변상금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 기획재정부(구 재정경제부)로부터 ○○북도에 관리권이 위임된 국유 잡종재산인 ○○북도 △△시 △△동 568-21번지 하천 8,049㎡(이하 “이 사건 토지”라 한다)에 대하여 ○○북도로부터 관리권을 재위임받아 관리하면서, 이 사건 토지를 1990년경부터 수영장 부지로 사용하다가 2006. 6. 2.부터 족구장 부지로 사용해왔다. 나. 기획재정부가 2008. 2. 28. 이 사건 토지의 관리권을 피청구인에게 위탁하자, 피청구인은 2009. 6. 11. 청구인이 이 사건 토지를 대부계약이나 무상대부의 승인 없이 사용함으로써 국유지를 무단점유하였다는 이유로 국유재산법 제51조에 따라 2004. 6. 6.부터 2009. 6. 5.까지의 사용기간에 대한 변상금 1억 9,305만 8,700원을 부과(이하 “이 사건 처분”이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 2006년 6월 이전에 수영장 부지로 사용할 당시 1990. 1. 1.부터 1992. 12. 31.까지 이 사건 토지에 대하여 무상대부를 받은 자료가 있고, 구 재정경제부의 2005년도 국유재산관리계획 제15조제4항제2호에도 행정재산 등을 지방자치단체가 직접 공용·공공용으로 사용할 경우 무상대부를 할 수 있도록 규정되어 있어 무상대부계약을 생략한 채 이 사건 토지에 수영장 시설, 족구장 시설을 설치하여 시민에게 무상으로 사용하게 한 것을 무단점유로 판단하여 한 이 사건 처분은 위법·부당하므로 취소되어야 한다. 나. 설령 이 사건 처분이 일부 적법·타당하다고 하더라도, 이 사건 토지에 대한 관리권은 2008. 2. 28. 피청구인에게 위탁되었으므로, 피청구인이 변상금을 징수할 권한이 없는 기간까지 변상금을 부과한 이 사건 처분은 위법·부당하므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 국유재산법 제51조에 의하면, 국유재산의 대부 또는 사용·수익 허가 등을 받지 아니하고 국유재산을 점유한 자에 대해서 변상금을 징수하도록 하고 있는데, 비록 청구인이 이 사건 토지를 직접 공용·공공용으로 사용하면서 수익을 얻지 아니하였다고 하더라도 이 사건 토지를 수영장 부지 또는 족구장 부지로 사용하면서 대부 또는 사용·수익 허가를 받은 바 없으므로, 청구인의 무단점유에 대하여 5년간 소급하여 변상금을 부과한 이 사건 처분은 적법·타당하다. 4. 관계법령 국유재산법(2009. 1. 30. 법률 제9401호로 개정되기 전의 것) 제1조, 제4조, 제8조, 제21조, 제24조, 제26조, 제32조, 제45조의5, 제51조 국유재산법 시행령(2009. 1. 6. 대통령령 제21249호로 개정되기 전의 것) 제20조, 제24조, 제26조, 제33조, 제56조 국유잡종재산의 위탁에 관한 규칙(2001. 11. 13. 재정경제부령 제227호로 개정된 것) 제1조, 제5조, 제7조 국가재정법 제96조 5. 인정사실 당사자들 사이에 다툼이 없는 사실, 청구인과 피청구인이 제출한 심판청구서 및 답변서, 국유재산 인계인수, 국유재산 변상금 부과 사전통지, 수영장철거 족구장 및 국궁장 정비계획서, 2005년 국유재산관리계획, 변상금납부고지서 등 각 사본의 기재내용을 종합해 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 이 사건 토지는 기획재정부(구 재정경제부)가 총괄청인 잡종재산이고, 기획재정부가 관리를 ○○북도에 위임하고, ○○북도가 1995년경부터 ‘○○북도 사무의 위임조례’ 제2조에 의하여 청구인에게 재위임하여 청구인이 관리하여 오다가, 국유지 민간위탁에 따라 2008. 