변상금 부과처분 무효확인청구 등

1. 사건개요 가. 청구인은 서울 ○○구 ○○동△가 ○○-○ 토지(이하 ‘○○-○ 토지’라 한다)와, 위 토지 및 서울 ○○구 ○○동△가 ○○-△ 7.3㎡(이하 ‘○○-△ 도로’라 한다) 중 2.9㎡, ○○-□ 7.5㎡(이하 ‘○○-□ 도로’라 한다) 중 5.4㎡ 도로 위에 터 잡은 건물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)의 소유자이다. 나. 피청구인은, 이 사건 건물이 피청구인 소유인 ○○-△ 도로 7.3㎡ 중 2.9㎡, 같은 동○○-□ 도로 7.5㎡ 중 5.4㎡를 각 침범하여, 위 건물의 소유자인 청구인이 그 해당 침범부분을 사용·수익허가 없이 무단점유하고 있다는 이유로 이 사건 건물의 소유자인 청구인에 대하여 2010. 5. 1.부터 2014. 3. 19.까지 기간에 대하여 공유재산 및 물품관리법 제81조 및 지방재정법 제82조에 의하여 ○○-△ 도로 점유부분에 관하여는 301,000원의, ○○-□ 도로 점유부분에 관하여는 161,640원의 각 변상금부과처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). 2. 청구인 주장 가. 청구인은 1988. 9. 29. ○○-○ 토지 및 이 사건 건물의 전 소유자인 청구 외 신동운으로부터 ○○-○ 토지 및 이 사건 건물을 매수하고, 그 시점부터 현재까지 계속해서 이 사건 건물을 사용·수익함으로써 ○○-△, ○○-□ 도로 중 청구인의 점유부분을 각 소유의 의사로 평온·공연하게 점유하여 왔고, 각 그 점유개시일로부터 20년이 지났으므로, 청구인은 각 그 해당 점유부분을 시효취득하였다. 따라서 원고 등은 이 사건 각 도로 중 이 사건 각 건물의 부지부분을 점유할 정당한 권원이 있다 할 것이므로, 이와 달리 원고 등의 위 도로에 대한 점유가 무단점유임을 전제로 한 이 사건 각 부과처분은 위법하다. 나. 피청구인은 약 30년 이상 원고가 이 사건 점유부분을 사용하고 있다는 것을 잘 알면서도 이를 묵인함으로써 원고에게 무상으로 사용할 수 있다는 신뢰를 부여 하였는데, 이제 와서 이 사건 처분을 하는 것은 신뢰보호의 원칙에 위배되어 허용되지 않는다. 다. 피청구인은 ○○-△ 도로 중 청구인이 점유하지 않고 있는 부분을 포함하여 변상금액수를 산정하고 이 사건 처분을 하였는데, 청구인이 점유하지 않고 있는 부분을 제외하고 이 사건 처분을 하였어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 이 사건 각 건물은 이 사건 각 도로를 침범하고 있다. 나. 이 사건 각 도로는 도로법상의 도로는 아니지만 행정재산 중 공공용재산에 해당 하므로, 이 사건 각 도로 중 이 사건 각 건물의 부지부분은 시효취득의 대상이 될 수 없다. 다. 이 사건 각 도로는 공유재산 및 물품관리법상의 행정재산 중 공공용재산으로서 변상금 부과대상에 해당하고, 이에 의할 경우에 각 그 변상금 산출방식이 [각 연도별 공시지가 × 면적 × 0.015(최저 사용요율) × 기간 × 120/100]이므로, 이 사건 부과 처분은 적법하다. 4. 관계법령 공유재산 및 물품 관리법 제6조 제2항, 제22조 제1항, 제81조 제1항 공유재산 및 물품 관리법 시행령 제14조 제1항 서울특별시 공유재산 및 물품관리 조례 제22조, 제26조 제3항 단서 지방재정법 제82조 제1항 5. 인정사실 청구인과 피청구인 사이에 다툼 없는 사실, 국유재산변상금부과고지서, 을 제1 내지 5호증, ○○-△, ○○-□ 도로에 관한 등기사항전부증명서의 각 기재 내용, 1965., 2009. 