법인택시부제운행변경처분취소청구

1. 사건개요 피청구인이 1998. 5. 6. 청구인들을 포함한 울산광역시 소재 45개 법인택시운송사업체에 대하여 1998. 5. 11. 00:00부터 현행의 8부제 운행에서 6부제 운행으로 조정운행하도록 하는 법인택시부제운행변경처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 이 건 처분전에 시행되고 있었던 8부제 운행은 지난해 피청구인이 울산광역시의 지역실정에 맞는 택시공급기준을 마련하기 위하여 실시한 교통량조사(1차 1997. 8. 8.～ 8. 13, 2차 1997. 9. 25～ 9. 30.)결과로 나타난 울산광역시의 택시서비스 공급의 부족을 해결하기 위한 방안의 하나로서 1997. 12. 1.부터 시행된 것이다. 나. 당시 조사 결과에 의하면 울산의 평균실차율은 적정실차율인 60%를 훨씬 초과한 71.1%로 조사되어 택시서비스의 수요에 비해 그 공급이 훨씬 미치지 못하는 것으로 나타남에 따라 피청구인은 부족한 택시서비스 공급을 확대하기 위한 방안으로서 택시의 318대 증차(개인택시 294대, 법인택시 34대)와 부제시행의 완화책을 병행 채택하기로 결정하였는 바, 그 이전의 울산의 법인택시는 4부제 운행을 시행하고 있었는데 이는 타 도시(서울은 부제시행을 하지 않고 있고, 인천의 경우는 12부제를, 부산의 경우는 10부제를 운영하고 있고 나머지 도시에서는 주로 8부제를 운영하고 있다)와 비교해 볼 때 부제 운행이 너무 엄격하며 영세 법인택시사업자의 경영난을 가중시키고 있다는 판단하에 8부제로 완화 조정된 것으로서 2차례의 조사와 이해관계자의 의견 수렴을 거쳐 시행하기로 결정한 8부제 운행을 시행한지 불과 몇 개월도 되지 않아서 다시 6부제로 변경한 이 건 처분은 행정청의 처분을 믿고 이를 성실하게 이행하기 위해 기사를 추가로 고용하는 등의 만반의 준비를 갖춘 청구인들의 신뢰를 저버리는 처사이며, 금반언의 법리에도 위배되는 위법ㆍ부당한 처분이다. 다. 이 건 처분의 근거로 행한 택시교통량 재조사는 1998. 3. 30. 개최된 “택시운행문제점 및 향후대책”을 위한 회의시에 피청구인이 법인택시운송사업자들의 의견은 무시한 채 개인택시사업자와 민주택시노동조합의 의견만을 받아들여 1998. 4. 7.부터 1998. 4. 14.까지(7일간) 실시한 것으로서 그 조사결과를 근거로 실차율이 58.7%로 하락하여 61대의 감차요인이 발생하였다고 주장하나, 상기 교통량 재조사시 투입된 교통량조사요원들의 대부분이 위 개인택시사업자와 민주택시노동조합에 소속한 자들이라는 점, 조사대상차량도 110대(법인택시 55대, 개인택시 55대)에 불과하다는 점등을 고려하여 보면 그 조사 결과의 객관성이나 타당성이 의심스러우며, 편파적인 것임을 감안한다면 이를 바탕으로 행한 이 건 처분 역시 객관성을 상실한 불공정한 처분으로서 마땅히 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 구자동차운수사업법〔1997. 12. 24. 법률 제5448호 여객자동차운수사업법(시행일: 1998. 6. 14.)에 의하여 개정되기 전의 것〕제25조제1항의 규정에 의하면 건설교통부장관은 공공복리상 필요하다고 인정할 때에는 자동차운송사업자에 대하여 원활한 수송과 안전수송의 확보 등을 위하여 필요한 사항을 명할 수 있도록 명시되어 있으며, 택시제도운영기준에관한업무처리요령(건설교통부훈령 제88호) 제9조에 의하면 관할관청은 차량정비 및 운전자의 과로방지 등을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 택시에 부제를 두어 정기적으로 운휴 하도록 할 수 있고, 지역 교통여건 등을 고려하여 증차가 필요하다고 인정되는 경우 증차하여야할 대수의 일부를 부제의 완화 또는 폐지로 대신할 수 있도록 규정하고 있는 바, 이 건 처분은 이러한 규정에 입각하여 택시이용수요와 공급 등 지역교통여건과 이해 당사자 의견 등을 충분하게 고려한 후 행한 적법ㆍ타당한 처분이다. 