2. 28. 피청구인에게 관리권이 이관되었다. 나. 청구인은 1985. 12. 6. 구 건설부 고시 502호로 도시계획시설 운동시설지구로 고시된 하천부지였던 이 사건 토지에 운동시설 및 주차장 설치를 위하여 1990. 1. 1.부터 1992. 12. 31.까지 무상대부를 받은 후 1995. 5. 27. 공유재산관리계획승인을 받고 국공유지 사용협의 등의 절차를 거쳐 구 「도시계획법」의 규정에 의거하여 사업시행인가를 받고 수영장 시설을 설치하여 시민들에게 무상으로 사용하게 하다가 수영장 시설이 노후되고 이용실적이 저조하게 되자 시민들의 제안에 따라 2006. 6. 2. 족구장으로 사용하게 하기 위하여 사업시행인가를 받고 족구장 시설을 설치하여 시민에게 무료로 개방해왔다. 다. 피청구인은 2009. 6. 11. 청구인이 이 사건 토지를 대부 또는 사용·수익허가를 받지 아니하고 무단점유하여 사용해왔다는 이유로 청구인에게 「국가재정법」 제96조제1항의 소멸시효 규정을 적용하여 2004. 6. 6.부터 2009. 6. 5.까지의 변상금 1억 9,305만 8,700원을 부과하였다. 라. 청구인은 이 사건 토지를 수영장 부지 또는 족구장 부지로 사용하면서 1990. 1. 1.부터 1992. 12. 31.까지 무상대부를 받은 사실 외에는 1993년부터 총괄청으로부터 대부계약 또는 사용·수익허가를 받은 사실이 없고, 이 사건 토지의 관리권이 피청구인에게 위탁된 2008. 2. 28. 이후부터 이 사건 처분시까지도 피청구인과 대부계약을 체결하거나 사용·수익허가를 받은 사실은 없다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관련법령의 검토 (1) 「국유재산법」 제5조에 의하면, 누구든지 국유재산을 정당한 사유 없이 사용 또는 수익하지 못한다고 되어 있고, 같은 법 제51조 및 같은 법 시행령 제56조에 의하면, 이 법 또는 다른 법률에 의하여 국유재산의 사용·수익허가 등을 받지 아니하고 국유재산을 점유하거나 이를 사용·수익한 자(대부 또는 사용·수익허가 기간이 만료된 후 다시 대부 또는 사용·수익허가 등을 받지 아니하고 국유재산을 계속 점유하거나 이를 사용·수익한 자를 포함한다)에 대하여는 당해 재산에 대한 대부료 또는 사용료의 100분의 120 상당액에 그 재산을 점유한 기간을 곱한 금액을 변상금으로 징수하도록 되어 있다. (2) 한편, 「국유잡종재산의 위탁에 관한 규칙」(2009. 7. 31. 기획재정부령 제93호로 개정되기 전의 것) 제5조제1항에서 수탁기관은 위탁재산의 관리·처분에 있어 선량한 관리자로서의 주의의무를 다하여야 하고, 고의 또는 중대한 과실로 인하여 재산상 손해를 끼친 경우에는 그 손해를 배상하여야 한다고 되어 있고, 같은 규칙 제7조제1항은 수탁기관은 총괄청의 승인 없이는 1. 위탁재산을 위탁목적 외의 용도로 사용하는 행위, 2. 위탁재산을 담보에 제공하는 행위, 3. 위탁재산의 원형을 변경하거나 추가하는 행위를 하지 못하며, 수탁기관은 총괄청의 승인을 얻어 위탁재산을 직접 사용·수익할 수 있다고 되어 있다. 나. 