변상금 부과처분 등 취소청구

1. 사건개요 청구인이 국유재산인 서울특별시 ○○구 ○○3가 **번지 대지 중 6,271.9㎡ 및 같은 ○○3가 **-2번지 대지 중 380.2㎡(이하 모두 ‘이 사건 토지’라 한다)를 무단으로 점유·사용하였다는 이유로, 피청구인은 2017. 5. 30. 청구인에게 2012. 2. 25.부터 2017. 2. 24.까지 기간의 29억 4,083만 9,810원의 변상금 부과 및 2017. 6. 1. 위 변상금을 6회에 걸쳐 분할하여 납부할 것을 명하는 처분(이하 모두 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 이 사건 토지는 청구인이 설립되기 이전부터 인근 주민들 및 ○○ ○○묘, ○○당 일대 관람객들이 통행하는 공도(公道) 및 조경녹지로 사용되어 왔으므로 청구인은 이 사건 토지를 무단으로 사용·수익 또는 점유하고 있다고 볼 수 없는바, 청구인이 이 사건 토지를 배타적으로 무단 점유·사용하고 있음을 전제로 한 이 사건 처분은 위법하다. 나. 청구인은 이 사건 토지가 일반의 통행을 위한 도로임을 신뢰하고 그 배후의 학교 부지 대부분을 1970년경 이래로 국가 및 피청구인으로부터 순차 매수하였고, 피청구인은 이 사건 토지를 현황 그대로 공도 등으로 활용하는 것에 대하여 오랜 기간 아무런 이의를 제기하지 않았다. 다. 변상금 산정의 기초가 되는 재산가액은 이 사건 토지의 현실적 이용상황을 고려하여 산정되어야 함에도, 피청구인은 이 사건 토지가 포함된 필지의 형식적 지목이 대지라는 이유만으로 재산가액을 대지 기준으로 산정하는 위법을 저질렀는데, 재산가액 결정 당시 시점에 당해 토지가 현실적으로 이용되는 상태 그대로를 평가하여야 한다는 것이 대법원 판례의 입장이다. 라. 이 사건 토지는 1970년대부터 현재까지 불특정 다수에게 제공된 도로로 사용되어 왔으므로「국유재산법 시행령」상 행정목적의 수행에 사용하는 경우 1천분의 25 이상의 요율이 적용되어야 함에도, 피청구인은 1천분의 50의 요율로 과다하게 고율의 요율을 적용하였다. 3. 피청구인 주장 가. 청구인은 이 사건 토지 위에 학교 정문과 정문 관리실을 설치하고, 구내도로를 개설하여 도로를 포장하며, 그 주변에 도로시설(가로등 설치 등)을 갖추고, 주차요금 정산소를 무단 설치하여 이 사건 토지를 통행하는 차량을 통제(통행료 징수 등)하고 있으며, 청구인 학교를 소개하는 모든 자료에 이 사건 토지를 같은 대학교의 주된 출입로로 표시하고 있는 등 청구인이 이 사건 토지에 설치한 구조물과 관리 실태에 비추어 보면, 청구인은 이 사건 토지의 사실상 지배자로서 이 사건 토지를 점유·사용하고 있다. 나. 이 사건 토지는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다)에 의한 도시계획 도로가 아니고, 지목상 대지이므로「국유재산법」에 따라 대지의 개별공시지가를 기준으로 변상금을 부과하여야 하며, 담장 안의 대지를 도로로 사용한다고 해서 그것이 도로가 아니듯이 이 사건 도로는 학교 구내도로로서 지목에 따라 공시지가를 결정하는 것이 타당하다. 다. 행정목적이란 당해 행정재산을 관리하는 행정청의 행정목적을 의미하는 것이지, 이를 무단으로 점유·사용하고 있는 청구인의 행정목적을 말하는 것이 아니고, 청구인은 이 사건 토지 위에 교통요금 정산소를 무단 설치하여 주차요금을 징수하고 청구인 소유 유료 학교 셔틀버스를 운행하는 등 수익행위를 하고 있다. 4. 관계법령 국유재산법 제2조, 제7조, 제32조, 제72조 국유재산법 시행령 제29조, 제71조 국가재정법 제96조 5. 