변상금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 청구인이 2014. 11. 21.부터 2019. 11. 20.까지 A도 ○○시 ○○읍 ○○리 ###-3 182㎡(이하 ‘이 사건 국유지’라 한다) 중 27㎡를 대부계약 없이 점유·사용하였다는 이유로 2019. 11. 27. 청구인에게 2,265,970원의 변상금을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 이 사건 국유지는 불특정 다수의 시민들이 인도로 자유롭게 이용하는 점, 청구인이 이 사건 국유지에 일반 차량의 출입을 통제하거나 주차장 표시를 하는 등 주차장으로 사용한 사실이 없는 점 등을 고려할 때 청구인은 이 사건 국유지를 점유하거나 사용·수익한 사실이 없다. 나. 피청구인은 사용가치가 없는 이 사건 국유지에 대한 연간대부료 요율을 ‘1천분의 50’로 적용하였는바, 이는 평등의 원칙에 위반된다. 다. 피청구인은 이 사건 국유지에 대해 20년 동안 대부료 징수나 변상금 부과처분을 하지 않다가 이제 와서 변상금 부과처분을 하였는바 이는 법적안정성을 침해하고, 정의의 관념에도 어긋나며, 비례의 원칙에도 위반된다. 3. 피청구인 주장 가. 연도별 드론사진이나 현장사진을 보면, 청구인이 청구인 본인과 청구인 소유 건물의 임차인들에게 주차장으로 이 사건 국유지를 제공·사용하게 한 사실을 확인할 수 있는고, 나아가 인접한 상가의 소유자는 이미 변상금을 납부하고 대부계약을 체결하였다. 나. 국유재산을 무단으로 사용한 자에 대하여 피청구인이 국유재산의 점유·사용을 장기간 방치한 후에 변상금을 부과하더라도 그 처분이 절차적 정의와 신뢰의 원칙에 반하게 된다거나 무단점유자의 사용·수익 권원이 인정된다고 할 수 없고, 피청구인의 이 사건 처분은 목적이 정당하고, 목적달성을 위하여 적절하고 필요한 수단을 사용하고 있으며, 공익과 침해되는 사익 사이에 불균형이 발생한다고 할 수 없으므로, 이 사건 처분이 신뢰원칙이나 비례의 원칙에 위반된다고 할 수 없다. 4. 관계법령 국유재산법 제2조, 제5조, 제6조, 제7조, 제32조, 제42조, 제72조 국유재산법 시행령 제29조, 제71조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 토지 등기부등본, 지적현황측량 성과도(참고도), 토지대장, 현장사진 및 드론사진, 처분서, 권리보전 조치 완료 통지 공문, 도로점용허가증, 토지 공시현황 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 이 사건 국유지와 인접한 A도 ○○시 ○○읍 ○○리 ###-2 토지 및 그 위 건물(상가)(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)의 소유자이다. 나. 이 사건 국유지의 등기사항전부증명서의 주요 기재내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 소재지번 : A도 ○○시 ○○읍 ○○리 ###-3 ○ 지목 : 도로 ○ 면적 : 182㎡ ○ 소유권에 관한 사항 - 1 (1974. 3. 5., 등기원인 : 매매) 소유자 국 - 1-1 (2019. 1. 21., 등기원인 : 소관 중앙관서 지정) 관리청 : 기획재정부 다. 이 사건 국유지는 지목은 도로이고, 이 사건 국유지 외 3필지에 대한 지적현황측량도 및 참고도는 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159361215"></img><img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159361217"> ┌───┐ │<생략>│ └───┘ ┌───┐ │<생략>│ └───┘ </img> 라. 이 사건 국유재산의 연도별 항공사진 및 현장사진은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159361211"> ┌────────┐ │2014년 항공사진 │ ├────────┤ │<생략> │ ├────────┤ │2017년 항공사진 │ ├────────┤ │<생략> │ └────────┘ </img> <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159361221"> ┌────────┐ │2014년 현장사진 │ ├────────┤ │<생략> │ ├────────┤ │2017년 현장사진 │ ├────────┤ │<생략> │ └────────┘ </img> <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159361223"> ┌────────┐ │2019년 현장사진 │ ├────────┤ │<생략> │ └────────┘ </img> 마. 이 사건 국유지의 토지대장의 주요 기재내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 토지표시 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159361227"> ┌──┬────┬────────────────┐ │지목│면적(㎡)│사유 │ ├──┼────┼────────────────┤ │도로│182 │1970년 2월 11일 지목변경 │ ├──┼────┼────────────────┤ │도로│182 │1996년 3월 1일 행정구역명칭변경 │ └──┴────┴────────────────┘ </img> ○ 소유자 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159361229"> ┌───────┬───────┬───────┐ │성명 │변동일자 │변동원인 │ ├───────┼───────┼───────┤ │나○○ │1970. 5. 20. │소유자등록 │ ├───────┼───────┼───────┤ │나○○ │1974. 