판 단 (1) 국유재산의 무단점유 등에 대한 변상금징수의 요건은 「국유재산법」 제51조제1항에 명백히 규정되어 있으므로 변상금을 징수할 것인가는 처분청의 재량을 허용하지 않는 기속행위이고, 동 규정에 따른 변상금 부과는 국유재산에 대한 점유나 사용·수익의 개시 그 자체가 법률상 아무런 권원 없이 이루어진 경우에는 정상적인 사용료를 징수할 수 없으므로, 그 사용료 대신에 변상금을 징수한다는 취지로 풀이되므로, 점유나 사용·수익을 정당화할 법적 지위에 있는 자가 아니라면 위 규정이 적용되어야 한다. (2) 피청구인은 청구인이 이 사건 토지를 직접 공용·공공용으로 사용하면서 수익을 얻지 아니하였다고 하더라도 이 사건 토지를 수영장 부지 또는 족구장 부지로 사용하면서 무상대부 또는 무상사용·수익 허가를 받은 바 없으므로, 청구인의 무단점유에 대하여 5년간 소급하여 변상금을 부과한 이 사건 처분이 적법·타당하다고 주장하나, 살피건대, 「국유재산법」이 국유재산에 관한 사무를 관리청 또는 지방자치단체의 장에게 이양하는 것을 위임이라고 하고, 정부출자기업체 또는 특별법에 의하여 설립된 법인에게 이양하는 경우를 위탁이라고 하여 서로 구분하여 규정하면서, 국유재산의 관리·처분에 관한 사무를 위탁받은 자에 대하여는 총괄청의 승인을 얻어 위탁받은 토지 위에 건물 그 밖의 시설물을 축조한 후 일정한 기간 동안 임대하여 발생하는 수익을 국가에 교부할 수 있는 것으로 정하고 있고(제45조의5제1항), 국유잡종재산의 관리·처분 업무를 위탁함에 있어 필요한 사항을 정하고 있는 「국유잡종재산의 위탁에 관한 규칙」에서 수탁기관에 대하여 총괄청의 승인 없이 위탁재산을 위탁 목적 외의 용도로 사용하는 행위 등을 하지 못하도록 제한하고 있는데 반해 국유잡종재산에 관한 사무를 관리청 또는 지방자치단체의 장에게 위임하는 경우에 대하여는 위와 같은 사용·수익 등에 관하여 별다른 정함이 없는바, 그 취지는 권한을 위임받은 관리청 또는 지방자치단체의 장에 대하여는 수탁기관과 달리 국유재산의 보호와 그 취득·유지·보존 및 운용과 처분의 적정이라는 「국유재산법」의 목적에 반하지 않는 한 권한의 위임이라는 취지에 맞도록 그 사무의 처리에 관한 포괄적인 재량을 부여한 것으로 해석된다. (3) 이 사건의 경우 청구인이 이 사건 토지에 체육시설을 설치하여 시민들에게 무상으로 사용하게 함으로써 이를 점유·사용한 것으로 본다고 하더라도, 이는 총괄청등으로부터 위임·재위임받은 자신의 권한에 기한 것이고, 이 사건 토지의 사용대상, 용도, 그 형상의 변경 정도 등이 「국유재산법」이나 ○○북도의 재위임의 취지나 목적에 반한다고 할 수 없어 변상금 부과대상이 되는 무단점유라고 볼 수 없다. 또한 이 사건 토지에 대한 관리·처분에 관한 사무가 피청구인에게 위탁되었다고 하더라도, 피청구인으로서는 자신의 권한에 기하여 이 사건 토지에 설치된 체육시설을 폐쇄하는 등의 조치를 할 수 있다고 보이므로, 청구인이 피청구인의 관리·처분권에 기한 정당한 요구나 조치에 불응하는 등의 특별한 사정이 없는 이상 청구인의 점유가 바로 무단점유로 바뀌는 것은 아니어서 역시 변상금 부과대상이 된다고 볼 수는 없으므로, 결국, 이 사건 토지에 대한 청구인의 무단점유를 이유로 한 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다. 참조 조문 ■ 구 국유재산법 ○ 국유재산법 제1조(목적) 이 법은 국유재산을 보호하고 그 취득·유지·보존 및 운용(이하 "관리"라 한다)과 처분의 적정을 기함을 목적으로 한다. 제4조(국유재산의 구분과 종류) ①국유재산은 그 용도에 따라 행정재산·보존재산과 잡종재산으로 구분한다. ②"행정재산"이라 함은 다음 각호의 종류의 재산을 말한다. 1. 공용재산 국가가 직접 그 사무용·사업용 또는 공무원의 주거용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산 2. 