인정사실 다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 청구인과 피청구인이 제출한 등기사항전부증명서, 국유재산 불하 추천서, 국유재산 매매계약서, 토지대장, 토지이용계획확인서, 국유재산 무상사용 허가서, 항공사진, 촬영사진, 변상금 납부고지서 등 각 사본에 의하여 이를 인정할 수 있다. 가. 이 사건 토지는 국가지정문화재구역(서울 ○○묘와 ○○) 등으로 되어 있고, 이 사건 토지의 소유자에 대하여 1972. 9. 28. 국(구 문화재관리국), 1999. 11. 17. 국(문화재청)으로 되어 있다. 나. 서울특별시 ○○구 ○○3가 **-21 학교용지 및 같은 ○○3가 **-22 학교용지가 1970. 12. 19. 청구인으로 소유권이 이전된 후 청구인에게 학교용지가 계속 합병되었다. 다. 구 문화재관리국장은 1980. 2. 18. 청구인 이사장에게 청구인이 역사적으로 ○○을 모체로 하여 유학이념 구현을 계승하고 있는 역사적인 교육기관인 재단법인 ○○과의 긴밀한 유대관계를 고려하여 국유재산 사용료로 전용면적만을 부과하고 있고, 청구인이 납부하여야 하는 체납사용료는 조상의 슬기와 얼이 담긴 문화재를 보존하기 위한 문화재관리특별회계의 주종을 이루고 있는 재원으로서 체납사용료의 감면 내지 면제 요청은 불가하다는 취지의 국유재산 사용료 징수면제 협조의뢰에 대한 회신을 하였다. 라. 구 문교부장관은 1986. 2. 14. 청구인 이사장에게 서울특별시 ○○구 ○○동3가 **번지 대지 256.5평에 대하여 청구인이 유지·경영하는 ○○대학교 기존 교지 정 중앙에 위치하고 있어 대학시설 확충 계획에 절대적으로 필요하다는 이유로 국유재산 불하 추천서를 발급하였다. 마. 청구인 이사장은 1986. 6. 23. 구 문화재관리국장과 서울특별시 ○○구 ○○동3가 **번지 대지 846㎡에 대한 국유재산 매매계약을 체결하였다. 바. 구 문화재관리국장은 1986. 9. 29. 청구인 이사장에게 ○○대학에서 점용(정문 수위실 및 양수장) 중인 서울특별시 ○○구 ○○동3가 **번지 대지 35,350㎡ 중 19.8㎡ 및 같은 ○○동3가 **-2번지 대지 3,267.1㎡ 중 28.8㎡에 대하여 유상사용 허가(사용기간 1986. 8. 25. ∼ 1989. 8. 24., 사용료 35만 6,720원, 단 익년부터 별도 사정 고지)를 하였다. 사. 구 문화재관리국장은 1997. 3. 21. 청구인 이사장에게 서울○○묘 지정구역 내 ○○대학교 진입로 정비 승인신청에 대하여 승인요청한 내용은 현 진입로 중 보도의 일부를 정비하고자 하는 것으로 국가지정문화재(지정 및 보호구역)의 현상을 변경하는 행위에 해당하여「문화재보호법」재20조제4호의 규정에 의한 현상변경허가를 받아야 하므로, 동법 시행령 제15조 및 시행규칙 제18조의 규정에 따라 현상변경 허가신청을 하기 바라고, 동 부지는 국유지이므로 이에 대한 국유재산 사용허가의 건도 동시에 처리할 수 있도록「국유재산법」제24조제2항 및 동법 시행규칙 제16조에 따라 조치하라고 회신하였다. 아. 구 문화재관리국장은 1997. 6. 5. 청구인에게 이 사건 토지 서울특별시 ○○구 ○○동3가 **번지 대지 34,988㎡ 중 353㎡에 대하여 서울○○묘 공공도로 정비 목적으로 1997. 6. 15.부터 1997. 8. 30.까지 국유재산 무상사용 허가를 하였다. 자. 2017. 1. 5.자 피청구인의 ○○회관 주변 정비 현황 점검 등 결과 보고서에는 피청구인 담당자가 2017. 1. 4. 