변상금부과처분무효확인 청구

1. 사건개요 가. 청구인은 ○○·○○ 상가번영회 회장인바, 위 상가번영회에서는 1998년경 ○동 ○○○-○ 도로(이하 ‘이 사건 도로’라 한다) 중 46.0㎡ 지상에 무허가 건물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)을 건축하여 자율방범 초소 및 점포로 사용해 왔다. 나. 피청구인은 2014. 1. 7. ○○장의 ‘○○·○○ 관광특구 활성화를 위한 도로정비 요청’에 따라 현장을 확인하고 2014. 2. 21.자 청구인에 대하여 2009. 2. 21.부터 2014. 2. 20.까지의 기간 동안 이 사건 도로 무단점용에 대한 변상금 183,172,000원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 피청구인은 청구인이 이 사건 건물을 건축한 사실도 없을 뿐만 아니라 소유자가 아닌데도 소유자로 착각하여 이 사건 처분을 하였으므로 이는 부당하다. 나. 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 행정절차법 등에 따라 처분의 사전통지를 하고 의견제출 기회를 부여한 후 처분의 근거와 이유를 제시하여 문서로 처분하여야 하나, 피청구인은 처분 사전통지서만 송부하였고, 사전통지서 내용에 2014. 3. 14.까지 의견 제출을 하라고 하였으나 제출기한이 도래하기 전인 2014. 2. 20. 이 사건 처분을 함으로써 의견 제출의 기회를 주지 아니하였을 뿐만 아니라 공문시행도 없이 이 사건 처분을 하였다. 다. 또한, 이 사건 건물은 피청구인의 요청에 의해 1998년도에 건축되었고 16여년 동안 묵시적으로 이 사건 건물을 용인하여 오다가 난데없이 이 사건 처분을 하였는바 이는 신의성실의 원칙 및 신뢰보호의 원칙, 형평성의 원칙에 어긋나며, 피청구인은 이 사건 처분시 위반행위에 대한 위반내역과 위반행위의 정도 등 여러 가지 정황을 고려하여 1/2범위 내에서 감액하여 부과함이 타당함에도 이러한 사정을 고려하지 아니한 채 최고한도액인 183,172,000원을 부과하였는바 이는 재량권을 일탈·남용하였으므로 결국 이 사건 처분은 위법·부당하여 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 이 사건 건물의 소유자는 개인이나 법인등록 단체가 아닌 사조직 단체인 ○○·○○상가번영회로 이 사건 처분 당시 회장은 청구인이었는바, 구 도로법 제71조에 의하면(구 도로법 시행령 제43조를 잘못 기재한 것으로 보인다) 도로점용의 목적이 되는 토지나 건물의 소유자가 2인 이상인 경우로서 해당 토지나 건물의 관리인 또는 전체 소유자의 위임을 받은 대리인이 있는 경우 도로관리청은 그 관리인 또는 대리인에게 납입고지서를 발급할 수 있다고 되어 었어 대표자인 청구인에게 부과하였다. 나. 청구인은 사전통지서에 기재된 의견제출 기한이 지난 후에도 의견을 제출할 수 있고, 이 기한은 도로 원상회복을 위한 행정제재 중 고발 및 행정대집행을 할 수 있는 기한이며, 또한 변상금 부과 납부고지서도 공문의 효력을 지니고 있는바 청구인의 주장은 이유 없다. 다. 이 사건 건물은 도로법에 따른 적법한 절차를 거치지 아니하고 이 사건 도로를 점용해 온바, 관계 법령 등 허가 없이 이 사건 건물을 무단으로 설치하여 사용한 것을 정당화할 수 없고, 도로변상금은 일정요율에 따라 부과하고 있어 최저 및 최고의 부과는 있을 수 없는바, 이 사건 처분은 적법하다. 4. 관계법령 구 도로법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정, 2013. 3. 23. 시행) 제38조, 제94조 구 도로법 시행령(2013. 3. 23. 대통령령 제24443호로 개정, 2013. 3. 23. 시행) 제42조 별표2, 제43조 지방재정법 제82조, 제84조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가. ○○·○○상가번영회는 1998년경 이 사건 건물을 건축하여 이 사건 도로를 무단으로 점용하고 있으며, 청구인은 2011년부터 위 상가번영회의 회장을 역임하고 있다. 나. 서울특별시장은 ○○구역 및 ○○구역 제7지구 도시환경정비구역 변경지정 및 지형도면을 고시(제2007-151호, 2007. 5. 25.)하였고, 도로 설치계획에 이 사건 도로가 포함되어 있다. 다. ○○장은 2014. 1. 7. ‘이 사건 도로에서의 영업행위로 보행자의 통행권 침해 및 도시미관 저해, 관광객들로부터 민원이 지속됨에 따라 이 사건 도로를 정비해 달라’고 피청구인(가로환경과)에게 요청하였고, 피청구인은 위 요청에 따라 현장을 확인한 후 2014. 1. 28.자 측량하였다. 라. 피청구인은 2014. 2. 10. 청구인에 대하여 2009. 2. 11.부터 2014. 2. 10.까지의 기간 동안 이 사건 도로 무단점용에 대한 변상금 183,172,000원 부과처분 사전통지 및 의견 제출의 기회를 부여하였다. 마. 피청구인은 2014. 2. 21.자 청구인에 대하여 이 사건 처분을 하였다 6. 이 사건 처분의 무효 여부 가. 