변상금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인이 국유재산인 "경기도 **시 ○○동 8*-1*3 및 8*-1*4(이하 ‘○○동 8*-1*3’ 및 ‘○○동 8*-1*4’라 한다)" 중 339㎡의 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 2016. 7. 14.부터 2021. 7. 13.까지 대부계약 없이 무단으로 점유·사용하였다는 이유로, 피청구인은 2021. 7. 19. 청구인에게 1억 2,735만 5,990원의 변상금 부과처분(납부기한 2021. 8. 3.)(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 이 사건 토지는 청구인의 공장 뒤쪽에 있는 맹지인 공터로, 이 사건 토지의 일부는 청구인이 차량 주차장으로 임시 이용했을 뿐이다. 피청구인은 이 사건 토지와 같은 필지의 일부(66㎡)는 2016. 12. 16.부터 청구인에게 변상금 등을 부과하여 납부하고 있었는데, 피청구인은 약 4년이 넘게 이 사건 토지에 대해서는 어떠한 고지도 하지 않았다. 만일 피청구인이 국유재산법령에 따른 실태조사를 제대로 하여 청구인에게 이 사건 토지에 일시 주차하는 것도 무단 점유·사용에 해당한다는 사실을 고지하고, 당시에 이 사건 토지에 대해 변상금을 함께 부과하였다면 청구인은 절대로 이 사건 토지를 사용하지 않았을 것이므로, 피청구인에게는 국유재산법령에 따른 실태조사를 해태하여 제대로 관리하지 못한 책임이 있어 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다. 나. 이 사건 변상금액의 산출 기초가 된 개별공시지가 역시 산정에 오류가 있어 청구인은 관할청인 **시에 정정을 요구하였고, 시흥시에서는 청구인의 신청을 받아들여 개별공시지가를 정정하였는데, 피청구인은 이를 반영하지도 아니한 채 이 사건 처분을 한 것은 위법·부당하다. 3. 피청구인 주장 청구인은 당초 대부계약의 목적물이었던 계약면적 66㎡를 초과하여 이 사건 토지에도 가설건축물을 설치하거나 물품 적재, 차량 주차 등의 목적으로 무단 점유·사용하였고, 「국유재산법 시행령」제68조 등에 근거할 때 실태조사 대상을 선정하는 것은 전적으로 피청구인의 재량이므로, 이 사건 처분은 적법·타당하다. 4. 관계법령 국유재산법 제2조, 제7조제1항, 제66조, 제72조제1항, 제73조제2항, 제73조의3 국유재산법 시행령 제68조제4항, 제71조제1항 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 중소기업확인서(소기업), 2021년도 재산실태조사보고서, 처분 사전통지서, 이 사건 처분서, 등기 배송조회서, 시흥시 고시 제2021-255호 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 경기도 **시 ○○동 8*-1*번지에서 전기장비 제조업을 영위하는 법인으로, 위 소재지에 전동기 및 발전기를 제조하는 공장이 있고, 그 뒤편에 국유재산인 토지(475㎡)의 일부인 이 사건 토지 339㎡가 있다. 나. 피청구인은 2016. 12. 16. 청구인에게 ○○동 8*-1*3 중 66㎡ 토지를 대부계약 없이 2016. 4. 27.부터 2017. 1. 5.까지 점유·사용하였다는 이유로 362만 7,000원의 변상금 부과 사전통지를 하였는데, 청구인은 위 변상금을 모두 납부하고, 2017. 3. 16. 피청구인과 대부계약을 체결(이하 ‘이 사건 최초 대부계약’이라 한다)하여 매년 대부료를 납부하고 있다. 다. 피청구인은 2020년 9월경 현장 재산실태조사를 실시한 결과, 청구인이 이 사건 최초 대부계약을 위반하여 계약 대상 면적을 초과한 이 사건 토지를 주차장으로 사용하고 있는 등 무단 점유하였다는 이유로, 피청구인은 2020. 9. 21. 청구인에게 1억 2,962만 8,620원의 변상금 부과처분 사전통지를 하였으나, 위 변상금액에 소기업 감면율을 미적용하였다는 이유로 2020. 10. 12. 위 처분 사전통지를 취소하였다. 라. 이후 피청구인은 2차례 청구인에게 변상금 부과처분 사전통지를 하였다가 점유면적 등을 이유로 취소하였고, 2021. 6. 22. 재산실태조사 결과, 청구인이 이 사건 토지를 주차장으로 사용하고 있음을 확인하였고, 현장사진과 항공·위성사진 등을 통해 청구인의 국유재산 점유면적을 339㎡로 확정하였다. 마. 피청구인은 2021. 6. 23. 청구인에게 이 사건 처분에 대한 사전통지를 하였고, 2021. 7. 19. 다음과 같이 이 사건 처분을 하였으며, 이 사건 처분서는 2021. 7. 26. 청구인에게 등기우편으로 송달되었다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=118484519"> - 다 음 - ○ 점유현황 ○ 부과 변상금 산출내역서 ※ 변상금 = 산출대부료 × 120% × 점유기간 </img> 바. 청구인은 2021년 5월경 경기도 **시에 ○○동 8*-1*3 및 8*-1*4 토지에 대한 개별공시지가 정정 요청을 하였고, **시장은 2021. 8. 2. 