공공용재산 국가가 직접 공공용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산 3. 기업용재산 정부기업이 직접 그 사무용·사업용 또는 당해 기업에 종사하는 직원의 주거용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산 ③"보존재산"이라 함은 법령의 규정에 의하거나 기타 필요에 의하여 국가가 보존하는 재산을 말한다. ④"잡종재산"이라 함은 행정재산 및 보존재산 이외의 모든 국유재산을 말한다. 제5조(국유재산의 보호) ①누구든지 국유재산을 정당한 사유 없이 사용 또는 수익하지 못한다. ②국유재산은 민법 제245조의 규정에 불구하고 시효취득의 대상이 되지 아니한다. 다만, 잡종재산의 경우는 그러하지 아니하다. <개정 1994.1.5> 제21조(관리사무의 위임) ①관리청은 대통령령이 정하는 바에 의하여 소속공무원에게 그 소관에 속하는 행정재산과 보존재산의 관리에 관한 사무를 위임할 수 있다. ②관리청은 제1항의 규정에 의한 위임을 받은 공무원(이하 "재산관리관"이라 한다)의 사무의 일부를 분장하는 공무원(이하 "분임재산관리관"이라 한다)을 둘 수 있다. ③관리청은 대통령령이 정하는 바에 의하여 다른 관리청의 소속공무원에게 그 소관에 속하는 행정재산과 보존재산의 관리에 관한 사무를 위임할 수 있다. ④관리청은 그 소관에 속하는 행정재산과 보존재산의 관리에 관한 사무의 일부를 지방자치단체의 장 또는 그 소속공무원에게 위임할 수 있다. ⑤제1항 내지 제4항의 규정에 의한 사무의 위임은 관리청이 당해 기관에 설치된 관직을 지정함으로써 이에 갈음할 수 있다. 제24조(사용·수익허가) ①행정재산은 그 용도 또는 목적에 장애가 되지 아니하는 범위 안에서 그 사용 또는 수익을 허가할 수 있다. ②보존재산은 보존목적의 수행에 필요한 범위안에서 그 사용 또는 수익을 허가할 수 있다. ③제1항 또는 제2항의 규정에 의하여 사용·수익의 허가를 받은 자는 그 허가받은 재산상에 건물 기타의 영구시설물을 축조하지 못한다. 다만, 관리청이 그 행정 또는 보존목적의 수행에 필요하다고 인정하는 시설물의 기부를 전제로 한 축조는 그러하지 아니하다. ④ (생 략) ⑤관리청은 제4항 단서의 규정에 의한 사용·수익이 그 용도 또는 목적에 장애가 되거나 원상회복이 어렵다고 인정되는 경우에는 이를 승인하여서는 아니 된다. ⑥제1항 및 제2항의 규정에 의하여 사용·수익의 허가를 받은 자는 허가기간이 종료되거나 제28조의 규정에 의하여 사용·수익허가가 취소 또는 철회된 경우에는 당해재산을 원상대로 반환하여야 한다. 다만, 관리청이 미리 원상의 변경을 승인한 경우에는 변경된 상태로 반환할 수 있다. 제26조(사용료의 면제) ①행정재산등의 사용·수익을 허가함에 있어서 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 그 사용료를 면제할 수 있다. 1. 행정재산 등으로 할 목적으로 기부를 채납한 재산에 대하여 기부자 또는 그 상속인 기타의 포괄승계자에게 사용·수익을 허가하는 때 2. 행정재산 등을 지방자치단체가 직접 공용·공공용 또는 비영리공익사업용으로 사용하고자 하는 때 3. 행정재산등을 대통령령이 정하는 공공단체가 직접 비영리공익사업용으로 사용하고자 하는 때 ②사용·수익허가를 받은 행정재산등을 천재·지변이나 이에 준하는 재해로서 대통령령이 정하는 것에 의하여 사용하지 못하게 되는 경우에는 그 사용하지 못한 기간에 대한 사용료를 면제할 수 있다. 제32조(관리·처분기관) ①잡종재산은 총괄청이 관리·처분한다. 다만, 다음 각호의 1에 해당하는 재산은 그 관리청이 관리·처분한다. 1. 