구 「도로법」 제38조 제1항 및 제94조의 규정에 의하면, 도로를 점용하려는 자는 관리청의 허가를 받아야 하고, 점용허가를 받지 않고 도로를 점용한 자에 대하여는 그 점용기간에 대한 점용료의 100분의 120에 상당하는 금액을 변상금으로 징수할 수 있는데 이 경우 징수방법은 도로점용료 징수의 예에 따른다고 되어 있고, 같은 법 시행령 제42조 별표2는 점용료 산정의 기준이 되는 토지가격은 도로부지를 제외한 도로 점용 부분과 닿아 있는 토지의 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 의한 개별공시지가로 한다고 되어 있으며, 같은 별표 제11호는 점용물이 제1호부터 제10호까지에서 규정한 것 외의 공작물·물건 및 시설 중 ‘기타’의 경우에는 ‘1년 단위’로 ‘점용면적 1제곱미터’ 당 ‘토지가격에 0.05를 곱한 금액’으로 점용료를 산정한다고 규정하고 있다. 또한, 같은 법 제43조 제1항에 의하면 관리청은 법 제41조제1항에 따라 점용료를 부과·징수하려는 경우에는 납부자에게 납입고지서를 발급하여야 하되 다만, 도로점용의 목적이 되는 토지나 건물의 소유자가 2인 이상인 경우로서 해당 토지나 건물의 관리인 또는 전체 소유자의 위임을 받은 대리인이 있는 때에는 관리청은 그 관리인 또는 대리인에게 납입고지서를 발급할 수 있다고 되어 있다. 그리고 「지방재정법」 제82조 제1항 및 제84조는 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체의 권리는 시효에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 5년간 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성되고, 법령이나 조례에 따라 지방자치단체가 하는 납입 고지는 시효 중단의 효력이 있다고 규정하고 있다. 한편, 행정절차법 제21조 제1항에 의하면 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다고 되어 있고, 제4항에 의하면 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우, 법령 등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우, 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 통지를 하지 아니할 수 있다고 되어 있으며 제5항에 의하면 처분의 전제가 되는 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 등 제4항에 따른 사전 통지를 하지 아니할 수 있는 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다고 되어 있다. 같은 법 시행령 제13조 제5호에 의하면 법령 등에서 일정한 요건에 해당하는 자에 대하여 점용료·사용료 등 금전급부를 명하는 경우 법령등에서 규정하는 요건에 해당함이 명백하고, 행정청의 금액산정에 재량의 여지가 없거나 요율이 명확하게 정하여져 있는 경우 등 해당 처분의 성질상 의견청취가 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우에 해당하는 경우에는 법 제21조제4항 및 제5항에 따라 사전 통지를 하지 아니할 수 있다고 되어 있다. 나. 이 사건 처분에 관하여 본다. 1) 위 인정사실 및 제출된 기록 등에 의하면, 피청구인은 ○○·○○ 상가번영회가 1998년경 이 사건 도로 중 46.0㎡ 지상에 이 사건 건물을 건축하여 자율방범 초소 및 점포로 사용함으로써 이 사건 도로를 무단으로 점용하여 온 사실을 확인하고 구 도로법 제94조 및 같은 법 시행령 제43조에 따라 위 상가번영회의 회장인 청구인에 대하여 이 사건 처분을 하였다. 2) 이 사건 도로 무단점용에 따른 변상금 부과 대상에 관하여 살펴본다. 구 도로법 시행령 제43조에 의하면 도로점용의 목적이 되는 토지나 건물의 소유자가 2인 이상인 경우로서 해당 토지나 건물의 관리인 또는 전체 소유자의 위임을 받은 대리인이 있는 때에는 관리청은 그 관리인 또는 대리인에게 납입고지서를 발급할 수 있다고 되어 있는바 피청구인은 이를 근거로 청구인에 대하여 이 사건 처분을 하였다. 그러나, 청구인은 ○○·○○ 상가번영회의 임시적인(2011~2014) 회장으로서 구 도로법 시행령에 규정된 이 사건 건물의 관리인 또는 대리인이라고 할 수 없고 또한, 위 상가번영회가 임의단체라 하더라도 사회적 실체로서의 조직과 규약이 있고 조직원의 총유 형태로 재산을 가질 수 있다면 민법상 권리능력 없는 사단에 해당되어 소송상 당사자 능력이나 당사자 적격이 인정된다 할 것이고, 회장은 그 대표자에 불과하므로 피청구인은 청구인을 대표자로 한 위 상가번영회에 대하여 변상금을 부과하여야 할 것인바, 피청구인이 변상금 납부의무자가 아닌 청구인에 대하여 한 이 사건 처분은 위법하고, 그와 같은 하자는 중대하고 명백하다고 할 것이어서 무효라 할 것이다. 7. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.