변상금부과처분취소청구

1. 사건개요 피청구인은 1996. 8. 6. 청구인이 수원국유림관리소가 관리하고 있는 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 산80번지의 임야 156,793제곱미터의 국유림을 1996. 4. 1.부터 1996. 7. 31.까지 무단점유ㆍ사용하였다는 이유로 청구인에 대하여 156,503,700원의 변상금부과처분을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. (1) 청구인은 골프장업을 영위하는 법인으로서 1990. 3. 7.부터 이 건 국유림을 대부받아 골프장으로 사용하여 왔으며, 이 건 국유림의 대부계약기간이 1996. 3. 6. 만료되게 됨에 따라 그 대부기간의 연장을 신청하였으나, 피청구인은 종전에 없던 새로운 승낙(허가)조건을 제시하여 청구인이 이를 수용하지 아니하자 1996. 7. 16. 일방적으로 이 건 국유림의 대부취소통보를 하고 청구인이 이 건 국유림을 불법으로 점유ㆍ사용하였다는 이유로 이 건 변상금부과처분을 하였는바, (2) 피청구인은 청구인이 골프장용지로 사용하기 위하여 이 건 국유림을 대부받았다는 것과 골프장으로 사용하는 경우에 5년간만이 아니라 거의 영구적으로 사용하여야 한다는 것을 잘 알고 있으므로 당연히 대부기간을 연장할 것을 당사자들이 합의하였다고 보아야 할 것임에도 불구하고 피청구인의 우월적 지위를 남용하여 일방적으로 대부기간연장을 허가하지 아니한 것은 부당하고 (3) 피청구인이 국유림의 대부기간을 연장하여 주지아니한 것은 청구인이 대부료의 산정기준에 관하여 피청구인과 견해를 달리하고 있다는 이유 때문인 바, 이 점에 관하여는 이미 소송이 제기되어 서울고등법원에 소송이 계류중이므로 청구인뿐만 아니라 피청구인으로서도 마땅히 법원의 최종판결에 따라야 할 것임에도 “대부료 또는 사용료 산정을 위한 임야가격은 대부료 또는 사용료를 부과할 때의 사용중인 상태의 가격을 기준으로 평가하여 적용한다.” “산림법시행령 제62조의 규정에 의한 임야가격은 공시지가를 의미하며 이에 따른 대부료산정에 이의를 제기하지 아니한다”라는 새로운 승낙(허가)조건을 제시하여 강요하며 이를 청구인이 수용하지 아니하자 피청구인이 일방적으로 이 건 국유림의 대부를 취소하고, 청구인이 이 건 국유림을 무단점유ㆍ사용하고 있다는 이유로 이 건 변상금부과처분을 한 것은 위법ㆍ부당하다 할 것이고, (4) 또한 이 건 국유림에 대한 1996년도의 대부료는 이 건 국유림이 골프장으로 조성되기 전의 임야상태를 상정한 임야가격을 기준으로 산정하여야 하고 이 건 변상금은 이와 같이 산출된 1996년도 대부료의 100분의 120에 상당하는 금액이 되어야 하는데, 피청구인은 1996년도의 대부료를 개발된 현재 상태의 임야가격을 기준으로 산정하고 이에 근거하여 이 건 변상금을 결정ㆍ부과하였으므로 이 건 변상금부과처분은 위법하다고 주장한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. (1) 이 건 국유림은 국가의 잡종재산으로서 잡종재산의 대부ㆍ양여ㆍ매각 등의 행위는 국가가 사인과 대등한 위치에서 행하는 사법상의 행위라 할 것이므로 피청구인이 이 건 국유림을 대부하였다가 대부계약시 계약조건에 동의하지 아니한다고하여 갱신계약을 거부하고 대부계약을 해지하였다 하더라도 이는 피청구인이 우월한 지위를 남용한 것이 아니라 오히려 사법상 계약당사자로서 당연히 선택할 수 있는 권리라고 할 것이고, 국유림의 대부는 영구적으로 