대통령령이 정하는 특별회계 또는 「국가재정법」 제5조의 규정에 의한 기금에 속하는 재산 2. 관리환·교환 또는 양여의 목적으로 용도를 폐지한 재산 3. 선박·부표·부잔교·부선거 및 항공기와 그 종물 4. 공항·항만 또는 공업단지내의 재산으로서 그 시설운영에 필요한 재산 5. 제30조의 규정에 의하여 용도폐지된 재산으로서 총괄청이 그 관리청으로 하여금 관리·처분하게 하도록 지정한 재산 ②총괄청은 잡종재산을 보존재산으로 전환하여 관리할 수 있다. ③총괄청은 대통령령이 정하는 바에 따라 제1항 본문 및 제2항의 규정에 의한 관리·처분에 관한 사무의 일부를 총괄청소속공무원, 관리청 또는 그 소속공무원, 지방자치단체의 장 또는 그 소속공무원에게 위임하거나 정부출자기업체, 금융기관, 증권회사 또는 특별법에 의하여 설립된 법인으로서 대통령령이 정하는 자에게 위탁할 수 있다. ④제1항 단서 및 제3항의 규정에 의하여 관리청 및 수임기관이 잡종재산을 관리·처분하는 경우에는 제21조 및 제21조의2의 규정을 준용한다. ⑤제3항 및 제4항의 규정에 의하여 잡종재산의 관리·처분에 관한 사무를 위임 또는 위탁받은 자는 당해 사무의 집행에 있어서 이를 위임 또는 위탁한 총괄청 또는 관리청의 감독을 받는다. 이 경우 총괄청 또는 관리청은 위임 또는 위탁받은 자가 당해 사무를 부적절하게 집행하고 있다고 인정되는 때에는 그 위임 또는 위탁을 철회할 수 있다. ⑥제3항 및 제4항의 규정에 의하여 위임 또는 위탁받아 관리·처분한 국유재산중 대통령령이 정하는 국유재산의 대부료·매각대금·신탁수입 또는 변상금은 예산회계법에 불구하고 대통령령이 정하는 바에 따라 위임 또는 위탁받은 자에게 귀속시킬 수 있다. 제51조(변상금의 징수) ①이 법 또는 다른 법률에 의하여 국유재산의 대부 또는 사용·수익허가등을 받지 아니하고 국유재산을 점유하거나 이를 사용·수익한 자(대부 또는 사용·수익허가기간이 만료된 후 다시 대부 또는 사용·수익허가등을 받지 아니하고 국유재산을 계속 점유하거나 이를 사용·수익한 자를 포함한다)에 대하여는 대통령령이 정하는 바에 의하여 당해 재산에 대한 대부료 또는 사용료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수한다. 다만, 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다. 1. 등기부 기타 공부상의 명의인을 정당한 소유자로 믿고 상당한 대가를 지급하고 권리를 취득한 자(취득자의 상속인 또는 승계인을 포함한다)의 재산이 취득 후에 국유재산으로 판명되어 국가에 귀속된 경우 2. 국가 또는 지방자치단체가 재해대책 등 불가피한 사유로 일정기간 국유재산을 점유하게 하거나 사용·수익하게 한 경우 ②제1항의 규정에 의한 변상금을 기한내에 납부하지 아니하는 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 연체료를 징수할 수 있다. ③제1항의 변상금은 대통령령이 정하는 바에 따라 분할납부하게 할 수 있다. ④제1항의 규정에 의한 변상금 및 제2항의 규정에 의한 연체료를 기한내에 납부하지 아니하는 때에는 관리청(제32조제3항의 규정에 의하여 관리·처분에 관한 사무를 위임받은 자를 포함한다. 이하 이 항에서 같다)은 직접 또는 관할세무서장·지방자치단체의 장에게 위임하여 국세징수법 제23조 및 동법의 체납처분에 관한 규정을 준용하여 이를 징수할 수 있다. 