2. 20. │소유권보존 │ ├───────┼───────┼───────┤ │국 │1974. 3. 5. │소유권이전 │ ├───────┼───────┼───────┤ │국(기획재정부)│2019. 1. 21. │성명(명칭)변경│ └───────┴───────┴───────┘ </img> 바. 청구인이 제출한 이 사건 국유지의 주변 현장사진에 따르면, 이 사건 국유지는 스쿨존으로 지정되어 있고, 인접한 지역에는 버스와 택시 정류장이 있다. 사. 청구인이 제출한 이 사건 국유지의 주변 현장사진에 따르면, 이 사건 건물의 인접 상가(A도 ○○시 ○○읍 ○○리 ###-4)의 인접한 이 사건 국유지 위(위 다항의 참고도 ‘ㄴ’부분)에는 주차금지 표지판이 세워져 있다. 아. 피청구인은 2019. 10. 31. 이 사건 처분에 대한 사전통지를 하였고, 청구인은 사전통지에 대해 이의신청을 하였으며, 피청구인은 2019. 11. 26. 이에 대해 회신하였는데, 회신서의 주요 기재내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 이의내용 - 본 건 토지에 대한 실제 점유·사용·수익한 사실이 없음 - 활용가치가 없는 재산에 대한 공시지가의 5% 대부료 산출, 사용하지 않은 재산에 20% 가산금 부과 등은 행정행위의 기본원칙에 위반 ○ 이의내용에 대한 검토 결과 - 이 사건 국유지상에는 건물주가 공사한 것으로 보이는 주차장부지와 동일한 아스팔트가 포장되어 있음 - 이 사건 국유지가 건물의 유일한 진출입로로 활용중임에 따라 건물소유자가 점유·사용·수익하고 있는 것으로 판단됨 자. 피청구인은 2019. 11. 27. 청구인이 이 사건 국유지 중 27㎡를 2014. 11. 21. 부터 2019. 11. 20.까지 점유하였다는 이유로 대부요율을 5%로 적용하여 청구인에게 2,265,970원의 변상금 부과하는 이 사건 처분을 하였다. 차. 청구인은 2006. 4. 25. ○○시장으로부터 이 사건 국유지의 일부에 대해 도로점용허가(점용목적 : 근린생활시설 부지 진·출입로)를 받아 현재까지도 도로점용료(2020. 2. 17. 부과액 : 145,300원)를 납부하고 있는데, 청구인이 점용료를 납부하고 있는 부분은 이 사건 국유지의 피청구인이 변상금을 부과한 면적 27㎡ 중 14㎡가 중복된다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 등 가. 관계법령의 내용 「국유재산법」제2조제1호·제9호, 제5조제1호, 제7조제1항, 제72조제1항 및 같은 법 시행령 제71조제1항에 따르면, ‘국유재산’이란 국가의 부담, 기부채납이나 법령 또는 조약에 따라 국가 소유로 된 부동산과 그 종물, 선박, 항공기 등과 그들의 종물 등의 재산을 말하며, ‘변상금’이란 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용·수익하거나 점유한 자(사용허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 계속 사용·수익하거나 점유한 자를 포함한다. 이하 "무단점유자"라 한다)에게 부과하는 금액을 말하고, 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 국유재산을 사용하거나 수익하지 못하며, 중앙관서의 장 등은 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용·수익하거나 점유한 자에 대하여 당해 재산에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120 상당액에 그 재산을 점유한 기간을 곱한 금액을 변상금으로 징수하되, 점유한 기간이 1회계연도를 초과하는 때에는 각 회계연도별로 산출한 변상금을 합산한 금액으로 징수하도록 되어 있다. 나. 판단 청구인이 이 사건 국유지의 점유자인지 여부가 문제되는바 점유라고 함은 물건이 사회통념상 그 사람의 사실적 지배에 속한다고 보여지는 객관적 관계에 있는 것을 말하고 사실상의 지배가 있다고 하기 위하여는 반드시 물건을 물리적, 현실적으로 지배하는 것만을 의미하는 것이 아니고 물건과 사람과의 시간적, 공간적 관계와 본권과의 관계, 타인지배의 배제가능성 등을 고려하여 사회관념에 따라 합목적적으로 판단하여야 한다(대법원 1996. 8. 23. 선고 95다8713 판결 참조). 살피건대, 피청구인이 이 사건 국유지를 청구인이 무단점유하였다는 사실을 입증하기 위해 제출한 항공사진과 현장사진들만으로는 피청구인의 주장처럼 이 사건 국유지 또는 그 일부가 청구인이나 이 사건 건물의 이용자들의 주차장으로 사용되었는지 여부에 대해서 확인할 수 없고, 오히려 청구인이 이 사건 건물의 사용을 위하여 필요한 부분은 ○○시장으로부터 점용허가를 받아 이미 점용료를 납부하고 있는 점, 그 외 피청구인이 변상금을 부과한 면적 27㎡ 중 점용허가를 받은 14㎡를 제외한 나머지 13㎡는 이 사건 건물의 이용자뿐만 아니라 일반인들도 자유로이 통행할 수 있고, 특히 이 사건 국유지 근처에는 버스와 택시 정류장이 위치하여 다수의 불특정인이 이 사건 국유지를 이용하는 것으로 보이는 점, 청구인이 이 사건 국유지를 배타적으로 점유하기 위하여 설치한 어떠한 시설물도 확인할 수 없는 점, 인근 토지(A도 ○○시 ○○읍 ○○리 ###-2) 소유자가 이 사건 국유지에 대한 대부계약을 체결하였다고 하더라도 그 점유형태, 면적, 인근 토지 소유자의 이 사건 국유지에 대한 관리방법 등이 서로 상이하여 동일하게 평가할 수 없는 점 등을 고려할 때 피청구인이 제출한 자료만으로는 청구인이 이 사건 국유지 또는 그 일부를 사실상 지배하고 있다고 보기 어려운바, 그 점유를 인정하기에는 부족하므로 청구인이 이 사건 국유지를 점유하였음을 전제로 한 이 사건 처분은 위법·부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.