청구인의 학교 입구 관리실, 학교 진입 도로, 주차요금 정산소 등 국유재산 사용현황 등을 점검하여 문화재 및 국가 재산권 보호를 위해 사용료·변상금 부과를 철저히 할 필요가 있다고 되어 있다. 차. 피청구인은 2017. 4. 13. 서울특별시 ○○구청장에게 서울특별시 ○○구 ○○3가 **번지 대지 34,988㎡의 현황도로인 ○○대학교 진출입로에 대하여 국유재산 내 현황도로 도시계획 도로 여부 및 관련 자료를 요청하였고, 서울특별시 ○○구청장은 2017. 6. 1. 피청구인에게 국토계획법에 의한 도시계획도로 여부에 대하여 해당사항 없음, 최초 도로 개설자 및 기존·현재 도로관리자에 대하여 관련자료 없음, 도로 포장 및 유지 보수 관리현황(최초∼현재)에 대하여 ○○구에서 해당 도로 정비 등 관리 이력 없음이라고 회신하였다. 카. 피청구인은 2017. 4. 25. 청구인에게 이 사건 변상금 부과처분 사전통지를 하였다. 타. 피청구인은 2017. 5. 30. 청구인에게 이 사건 토지의 재산가액에 대하여 대지의 개별공시지가를 적용하여 점유사유를 기타(일반), 적용요율을 0.05로 하여 2012. 2. 25.부터 2017. 2. 24.까지 기간의 29억 4,083만 9,810원의 변상금 부과 및 2017. 6. 1. 위 변상금을 6회에 걸쳐 분할하여 납부할 것을 명하는 이 사건 처분을 하였다. 파. 청구인은 1990년 3월경부터 이 사건 토지 서울특별시 ○○구 ○○3가 **번지 대지 34,988㎡ 중 19.8㎡에 대하여 피청구인으로부터 국유재산 사용허가(3년 단위로 갱신 허가)를 받아 학교 정문 수위실로 사용하고 있는데, 2014년 3월경 국유재산 유상(연장) 사용허가서에는 사용기간은 2014. 1. 25.부터 2017. 1. 24.까지, 사용료는 1차년도 146만 5,200원(부가세 1만 4,650원 별도)으로 되어 있다. 하. 기획재정부는 2011. 9. 29. 국유재산 중 일반재산의 무단점유자에 대하여「국유재산법」제72조제1항에 따라 변상금을 징수할 때 기준이 되는 대부료와 관련하여 해당 일반재산의 사용용도가 주거용과 비주거용으로 구분되는 경우 사용용도별로 각각 다른 대부료율을 적용하여야 하는지, 아니면 주된 사용용도를 정하여 하나의 대부료율을 적용해야 하는지에 대한 질의에 대하여 사용용도별로 각각 다른 대부료율을 적용해야 한다고 회신하였다. 거. 2016년 1월자 기획재정부의 ‘국유재산 실무’ 책자에는 국유재산의 사용료율은 실제 사용용도에 따라 판단하고, 예를 들어 현재 지목이 도로이나 사실상 공장용지로 실제 이용되고 있다면 용도폐지 등의 절차를 거쳐 공부상의 지목(도로)을 토지의 실제 이용상황(공장용지)과 일치시킨 후 당해 부지에 대한 개별공시지가를 산정하고, 이에 근거하여 사용료를 산출함이 타당하다고 되어 있다. 너. 청구인이 제출한 자료, 피청구인이 2017년 2월경부터 2017년 9월경까지 이 사건 토지의 이용현황 등을 촬영한 사진 등에 의하면, 청구인은 다음과 같이 이 사건 토지를 도로·인도 또는 도로 주변 녹지로 사용하고 있다. - 다 음 - ○ 청구인 학생 및 교직원이 주된 출입로(도보나 차량)로 사용 - 이 사건 토지를 지나는 보행자 또는 차량 중 일부는 ○○묘, ○○당이나 주택가 방향으로 진입 ○ 왕복 2차선의 포장된 구내도로가 개설되어 있고, 가로등과 횡단보도 등이 설치되어 있음 - 겨울철 제설작업, 불법주정차 단속, 도로 도색작업, 가을철 낙엽 처리, 불법 방치물 제거, 청소 등 관리를 하고 있고, 도로 주변의 녹지에 있는 나무 등에 대하여 계절별 전지·전정, 관수, 월동 작업, 병충해 방지 등 조경관리를 