나. 이 건 처분전에 시행되었던 8부제의 운행은 법인택시의 증차요인을 영세업체의 경영합리화를 위해 부제완화로 흡수함과 동시에, 동일 사업구역임에도 불구하고 울산시는 4부제, 울주군은 8부제로 이원화되어 있는 택시부제를 통일시키려는 의도로서 행하여진 것이고, 법인택시운전자들은 타 시ㆍ도에 비해 매우 열악한 근로조건에 놓여 있는 것을 감안, 타 광역시 수준의 임금체계와 근로복지보장을 하여줄 것을 조건으로 이를 수용 하였으나, 법인택시사업자가 이후에 노사임금잠정합의 사항을 성실하게 이행하지 않아서 노사갈등이 증폭된데다가 일부 법인택시사업체는 이를 이유로 8부제 운행을 실시하지 않고 있어서 부제운행의 혼선을 빚고 있으며, 더욱이 부제조정 시행직후인 지난해 12월말에 갑자기 IMF 경제난이 겹쳐, 택시이용수요가 급격하게 감소하는 등 부제재조정의 필요성이 대두됨에 따라 피청구인은 1998. 4. 2. 법인택시사업자, 개인택시사업자 및 법인택시노조 등 택시관련단체 대표 49명을 참석시킨 가운데 대책회의를 개최하였는 바, 4부제 환원을 주장하는 개인택시운송사업자 및 법인택시노조대표와 부제조정을 반대하는 법인택시운송사업자대표들간의 이해가 첨예하게 대립되어 합의를 이루지 못함에 따라 다시 교통량 재조사를 실시한 후 이해관계자들의 의견수렴을 거쳐 이 건 처분을 한 것이다. 다. 청구인은 이 건 처분전에 실시하였던 택시교통량조사가 실시 경위, 조사요원, 조사대상차량면에서 일부단체를 옹호하려는 입장에 서 있었기 때문에 그 조사 방법 및 결과의 객관성ㆍ타당성이 의심스럽다고 주장하나, 현재 울산의 택시현황을 살펴보면 법인택시 45개사 1,847대 및 개인택시 2,456대 등 총 4,303대로서 법인택시 운송종사자 약 3,500명을 포함할 경우 택시관련 이해관계자는 모두 6,000여명 정도로 볼 수 있으므로 부제조정을 반대하는 법인택시 운송사업자 45명은 전체 이해당사자의 0.8%에 불과하고, 또한 교통량 조사요원들은 피청구인이 임의로 선정ㆍ위촉한 것이 아니라 법인택시사업자 대표인 택시운송사업조합 이사장이 추천한 택시운전기사 80명과 개인택시운송조합이사장이 추천한 개인택시사업자 60명으로 구성하였고 이들이 직접 조사ㆍ서명하였으며 12명의 조사지도 공무원은 조사 사실 여부만을 확인한 것에 불과하고, 조사대상의 표본 크기 역시 모집단 대비 기준인 94대보다 16대가 많은 110대이므로 조사대상이 대표성이 없다고 할 수는 없으므로 동 조사가 객관성과 타당성을 결한 것이라는 청구인의 주장은 이유없다. 라. 청구인은 이 건 처분이 일부 민원 때문에 이전에 있었던 처분을 무원칙적으로 변경한 것이어서 행정의 신뢰성을 떨어뜨리고 금반언의 법리에도 어긋나는 위법이 있다고 주장하나, 법인택시운송사업자가 8부제를 시행하게 되면 경영합리화에 따라 운전자의 임금체계를 개선해 줄 것이라는 약속을 이행하지 않음으로써 노사갈등이 증폭되고 이에 따라 법인택시들 간에도 8부제를 시행하는 회사와 그러하지 않는 회사로 나뉘어져 울산광역시 전체의 운행질서의 통일을 기하기가 어렵게 되자 이를 해결하기 위하여 피청구인이 이 건 처분을 하게 된 것인 바, 이 건 처분이 무원칙적으로 이루어진 것이고 금반언의 법리에도 어긋난다는 청구인의 주장은 이유없다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 자동차운수사업법 제24조제6항 및 제25조제1항 택시제도운영기준에관한업무처리요령개정훈령 제9조 나. 