이 경우 관할세무서장·지방자치단체의 장은 당해 사무의 집행에 있어서 이를 위임한 관리청의 감독을 받는다. ⑤제1항의 규정에 의한 변상금 및 제2항의 규정에 의한 연체료를 기한 내에 납부하지 아니하는 때에는 제32조제3항의 규정에 의하여 관리·처분에 관한 사무를 위탁받은 자는 관할세무서장 또는 지방자치단체의 장으로 하여금 국세징수법 제23조 및 동법의 체납처분에 관한 규정을 준용하여 체납된 변상금 및 연체료를 징수하게 할 수 있다. ■ 구 국유재산법 시행령 제20조(관리사무의 위임) ①관리청은 법 제21조제1항 및 제2항의 규정에 의하여 그 소속공무원에게 관리에 관한 사무를 위임하거나 분장하게 한 때에는 그 뜻을 감사원에 통지하여야 한다. ②관리청은 법 제21조제3항의 규정에 의하여 다른 관리청의 소속공무원에게 관리에 관한 사무를 위임하고자 할 때에는 위임받을 공무원 및 관직과 위임할 사무의 범위에 관하여 미리 당해 관리청의 의견을 들어 위임하고, 그 뜻을 감사원에 통지하여야 한다. ③관리청은 법 제21조제4항의 규정에 의하여 지방자치단체의 장 또는 그 소속공무원에게 관리에 관한 사무를 위임하고자 할 때에는 위임받을 공무원 및 관직과 위임할 사무의 범위에 관하여 미리 당해 지방자치단체를 감독하는 중앙관서의 장의 의견을 들어 위임하고, 그 뜻을 감사원에 통지하여야 한다 제56조(변상금) ①법 제51조의 규정에 의한 변상금은 법 제25조의2와 이 영 제26조제1항 내지 제5항 및 제27조의2의 규정에 의하여 산정한 대부료 또는 사용료의 100분의 120 상당액에 그 재산을 점유한 기간을 곱한 금액으로 한다. 이 경우 점유한 기간이 1회계연도를 초과하는 때에는 각 회계연도별로 산출한 변상금을 합산한 금액으로 한다. ②제1항의 규정에 의한 변상금이 100만원을 초과하는 경우에는 변상금 잔액에 대하여 연 6퍼센트의 이자를 붙여 3년 이내의 기간에 걸쳐 분할납부하게 할 수 있다. 이 경우에는 최초로 변상금을 부과고지하는 때에 분할납부할 변상금의 납부일자와 납부금액을 함께 통지하여야 한다. ③삭제 <2004.4.6> ④삭제 <2004.4.6> ⑤제1항 및 제2항의 규정에 의한 변상금의 징수에 관하여는 제31조제2항 내지 제4항 및 제44조제3항·제4항의 규정을 준용한다. ■ 국가재정법 제96조(금전채권·채무의 소멸시효) ①금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리로서 시효에 관하여 다른 법률에 규정이 없는 것은 5년 동안 행사하지 아니하면 시효로 인하여 소멸한다. ②국가에 대한 권리로서 금전의 급부를 목적으로 하는 것도 또한 제1항과 같다. ③금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리에 있어서는 소멸시효의 중단·정지 그 밖의 사항에 관하여 다른 법률의 규정이 없는 때에는 「민법」의 규정을 적용한다. 국가에 대한 권리로서 금전의 급부를 목적으로 하는 것도 또한 같다. ④법령의 규정에 따라 국가가 행하는 납입의 고지는 시효중단의 효력이 있다. 참조 판례 ○ 서울고등법원 1998. 3. 19. 선고 97구28980 판결[국유재산무단점유변상금부과처분취소] 국유재산법 제51조 제1항은 이 법 또는 다른 법률에 의하여 국유재산의 대부 또는 사용, 수익허가 등을 받지 아니하고 국유재산을 점유하거나 사용, 수익한 자(대부 또는 사용, 수익허가 기간이 만료된 후 다시 대부 또는 사용, 수익허가 등을 받지 아니하고 국유재산을 계속 점유하거나 이를 사용, 수익한 자를 포함한다)에 대하여는 대통령령이 정하는 바에 의하여 당해 재산에 대한 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수한다고 규정하고 있고, 제25조 제1항은 행정재산 또는 보존재산의 사용, 수익을 허가한 때에는 대통령령이 정하는 요율과 산출방법에 의하여 매년 사용료를 징수한다고 규정하고 있으며, 제51조 제2항과 제25조 제3항에 의하면 행정재산 등의 관리청은 관할 세무서장 또는 지방자치단체의 장에게 위임하여 변상금을 징수할 수 있도록 규정하고 있다. 