작성된 각 지적도, 1984.부터 2014.까지의 기간 동안 촬영된 각 항공사진, 변론 전체의 취지 등을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 이 사건 건물은 1985. 6. 30. 특정건축물 양성기간에 건축물대장에 등재되었다. 건축물대장에는 이와 함께 이 사건 건물이 ○○-○ 토지 외에 ○○-△, ○○-□ 도로 중 일부 위에 터 잡고 있음이 기재되어 있다. 나. 청구인은 1988. 9. 29. 청구 외 ○○○으로부터 ○○-○ 토지를 매수하였다. 다. 청구인은 2004. 2. 6. 청구 외 ○○○으로부터 이 사건 건물을 매수하고, 같은 날 위 매매를 원인으로 하여 소유권이전등기를 마친 후, 그 시점부터 현재까지 계속해서 이 사건 건물을 사용·수익하였다. 라. 피청구인은 1989. 5. 19. ○○-△, ○○-□ 도로에 관하여 1989. 3. 22.의 토지 승계를 등기원인으로 하여 소유권이전등기를 마쳤다. 마. 1965. 작성된 지적도에 이 사건 도로는 이미 도로로 표시되어 있고, 위 각 지적도상 이 사건 각 도로의 위치나 이 사건 각 건물이 있는 토지들을 포함하여 주변 토지들의 배열에 거의 변화가 없다. 바. 1984.부터 2014.까지의 기간 동안 촬영된 각 항공사진에 의하더라도 이 사건 각 도로의 위치나 주변 토지들의 배열에 별다른 변화가 없다. 사. 현재까지도 이 사건 도로 중 이 사건 각 건물이 침범한 부분을 제외한 나머지 부분은 모두 도로로서 일반인들의 통행에 제공되고 있다. 아. 위 각 지적도나 항공사진 및 현재의 사진 등을 보면 어느 시점에서도 모두 이 사건 건물이 있는 토지들이나 인근 토지 등에 출입하기 위하여 이 사건 각 도로를 통하지 않고 출입하는 것이 불가능하다. 6. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 이 사건 각 도로가 행정재산 중 공공용재산에 해당하는지 여부 1) 행정재산과 시효취득 가) 공유재산 및 물품 관리법(이하 ‘공유재산법’이라고 한다)의 ‘행정재산’이란 ‘지방자치단체의 부담, 기부채납(寄附採納)이나 법령에 따라 지방자치단체 소유로 된 재산’을 말하는 것이고(공유재산법 제2조 제1호), 도로와 같은 공공용 재산은 토지의 지목이 도로이고 공유재산대장에 등재되어 있다는 사정만으로 바로 그 토지가 행정재산에 해당한다고 할 수는 없고 공용개시행위가 있어야 행정재산이 되는 것인데, 이때 공용개시는 일반 공중의 사용에 제공한다고 하는 뜻의 의사표시로서 법령에 의하여 지정되거나 행정처분으로 공공용으로 사용하기로 결정한 경우뿐만 아니라 행정재산으로 실제로 사용하는 경우의 어느 하나에 해당하면 성립할 수 있다(대법원 2007. 6. 1. 선고 2005도7523 판결, 대법원 2009. 10. 15. 선고 2009다41533판결 등 참조). 나) 또한, 공유재산법 제6조 제2항은 ‘공유재산은 민법 제245조의 규정에 불구하고 시효취득의 대상이 되지 아니한다.’고 규정하고 있으므로, 구 지방재정법 내지 구 공유재산관리법상 공유재산에 대한 취득시효가 완성되기 위해서는 그 공유재산이 시효취득의 대상이 될 수 없는 행정재산이어서는 안되고, 취득시효기간 동안 계속하여 시효취득의 대상이 될 수 있는 일반재산이어야 한다고 할 것이다(대법원 2009. 12. 10. 선고 2006다19177 판결 등 참조). 