사용하는 것을 전제로 한 것이 아니며 골프장으로 대부한 이 건 국유림의 경우도 그 투자비용이 많을지라도 결코 영구적으로 청구인의 소유지처럼 사용하도록 한 것이 아니라 일정한 기간을 정하여 한시적으로 대부를 한 것이므로 허가(승낙)조건 등을 위반하면 이를 취소하지 못할 하등의 이유가 없으며, (2) 청구인은 국유림 대부료의 산정기준에 관하여는 이미 소송이 제기되어 법원의 판단에 맡겨진 사항이므로 법원의 최종판결에 맡겨야 한다고 주장하나, 법원의 최종판결의 시기나 결과를 전혀 짐작할 수 없는 시점에서 법원의 판결을 기다리자고 하는 것은 이는 특별회계로 운영되는 산림청의 회계운영에 막대한 지장을 초래하므로 납득하기 어려운 주장이고, 대법원의 판결이 있을 경우 그 때에 확정된 판결에 상응한 조치를 하면 될 것이며, (3) 청구인은 변상금의 산출근거가 되는 임야가격은 개발전 임야상태를 기준으로 하여야 한다고 주장하고 있으나, 산림법시행령 제62조제1항 및 제2항의 규정에 의하면, 임야가격은 당해 임야의 공시지가를 기준으로 하고, 이 경우 임야가격은 대부허가기간중 매년 결정하여 적용한다고 되어 있는 바, 공시지가가 매년 결정된다는 의미는 당해 토지에 대하여는 개발이익을 포함한 현실적이고 객관적인 공시지가만이 유일하게 존재한다는 것이며, 청구인의 주장처럼 당해 임야의 개발전 상태를 가정하여 개발후의 임야가격을 평가한다는 것은 그 자체가 추상적인 가격에 불과하고 현실적인 가격이 아니어서 공시지가의 의미를 반영할 수 없으므로 이는 공시지가제도의 취지를 몰각한 것이라 할 것이며, 청구인은 골프장을 이용하여 엄청난 이익을 얻으면서도 개발전의 아주 저렴한 임야가격을 기준으로 대부료를 내겠다고 주장하는 것은 매우 불합리하다 할 것이므로 피청구인이 이 건 국유림의 대부연장을 허가하지 아니하고, 개발된 현재의 상태에서의 임야가격을 기준으로 하여 이 건 변상금부과처분을 한 것은 적법하다고 주장한다. 4. 이 건 청구의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 산림법 제78조제1항제1호 및 제3호 산림법시행령(1992.2.22.개정전 및 개정후) 제62조제1항 및 제3항 제68조제2항 국유재산법 제51조 국유재산법시행령 제56조 나. 판 단 (1) 피청구인이 제출한 1996. 2. 16. 국유지임대기간연장신청, 1996. 2. 28. 국유림대부연기승낙 공문, 1996. 5. 17. 국유림임대계약(임대료 납부)에 관한 회신 공문, 1996. 6. 5. 청문조서, 1996. 6. 25. 국유림대부연기승낙조건수용에 관한 건, 1996. 7. 9. 국유림대부취소통보 공문, 1996. 8. 6. 국유림무단점유지변상금부과 공문, 판결문 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인이 1996. 2. 16. 국유지 임대기간을 1996. 3. 7.부터 2001. 3. 6.까지 연장하여 줄 것을 신청하고, 피청구인이 1996. 2. 28. 국유림의 대부연기를 승낙하면서 변경된 승낙(허가)조건을 첨부하고 대부료는 별도 고지할 계획임을 통보한 사실 (나) 1996. 5. 13. 국유림임대계약 및 임대료납부에 관한 청구인의 질의에 대하여 1996. 5. 17. 피청구인이 “산림법시행령 제62조의 규정에 의한 임야가격은 현재이용중인 상태의 공시지가를 의미하며 이에 따른 대부료 산정에 이의를 제기하지 아니한다”는 대부승낙조건이 신설되었으므로 이를 성실히 준수할 것이며 이를 준수하지 아니할 경우 청문절차를 거쳐 국유림대부취소조치를 할 계획임을 회신한 사실 (다) 1996. 