판 단 (1) 청구인이 제출한 97택시공급계획공문서, 택시부제운행완화조정건의서, 법인택시부제조정시행통보서, 피청구인이 제출한 노사교섭잠정합의서 및 동향보고서, 택시관련단체대표회의자료, 택시교통량조사표 및 조사계획서 등 각 사본의 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 울산광역시의 택시서비스 공급의 적정화를 기하기 위해 피청구인은 2차(1997. 8. 8～8. 13, 1997. 9. 25～9. 30)에 걸친 교통량조사를 실시하였고 그 결과 울산광역시의 평균실차율이 적정실차율 60%를 훨씬 초과한 71.1%로 나타났다. (나) 피청구인은 부족한 택시서비스 공급을 충족시키는 방안으로서 개인택시(294대) 및 법인택시(24대)의 증차와 법인택시부제운행완화(4부제에서 8부제로 조정)를 채택할 것을 내용으로 하는 1997년도 택시공급계획을 1997. 11. 3. 확정ㆍ발표하였다. (다) 법인택시운전자들은 타 광역시 수준의 임금체계 개선과 근로복지보장을 전제로 8부제 운행을 받아들이기로 하였으므로 이에 피청구인은 1997. 11. 1.부터 11. 30.까지 1개월간의 법인택시의 노사임금협상기간동안 원만한 합의가 이루어지기를 기다린 후 1997. 11. 28. 전국택시노동조합연맹 울산광역시지부의 노사임금잠정합의를 통보받고, 1997. 11. 29. 법인택시부제완화조정 시행지시를 하였다. (라) 그 이후 상기 노사임금잠정합의의 내용이 법인택시사업자 총회에서 부결되는 등 협정사항을 사업자측에서 이행하지 않자, 법인택시기사들이 부제변경처분에 대한 철회를 주장하였고 일부 법인택시업체는 8부제 운행을 시행하지 않게 되었다. (마) 1997년 12월의 IMF한파로 인한 택시서비스 수요의 감소와 부제조정에 따른 위의 갈등상황을 해결하기 위하여 피청구인은 1998. 4. 2. 노사대표 및 관계공무원을 위원으로 하는 실차율조사추진위원회의를 개최하고 법인 및 개인택시 110대를 대상으로 교통량조사를 다시 실시하였으며(1998. 4. 7.～1998. 4. 14), 조사 결과 평균실차율이 58.7%로 나타났다. (바) 피청구인은 위 조사결과를 택시관련단체 대표회의를 통해서 보고하고 이해관계자의 의견수렴을 거친후 1998. 5. 6. 8부제에서 6부제로 부제운행을 변경하는 이 건 처분을 하였다. (2) 위 인정사실들과 관련 법규정을 종합하여 살펴보면, 관할관청이 지역여건 등을 고려하여 행하는 부제의 변경 및 시행지시는 행정청의 재량에 속하는 사항이라 할 수 있으며 따라서 적절한 절차를 밟아서 조정된 부제운행변경처분이 객관적으로 타당하지 않다고 보여지지 않는 한 이를 위법한 것이라고 볼 수 없고, 비록 청구인은 이 건 처분이 이전의 부제운행완화처분이 있은 후 얼마되지 않은 상태에서 행하여진 것으로 금반언의 법리에 위반된다고 주장하고 있으나, 예기치 않았던 경제환경의 변화 및 부제완화 시행의 관건이 되었던 법인택시사업자와 근로자간의 임금협상의 결렬 등으로 인하여 그간의 사정이 변하였음이 인정되므로 교통량재조사 및 이해관계자들의 의견수렴과정 등 적정한 절차를 거쳐 행한 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 볼 수 없다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.