다음과 같이 ‘개별공시지가 지가정정필지 결정·공시’(시흥시 고시 제2021-255호)를 하였다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=118484521"> - 다 음 - ○ 정정내역 ※ ○○동 산2*-7번지가 2017년 등록전환 후 ○○동 8*-1*3, ○○동 8*-1*4번지로 각각 분할됨 </img> 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「국유재산법」 제2조제9호, 제7조제1항, 제72조제1항 및 같은 법 시행령 제71조제1항에 따르면, ‘변상금’이란 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용·수익하거나 점유한 자에게 부과하는 금액을 말하고, 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 국유재산을 사용하거나 수익하지 못하며, 중앙관서의 장 등은 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용·수익하거나 점유한 자에 대하여 당해 재산에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수하되, 점유한 기간이 1회계연도를 초과하는 때에는 각 회계연도별로 산출한 변상금을 합산한 금액으로 징수한다고 되어 있다. 한편, 「국유재산법」 제73조의3에 따르면, 금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리는 5년간 행사하지 아니하면 시효의 완성으로 소멸한다고 되어 있고, 제73조제2항의 권리의 소멸시효는 납부고지, 독촉, 교부청구 등의 사유에 의해 중단되며, 중단된 소멸시효는 납부고지나 독촉에 따른 납입기간, 교부청구 중의 기간, 압류해제까지의 기간 중 어느 하나의 기간이 지난 때부터 새로 진행한다고 규정하고 있다. 2) 「국유재산법」 제66조 및 같은 법 시행령 제68조제4항에 따르면, 중앙관서의 장등은 국유재산의 특성 및 이용 상태 등을 고려하여 실태조사 대상재산을 선정하고, 해당 국유재산에 대해서는 1년에 한 번 이상 재산 등기 및 지적 현황, 주위 환경, 이용 현황 및 그 밖에 재산의 보존ㆍ관리 등에 필요한 사항에 관한 실태조사를 하여야 한다. 나. 판단 1) 먼저, 청구인은 이 사건 토지의 일부를 차량 주차장으로만 임시 이용했을 뿐이고, 이 사건 처분은 국유재산법령에서 정한 실태조사를 해태하여 관리를 소홀히 한 피청구인에게 귀책사유가 있어 위법ㆍ부당하다고 주장한다. 살피건대, 점유라고 함은 물건이 사회통념상 그 사람의 사실적 지배에 속한다고 보이는 객관적 관계에 있는 것을 말하고 사실상의 지배가 있다고 하기 위해서는 반드시 물건을 물리적, 현실적으로 지배하는 것만을 의미하는 것이 아니고 물건과 사람과의 시간적, 공간적 관계와 본권관계, 타인지배의 배제가능성 등을 고려하여 사회관념에 따라 합목적적으로 판단하여야 할 것인바(대법원 1996. 8. 23. 선고 95다8713 판결 등 참조), 피청구인이 2020년 9월과 2021년 6월 두 차례에 걸쳐 실시한 재산실태조사 결과를 보면 이 사건 토지는 청구인의 공장을 통하여만 출입이 가능하고, 3면에는 담이 세워져 있는 점에 비추어 피청구인이 조사한 바와 같이 청구인이 이 사건 토지를 주차장으로 사용하는 등의 행위로 무단점유 하였음이 인정되는 점, 2021. 6. 22. 피청구인이 실시한 국유재산실태조사에서 점유면적을 이 사건 토지 전체 면적인 339㎡로 확정한 점, 「국유재산법」 제66조 및 같은 법 시행령 제68조제4항에 따라 피청구인이 국유재산의 특성 및 이용 상태 등을 고려해 구체적인 실태조사 대상 재산을 선정하도록 되어 있는바, 피청구인이 국유재산인 이 사건 토지를 매년 실태조사 대상으로 선정하지 않아 청구인이 이 사건 토지에 대한 점유사실을 인지하지 못하였다는 이유만으로 이 사건 토지를 무단으로 점유한 청구인의 행위가 정당화되는 것은 아닌 점 등을 고려할 때, 청구인의 주장을 받아들이기 어렵다. 2) 다음으로, 청구인은 이 사건 토지의 개별공시지가가 변경되었는데 이를 반영하지 않은 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 주장한다. 위 인정사실에 따르면, 피청구인은 이 사건 토지의 당시 개별공시지가에 근거하여 이 사건 처분을 하였고, 이후에 시흥시장이 이 사건 토지의 토지특성조사 오류를 발견하였다는 이유로 이 사건 토지의 개별공시지가를 정정한 것이 확인되는바, 추후 이 사건 토지의 개별공시지가 변경으로 인해 청구인이 과오납금을 환급받을 수 있는 것은 별론으로 하고, 이 사건 처분 이후에 발생한 사정에 의해 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수는 없다. 다만, 처분의 상대방이 있는 행정처분의 경우 처분의 상대방에게 처분서가 송달되어야 그 효력이 발생하므로, 변상금 부과처분서 송달일을 기준으로 이미 5년이 경과한 점용기간에 대한 변상금 채권은 소멸시효가 완성되었다 할 것인데, 피청구인은 2021. 7. 19. 청구인에게 2016. 7. 14.부터 2021. 7. 13.까지를 점용기간으로 하여 변상금 부과처분을 하였고 위 처분서는 2021. 7. 26. 청구인에게 송달되었으며, 이 사건 처분서의 송달일인 2021. 7. 26.부터 소급하여 변상금 채권에 대한 5년의 소멸시효 기간을 계산하면 위 송달일로부터 5년 전인 2016. 7. 25.부터 역산하여 2016. 7. 14.까지의 변상금 부분에 대한 피청구인의 권리는 시효로 소멸하였다 할 것인바, 피청구인의 이 사건 처분 중 2016. 7. 14.부터 2016. 7. 25.까지에 대한 부분은 소멸시효의 완성으로 변상금 부과권이 소멸된 이후에 한 처분으로서 위법ㆍ부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 일부 인정할 수 있으므로, 청구인의 청구 중 ‘2016. 7. 14.부터 2016. 7. 25.까지에 대한 변상금 부과처분 취소청구’ 부분에 관한 청구는 받아들이기로 하고, 나머지 청구는 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.