6. 25. 청구인이 이 건 대부료부과와 관련된 소송이서울고등법원에 피청구인의 항소(청구인이 1심에서 승소)로 계류중에 있으므로 대법원의 판결내용에 따라 그 기준에 적합한 국유림대부계약을 체결하고 그에 상응하는 대부료를 납부하겠으니 대법원의 판결이 확정될 때까지 대부계약체결을 보류하여 달라고 요청한 사실 (라) 1996. 7. 9. 피청구인은 청구인이 대부승낙조건을 수용하지아니한다는 이유로 국유림대부취소통보를 하고, 1996. 8. 6. 이 건 국유림 대부료부과이후 무단점유기간(1996. 4. 1. - 1996. 7. 31)에 대하여 무단점유변상금 156,503,700원을 부과한 사실 (마) 피청구인이 토지사용금지가처분신청을 하였으나 수원지방법원과 서울고등법원에서 기각결정된 사실 (바) 이 건 국유림 대부료부과에 관하여 청구인이 소송을 제기하였고, 대부료의 산정기초가 되는 산림법시행령 제62조 소정의 “임야가격”에 관하여 1996. 9. 20 서울고등법원에서 “이 사건의 경우와 같이 대부받은 자의 노력과 비용에 의한 개발로 그 가격이 증가된 경우에는 위 산림법시행령 제62조 소정의 “임야가격”은 그 개발된 현상태에서의 임야가격이 아니라 그 개발이익을 공제한 대부당시의 상태에서의 임야가격을 가리킨다”라는 판결(사건번호 96나893)이 있었고, 1996. 12. 24. 대법원에서 이를 인정하는 최종판결(사건번호 96다47999)이 있은 사실 (2) 위 인정사실에 의하면 청구인과 피청구인과의 국유림 대부계약은 1996. 3. 6. 기간만료가 되었고, 청구인의 대부기간연장신청에 대하여 청구인이 1996년도분 대부료를 납부기한(‘96. 4. 15)까지 납부하지 아니하고 피청구인의 국유림 대부승낙(허가)조건의 변경에 동의하지 아니함에 따라 피청구인이 이를 허가하지 아니하고 대부를 취소하였으므로 청구인이 국유림을 계속 점유ㆍ사용할 권리가 없음에도 이를 계속 점유ㆍ사용하였음이 분명하므로 이를 이유로 한 피청구인의 이 건 변상금부과처분은 위법ㆍ부당하다 할 수 없을 것이다. (3) 한편, 청구인은 국유림에 대한 1996년도의 대부료는 국유림이 골프장으로 조성되기 전의 임야상태를 상정한 임야가격을 기준으로 산정하여야 하는데 피청구인은 1996년도의 대부료를 개발된 현재 상태의 임야가격을 기준으로 산정하고 이에 근거하여 이 건 변상금을 결정ㆍ부과한 것은 위법하다고 주장하는 바, 이에 대하여 살펴보면, 대부료의 산정의 기초가 되는 “임야가격”에 관하여는 위 인정사실에서 보는 바와 같이 청구인이 제기한 이 건 관련 소송에서 “산림법시행령 제62조 소정의 “임야가격”은 그 개발된 현상태에서의 임야가격이 아니라 그 개발이익을 공제한 대부 당시의 상태에서의 임야가격을 가리킨다”라는 내용의 대법원의 최종판결이 있었으므로 피청구인이 1996년도의 대부료를 산정함에 있어 임야가격을 그 개발이익을 공제한 대부 당시의 상태에서의 임야가격이 아닌 그 개발된 현상태에서의 임야가격으로하여 산정하고, 이와 같이 산정된 대부료를 근거로 이 건 변상금을 산정하여 부과한 것은 잘못된 것이라 할 것이므로 청구인의 주장은 정당하다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 개발이익을 공제한 대부당시의 상태에서의 임야가격을 기초로 산정한 변상금을 초과하는 부분의 취소를 구하는 범위내에서 이유있어 이를 일부 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.