2) 이 사건의 경우 가) 이 사건 각 도로가 법령에 의하여 공용지정되거나 행정처분으로 공공용으로 사용하기로 결정(노선인정이나 도로구역 결정·고시 등) 되었다는 점을 인정할 자료는 없다. 나) 한편, 제출된 증거에 따르면 이 사건 건물의 최초 건축 당시부터 현재와 동일한 구조물이 설치되어 있어 현재까지 이 사건 도로 중 일부를 침범하고 있는데, 이 사건 건물이 이 사건 각 도로 중 일부를 침범하기 이전부터 이 사건 각 도로는 이미 일반인을 위한 공공에 제공되어 통행을 위한 도로로 실제로 사용됨으로써 공용 개시되어 행정재산이 되었다. 다) 한편, 행정재산은 공용이 폐지되지 않는 한 시효취득의 대상인 일반재산이 될 수 없는바, 공용폐지의 의사표시는 명시적이든 묵시적이든 상관없으나 적법한 의사표시가 있어야 하고, 행정재산이 사실상 본래의 용도에 사용되지 않고 있다는 사실만으로 용도폐지의 의사표시가 있었다고 볼 수는 없다고 할 것이며, 원래의 행정재산이 공용 폐지되어 시효취득의 대상이 된다는 입증책임은 시효취득을 주장하는 자에게 있다고 할 것이다(대법원 1994. 9. 13. 선고 94다12579 판결, 대법원 1999. 1. 15. 선고 98다49548 판결 등 참조). 라) 앞서 본 바와 같이 현재까지 이 사건 도로 중 거의 대부분이 일반인들의 통행에 제공되어 도로로 이용되고 있는 사실이 인정되는 이상, 이 사건 각 건물이 지어지면서 이 사건 각 도로 중 일부가 침범됨으로써 사실상 도로로 사용되지 못하게 된 사정만으로는 묵시적으로라도 공용폐지가 있었다고 볼 수 없고, 달리 공용폐지가 있었음을 인정할 만한 증거가 없으므로, 이 사건 각 도로 중 일부에 관하여 공용폐지가 있었다고 할 수 없다. 나. 신뢰보호의 원칙 위배 여부 1) 청구인은, 피청구인은 약 30년 이상 청구인이 이 사건 점유부분을 사용하고 있다는 것을 잘 알면서도 이를 묵인함으로써 청구인에게 무상으로 사용할 수 있다는 신뢰를 부여하였는데, 이제 와서 이 사건 처분을 하는 것은 신뢰보호의 원칙에 위배되어 허용되지 않는다고 주장한다. 2) 살피건대, 국유재산을 무단으로 점용하는 자에 대하여 국가나 관리청이 이를 장기간 방치한 후에 변상금을 부과하더라도 그 부과처분이 신뢰호보의 원칙에 반하게 된다거나 점유자의 사용·수익 권원이 인정될 수는 없고, 그밖에 청구인이 주장하는 사유만으로는 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 위배된다고 볼 수 없다. 다. 변상금 산정의 적부 청구인은 청구인이 점유하지 않고 있는 부분을 제외하고 이 사건 처분을 하였어야 하므로 이 사건 처분이 위법하다고 주장하나, 피청구인은 청구인이 제출한 보충서면의 평면도 중 노란색으로 표시된 부분을 청구인이 점유하지 않고 있는 부분이라고 판단하여 이미 이 부분을 제외하고 이 사건 처분을 하였으므로 청구인의 이 부분 주장은 이유 없다. 라. 소결론 따라서, 이 사건 각 도로 중 이 사건 각 건물이 침범한 부분은 그 침범 이전부터 이미 일반인을 위한 공공에 제공되어 도로로 사용됨으로써 공용 개시되었으므로, 행정재산 중 공공용재산에 해당한다. 이 사건 각 도로 중 이 사건 각 건물이 침범한 부분은 시효취득의 대상이 될 수 없으므로, 청구인은 그 부분을 무단으로 점유하고 있는 것이어서 피청구인은 청구인에게 그에 대한 변상금을 부과하여야 한다. 청구인에 대한 이 사건 변상금 부과처분은 적법하고, 청구인의 주장은 모두 이유 없다. 7. 결 론 그렇다면, 청구인의 주위적 청구와 예비적 청구는 모두 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.