하고 있음 ○ 주차요금 정산소를 설치하여 주차요금을 징수하고, 청구인 소유의 유료 셔틀버스를 운행하고 있음 - 셔틀버스 정류장이 설치되어 있고, 셔틀버스 노선으로 사용되고 있음 ○ 이 사건 토지에서 인근 주택가 연결 통로에 개폐문이 설치되어 있고, 일방통행이며, 일정시간이 되면 개폐됨 ○ ○○묘에서 국가나 지방자치단체가 주최하는 각종 행사(○○묘에서 공자에게 지내는 제사인 ○○대제를 1년 봄·가을 2회 개최, 2017년 5월 ○○구민의 날 행사, ○○리더십 아카데미 등)가 정기적으로 개최됨 - ○○묘 단체관람객 방문, 대형버스 주차 ○ 학교 정문 옆 ○○회관 쪽에 있는 주차장과 ○○묘 출입구를 통해 ○○묘 및 ○○당 방문이 가능 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1)「국유재산법」제2조, 제7조, 제72조 및 같은 법 시행령 제71조에 따르면, 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 국유재산을 사용하거나 수익하지 못하고, 국유재산의 관리청 등은 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용·수익하거나 점유한 자(사용허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 계속 사용·수익하거나 점유한 자를 포함한다. 이하 "무단점유자"라 한다)에 대하여 당해 재산에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120 상당액에 그 재산을 점유한 기간을 곱한 금액을 변상금으로 징수하되, 점유한 기간이 1회계연도를 초과하는 때에는 각 회계연도별로 산출한 변상금을 합산한 금액으로 징수하도록 되어 있고, 같은 법 제32조에 따르면, 행정재산을 사용허가한 때에는 대통령령으로 정하는 요율(料率)과 산출방법에 따라 매년 사용료를 징수한다고 되어 있으며, 같은 법 시행령 제29조에 따르면, 연간 사용료는 해당 재산가액에 1천분의 50 이상의 요율을 곱한 금액으로 하되, 월 단위, 일 단위로 계산할 수 있고, 다만 경작용인 경우 1천분의 10 이상, 주거용인 경우 1천분의 20 이상, 행정목적의 수행에 사용하는 경우 1천분의 25 이상, 지방자치단체가 해당 지방자치단체의 행정목적 수행에 사용하는 경우 1천분의 25 이상 등의 요율을 곱한 금액으로 하고, 사용료를 계산할 때 해당 재산가액은 토지의 경우 사용료 산출을 위한 재산가액 결정 당시의 개별공시지가(「부동산 가격공시에 관한 법률」 제10조에 따른 해당 토지의 개별공시지가로 하며, 해당 토지의 개별공시지가가 없으면 같은 법 제8조에 따른 공시지가를 기준으로 하여 산출한 금액을 말한다. 이하 같다)를 적용하여 산출한다고 되어 있다. 2) 한편,「국가재정법」제96조에 따르면, 금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리로서 시효에 관하여 다른 법률에 규정이 없는 것은 5년 동안 행사하지 아니하면 시효로 인하여 소멸하고, 법령의 규정에 따라 국가가 행하는 납입의 고지는 시효중단의 효력이 있다고 되어 있다. 나. 