국유재산법 제51조 제1항에서 법률에 의한 국유재산의 대부 또는 사용, 수익허가 등을 받지 아니하고 국유재산을 점유하거나 사용, 수익한 자에 대하여 당해 재산에 대한 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수한다고 규정하고 있는 것은, 국유재산에 대한 점유나 사용, 수익의 개시 그 자체가 법률상 아무런 권원 없이 이루어진 경우에는 정상적인 대부료 또는 사용료를 징수할 수 없으므로 그 대부료나 사용료 대신에 변상금을 징수한다는 취지로 풀이되므로, 점유나 사용, 수익을 정당화할 법적 지위에 있는 자에 대하여는 그 적용이 없다고 할 것이다(대법원 1993. 3. 10. 선고, 91누5211판결 등 참조). 참조 재결례 ○ 08-17938 국유재산 변상금부과처분 취소청구(인용) (1) 「국유재산법」 제5조에서 누구든지 국유재산을 정당한 사유 없이 사용 또는 수익하지 못한다고 되어 있고, 같은 법 제51조 및 「국유재산법 시행령」 제56조에 의하면, 이 법 또는 다른 법률에 의하여 국유재산의 사용·수익허가 등을 받지 아니하고 국유재산을 점유하거나 이를 사용·수익한 자(대부 또는 사용·수익허가 기간이 만료된 후 다시 대부 또는 사용·수익허가 등을 받지 아니하고 국유재산을 계속 점유하거나 이를 사용·수익한 자를 포함한다)에 대하여는 당해 재산에 대한 대부료 또는 사용료의 100분의 120 상당액에 그 재산을 점유한 기간을 곱한 금액을 변상금으로 징수하되, 점유한 기간이 1회계연도를 초과하는 때에는 각 회계연도별로 산출한 변상금을 합산한 금액을 징수하도록 되어 있다. 한편 같은 법 제32조에서 잡종재산은 총괄청이 관리·처분하고, 총괄청은 관리·처분에 관한 사무의 일부를 총괄청 소속 공무원, 관리청 또는 그 소속 공무원, 지방자치단체의 장 또는 그 소속공무원에게 위임하거나 정부출자기업체, 금융기관, 투자매매업자·투자중개업자 또는 특별법에 의하여 설립된 법인으로서 대통령령이 정하는 자에게 위탁할 수 있다고 되어 있고, 같은 법 시행령 제33조제2항에서 총괄청은 총괄청이 관리·처분하는 잡종재산 및 보존재산 중 총괄청이 따로 지정하는 재산을 제외한 재산의 관리·처분에 관한 사무를 법 제32조제3항의 규정에 의하여 재산의 소재지를 관할하는 시·도지사에게 위임하고, 다만, 1. 국세물납으로 인하여 취득된 국유재산중 총괄청이 따로 지정하는 재산, 2. 제60조의 규정에 의한 청산법인의 청산종결로 인하여 국가로 현물증여되는 재산, 3. 기타 재산의 특성상 시·도지사가 직접 관리·처분하기 곤란하다고 인정하여 총괄청이 따로 지정하는 재산의 경우에는 「금융기관부실자산 등의 효율적 처리 및 한국자산관리공사의 설립에 관한 법률」에 의하여 설립된 한국자산관리공사(이하 "한국자산관리공사"라 한다) 또는 「한국토지공사법」에 의하여 설립된 한국토지공사에 관리·처분을 위탁할 수 있다고 되어 있다. (2) 한편, 「국유잡종재산의 위탁에 관한 규칙」(2009. 7. 31. 기획재정부령 제93호로 개정되기 전의 것) 제5조제1항에서 수탁기관은 위탁재산의 관리·처분에 있어 선량한 관리자로서의 주의의무를 다하여야 하고, 고의 또는 중대한 과실로 인하여 재산상 손해를 끼친 경우에는 그 손해를 배상하여야 한다고 되어 있고, 같은 규칙 제7조제1항은 수탁기관은 총괄청의 승인 없이는 1. 