지부가 또다시 사무실을 무단이전하고, 이송처치료 수납영수증을 미발행하는 등의 위반행위를 하였음이 적발되고 그 사실을 동 지부의 지부장이 확인한 사실, 이에 따라 피청구인이 1996. 7. 23. 시정지시미이행, 이송처치료 수납영수증 미발행, 구급차불법운행 등의 사유로 동 지부의 페쇄명령을 한 사실을 각 인정할 수 있다. (2) 위 인정사실에 의하면, ○○구조단 서울특별시 ○○구지부는 1995. 8. 10. 사무실을 무단이전하여 시정지시를 받은 때로부터 1년이 안된 1996. 6. 27. 또다시 사무실을 무단이전한 사실이 적발되었는 바, 이는 감독규정 제13조제2항에서 규정하고 있는 1년이내에 유사한 사례가 재발된 경우에 해당하고, 그밖에 구급차의 신고미필ㆍ불법운행, 이송처치료 수납영수증 미발행등 사회복지법인으로서 공익을 심히 해할 우려가 있는 행위를 하였음이 분명하다 할 것이므로, 피청구인이 감독규정 제13조제2항의 규정에 의하여 한 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. (3) 한편, 청구인의 각 주장내용에 관하여 살펴보면, 첫째, 청구인은 감독규정상의 법인지부폐쇄명령규정은 법률에 근거없이 훈령으로 정한 것이므로 무효라고 주장하고 있으나, 감독규정은 주무관청의 법인에 대한 일반적 지도ㆍ감독권을 구체화한 것으로서의 성격을 가지는 바, 지부폐쇄명령에 관하여 법률에 명시적 규정이 없다하더라도 법인에 대한 일반적 지도ㆍ감독권을 가지는 주무관청이 훈령으로 이를 규정한 것을 위법하다고 보기는 어렵다 할 것이고, 둘째, 청구인은 청구인 소속 법인의 감독청은 보건복지부장관임에도 이 건 처분을 피청구인이 행하였으므로 이는 권한없는 행정청에 의한 것으로 위법하다고 주장하나, 사회복지사업법 제37조의 규정에 의하면 사회복지법인의 관리ㆍ운영 및 지도ㆍ감독에 관한 사항을 보건복지부장관 또는 시ㆍ도지사가 행할 수 있도록 규정하고 있고, 보건복지부장관이 사회복지사업법의 관계 규정에 따라 법인의 관리ㆍ운영 및 지도ㆍ감독 등에 관한 사항을 훈령인 감독규정으로 정하면서 피청구인으로 하여금 이 건 처분을 할 수 있도록 명시적으로 인정한 이상 그에 따라 행하여진 이 건 처분은 적법하다고 할 것이므로 청구인의 위 주장은 이유없다 할 것이며, 셋째, 청구인은 이 건 처분이 공익법인의설립ㆍ운영에관한법률 제16조의2 및 사회복지사업법 제35조의 규정에 위반하여 청문절차를 거치지 아니하고 행하여졌으므로 절차상 하자가 있어 무효라고 주장하나, 피청구인이 제출한 자료에 의하면, 1995년 상반기 지도ㆍ감사 결과 청구인의 사무실무단변경 및 구급차신고미필에 대하여 시정지시를 하기 위하여 보건소장이 1995. 7. 26. 청구인에 대하여 청구인에게 청문실시를 통보하였으나 이에 불응하였고, 그후 1995. 11. 29. 구급차신고미필운행사실이 적발됨에 따라 응급의료에관한법률에 의거하여 1개월운행정지처분을 하기 위하여 청구인에게 청문실시를 통보하였으나, 또다시 청문에 불응한 사실을 인정할 수 있으며, 그 후 1996년 상반기 지도ㆍ감사 결과 1995년도와 동일한 위법행위를 계속한 것이 적발되어 이 건 처분을 한 것을 인정할 수 있고, 또한 위 두 법률에서 청문을 거치도록 하고 있는 경우는 법인설립허가의 취소 및 수익사업의 정지명령을 하는 경우로 한정하여 규정하고 있으므로 청구인의 위 주장 또한 이유없다고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.