판 단 1) 위 인정사실에 따르면, 청구인은 국유재산인 이 사건 토지 위에 가로등과 횡단보도 등이 설치된 왕복 2차선의 포장된 구내도로를 개설하여 도로·인도 또는 도로 주변 녹지로 사용하고 있을 뿐만 아니라, 이 사건 도로나 녹지에 대하여 유지·보수, 청소, 조경 등 관리를 하고 있는 점, 청구인이 이 사건 토지 위에 주차요금 정산소를 설치하여 주차요금을 징수하거나 셔틀버스 정류장을 설치하여 셔틀버스 노선으로 사용하며 청구인 소유의 유료 셔틀버스를 운행하고 있는 점, ○○묘 관람객 또는 ○○묘에서 개최되는 행사 참석자나 인근 주민들이 이 사건 토지 위를 일부 통행하는 것으로 보이나, 이 사건 토지는 청구인 학생 및 교직원의 주된 출입로로 사용되고 있는 점, 이 사건 토지에서 인근 주택가 연결 통로에 개폐문이 설치되어 있는 점, 학교 정문 옆 ○○회관 쪽에 주차장과 ○○묘 출입구가 있어 이 사건 토지를 통하지 않고 ○○묘 및 ○○당 방문이 가능한 점, 청구인이 이 사건 토지에 대하여 피청구인으로부터 사용허가를 받거나 대부계약을 체결한 적이 없는 점, 행정목적이란 당해 행정재산을 관리하는 행정청의 행정목적을 의미하는 것이고, 이를 무단으로 점유·사용하고 있는 청구인의 행정목적을 말하는 것이 아닐 뿐만 아니라(대법원 2014. 7. 10. 선고 2012두26791 판결 참조), 청구인은 이 사건 토지에서 주차요금을 받거나 유료 셔틀버스를 운행하는 등 수익행위를 하고 있는 점, 국가나 국가로부터 국유재산의 관리·처분에 관한 사무를 위탁받은 자가 국유재산의 점유·사용을 장기간 방치한 후에 변상금을 부과하더라도 변상금 부과처분이 절차적 정의와 신뢰의 원칙에 반하게 된다거나 무단 점유자에게 사용·수익 권원이 인정될 수는 없다 할 것인 점(대법원 2000. 3. 10. 선고 97누17278 판결 참조) 등을 종합해 볼 때, 청구인은 이 사건 토지를 배타적으로 점유·사용하고 있다 할 것이므로, 국유재산법령상 변상금 부과대상인 ‘무단점유자’에 해당한다. 2) 다만, 피청구인은 이 사건 토지의 지목인 대지의 개별공시지가를 적용하여 이 사건 토지에 대한 재산가액을 산정하여 변상금을 부과하였으나, 청구인은 이 사건 토지를 현황도로나 녹지로 사용하고 있고, 「국유재산법 시행령」 제29조에서 경작용, 주거용, 행정목적수행용 등 국유재산의 사용용도에 따라 국유재산 사용요율과 사용료 산출방법에 대하여 다르게 산정한다는 점, 국유재산에 관한 사무를 총괄하는 기획재정부도 국유재산의 사용요율은 공부상의 지목이 아니라 토지의 실제 이용상황과 사용용도에 따라 판단하라고 하고 있는 점, 국유재산의 사용료 산출을 위한 재산가액 결정 당시의 개별공시지가는 재산가액 결정 당시 시점에 당해 토지가 현실적으로 이용되는 상태를 그대로 평가하여 정해지는 것이라 할 것인 점(대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결 등 참조)에 비추어 보면, 피청구인이 이 사건 토지에 대한 재산가액을 재산정하여 다시 변상금을 부과할 수 있음은 별론으로 하고, 피청구인이 이 사건 토지의 지목이 대지라는 이유로 청구인에게 대지의 개별공시지가로 이 사건 토지에 대한 재산가액을 산정하여 변상금을 부과한 것은 위법·부당하다. 3) 한편, 피청구인은 2017. 5. 30. 청구인에게 2012. 2. 25.부터 2017. 2. 24.까지를 부과기간으로 하여 변상금 부과처분을 하였는바, 변상금 부과 고지일인 2017. 5. 30.부터 소급하여 변상금 채권에 대한 5년의 소멸시효 기간을 계산하면 처분일로부터 5년 전인 2012. 5. 30.부터 역산하여 2012. 2. 25.까지의 변상금 부분에 대한 피청구인의 권리는 시효로 소멸하였다 할 것이므로, 피청구인의 이 사건 처분 중 2012. 2. 25.부터 2012. 5. 30.까지 변상금을 부과한 부분은 위법·부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.