위탁재산을 위탁목적 외의 용도로 사용하는 행위, 2. 위탁재산을 담보에 제공하는 행위, 3. 위탁재산의 원형을 변경하거나 추가하는 행위를 하지 못하며, 수탁기관은 총괄청의 승인을 얻어 위탁재산을 직접 사용·수익할 수 있다고 되어 있다. 나. 판 단 (1) 국유재산의 무단점유 등에 대한 변상금징수의 요건은 「국유재산법」 제51조제1항에 명백히 규정되어 있으므로 변상금을 징수할 것인가는 처분청의 재량을 허용하지 않는 기속행위이고, 동 규정에 따른 변상금 부과는 국유재산에 대한 점유나 사용·수익의 개시 그 자체가 법률상 아무런 권원 없이 이루어진 경우에는 정상적인 사용료를 징수할 수 없으므로, 그 사용료 대신에 변상금을 징수한다는 취지로 풀이되므로, 점유나 사용·수익을 정당화할 법적 지위에 있는 자가 아니라면 위 규정이 적용되어야 한다. (2) 피청구인은 이 사건 토지에 대해 청구인이 마을주민의 편의를 위해 비용전액을 지출하여 콘크리트 포장공사 등의 물양장의 시설공사를 완료하고 이를 마을주민들이 이용하는 공간으로 제공하였다면 그때부터 이 사건 토지는 비록 청구인이 위 물양장 시설을 직접 사용하거나 그로부터 수익을 얻고 있지 않다고 하더라도 청구인이 이를 점유·사용한 것으로 보아야 한다고 주장한다. 살피건대, 「국유재산법」이 국유재산에 관한 사무를 관리청 또는 지방자치단체의 장에게 이양하는 것을 위임이라고 하고, 정부출자기업체 또는 특별법에 의하여 설립된 법인에게 이양하는 경우를 위탁이라고 하여 서로 구분하여 규정하면서, 국유재산의 관리·처분에 관한 사무를 위탁받은 자에 대하여는 총괄청의 승인을 얻어 위탁받은 토지 위에 건물 그 밖의 시설물을 축조한 후 일정한 기간 동안 임대하여 발생하는 수익을 국가에 교부할 수 있는 것으로 정하고 있고(제45조의5제1항), 국유잡종재산의 관리·처분 업무를 위탁함에 있어 필요한 사항을 정하고 있는 「국유잡종재산의 위탁에 관한 규칙」에서 수탁기관에 대하여 총괄청의 승인 없이 위탁재산을 위탁 목적 외의 용도로 사용하는 행위 등을 하지 못하도록 제한하고 있는데 반해 국유잡종재산에 관한 사무를 관리청 또는 지방자치단체의 장에게 위임하는 경우에 대하여는 위와 같은 사용·수익 등에 관하여 별다른 정함이 없는바, 그 취지는 권한을 위임받은 관리청 또는 지방자치단체의 장에 대하여는 수탁기관과 달리 국유재산의 보호와 그 취득·유지·보존 및 운용과 처분의 적정이라는 「국유재산법」의 목적에 반하지 않는 한 권한의 위임이라는 취지에 맞도록 그 사무의 처리에 관한 포괄적인 재량을 부여한 것으로 해석된다. (3) 따라서, 이 사건의 경우 청구인이 이 사건 토지에 물양장의 시설공사를 하고 물양장으로 제공함으로써 이를 점유·사용한 것으로 본다고 하더라도, 이는 자신이 위임청인 총괄청으로부터 위임받은 자신의 권한에 기한 것이고, 이 사건 토지의 사용대상, 용도, 그 형상의 변경 정도 등이 국유재산법의 취지나 목적에 반한다고 할 수 없어 변상금 부과대상이 되는 무단의 점유라고 볼 수는 없다. 따라서 이 사건 토지에 대한 관리·처분에 관한 사무가 피청구인에게 위탁되었다고 하더라도 피청구인으로서는 자신의 권한에 의하여 이 사건 토지에 축조된 물양장을 폐쇄하는 등의 조치를 할 수 있다고 보이므로, 청구인이 피청구인의 관리·처분권에 기한 정당한 요구나 조치에 불응하는 등의 특별한 사정이 없는 이상 청구인의 점유가 바로 무단점유로 바뀌는 것은 아니어서 역시 변상금 부과대상이 된다고 볼 수는 없으며, 결국, 무단점유를 이유로 한 피청구인의 이 사건 처분은 위법하다.