변상금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 (주)00000로부터 콘크리트 성형에 대한 하도급을 받아 콘크리트 블럭을 제작한 하도급업체로 위 업체의 부도로 공사대금을 받지 못하게 되자 피청구인 소유의 전0 00군 00읍 00리 1685-26 적치장 7,506㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 적치되어 있는 위 콘크리트블럭에 대하여 유치권(유치권 기간 : 2009. 2. 20. ∼ 2011. 5. 4.)을 행사하던 중 피청구인은 청구인이 적법한 사용수익허가 없이 이 사건 토지를 점유·사용 하였다는 이유로 변상금 사전통지 후 2011. 6. 23. 청구인에게 금 79,422,520원(사용기간 : 2009. 9. 25.∼ 2011. 5. 3.)의 변상금을 부과·고지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 유치권을 행사한다는 표지판 설치를 하였을 뿐 타인의 지배가능성을 완전히 차단하지 않았고 콘크리트 블럭에 대하여 00000(주)근로자들의 유체동산 가압류가 설정되어 있는 등의 사유로 이전할 수 없었으므로 이 사건 토지를 점유하였다고 볼 수 없다. 또한, 위 콘크리트 블럭은 청구인이 제작하여 (주)0000 내지 (주)00000에게 납품하였으므로 위 콘크리트블럭의 소유자는 (주)0000 내지 (주)00000로서 이 사건 토지를 점유하고 있는 자는 위 콘크리트블럭의 소유자라 할 것이므로 피청구인은 청구인이 아닌 (주)0000 내지 (주)00000에게 변상금을 부과하였어야 한다. 나. 피청구인은 이 사건 처분을 함에 있어 변상금 산출근거를 명시하지 않았는바 “변상금 및 가산금을 징수하는 때에는 가산금의 산출근거 등을 명시하여 문서로 고지하여야 한다”라는 국유재산법 및 같은 법 시행령이 정하고 있는 부과, 고지상 절차를 위반한 것으로 이 사건 처분은 절차상 하자도 있다. 다. 따라서 이 사건 처분은 실체상·절차상 하자가 있어 위법·부당하므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 이 사건 토지는 피청구인이 (주)00000에게 국유재산사용수익허가 하였다가 사용료 미납으로 2009. 9. 24.자로 국유재산사용수익허가를 취소하였으나 (주)00000은 이 사건 토지에 적치된 콘크리트블럭을 철거하지 않았으며 청구인은 (주)00000에 대한 채권확보를 위하여 미철거된 콘크리트블럭에 대하여 유치권을 행사하였다. 위 유치권의 효력은 이 사건 토지에까지는 미치지 아니하므로 실질적으로 콘크리트블럭 하부 토지는 청구인이 배타적으로 점유사용하였다고 볼 것이므로 이를 근거로 한 이 사건 처분은 적법·타당하다. 4. 관계법령 국유재산법 제2조제9호, 제36조, 제72조, 제73조 국유재산법 시행령 제71조 국유재산법 시행규칙 제49조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 청구서, 답변서, 등기부등본, 석정개발주식회사의 공문, 유치권 행사 표지판 사진, 이 사건 처분서 등 자료에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인 및 청구외 00건설 주식회사는 2008. 3. 6. (주)00000와, 2008. 5. 12. (주)0000과 사이에 발주자는 ‘(주)00000’, 원사업자는 ‘00000’(2008. 5. 12. 계약 시 ‘(주)0000’으로 변경 함, 이하 ‘도급인’이라 한다), 수급사업자는 청구인, 하도급공사명은 ‘블럭제작 및 상부공사’로, 공사장소는 ‘전0 00시 00동 1282번지 전면해상’으로, 공사기간은 ‘2008. 3. 6. 착공 및 2008. 5. 31.(후에 5. 12.로 변경) 준공’으로 하는 하도급계약을 체결하였다. 콘크리트 블럭의 주요 재료는 도급인이 제공하였고 청구인은 도급인이 지정한 장소인 이 사건 토지에서 형틀과 인력을 제공하여 콘크리트블럭을 제작한 후 콘크리트 블럭 536개(이하 ‘이 사건 블럭’이라 한다)를 납품하였다. 나. 청구인은 (주)00000에게 약 3억 1,800만원의 하도급대금채권을, (주)0000에게 약 3억 8,200만원의 하도급대금채권 등 합계 약 7억원의 대금채권을 보유하였고 도급인은 부도가 나 회생절차가 개시되어 회생절차가 진행 중으로 청구인은 공사대금을 전혀 받지 못하였다. 청구인은 (주)00000에 대하여 지급명령신청 및 확정을 받았고, (주)0000에 대하여 회생채권신고 및 회생채권조사확정신청을 하였다. 다. 피청구인은 2008. 6. 13. 이 사건 토지에 대하여 (주)00000에게 국유재산사용수익허가를 하였으나 (주)00000이 2009년도 국유재산 사용료를 납부하지 않아 2009. 9. 24. 위 국유재산사용수익허가를 취소하였다. 라. 청구인은 이 사건 토지에 적치된 콘크리트블럭에 대하여 도급인에 대한 채권확보를 위하여 유치권(유치권 기간 : 2009. 2. 20. ∼ 2011. 5. 4.)을 행사하였고 유치물에 “현재 00건설(주)와 00개발(주)이 점유중인 이 시설물과 공사현장은 공사대금채권을 보전하기 위하여 유치권을 행사하고 있습니다. 본 표기를 훼손시에는 형사고발 조치될 수 있음을 알려드립니다. 00건설(주), 00개발(주) 대표이사”라는 알림 간판을 세워 두었다. 마. 피청구인은 2011. 5. 3. 이 사건 토지에 대하여 부과기간을 2009. 9. 25. ∼ 2010. 12. 31.로 하여 청구인에게 변상금 71,638,000원 부과 사전통지를 하였고, 2011. 6. 23. 사용기간을 ‘2009. 9. 25. ∼ 2011. 5. 3.’로 하여 변상금 79,422,520원을 부과·고지하는 이 사건 처분을 하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계 법령 「국유재산법」 제2조제9호는 “‘변상금’이란 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용·수익하거나 점유한 자(사용허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 계속 사용·수익하거나 점유한 자를 포함한다. 이하 "무단점유자"라 한다)에게 부과하는 금액을 말한다”라고 규정하고, 같은 법 제72조제1항은 “중앙관서의 장등은 무단점유자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 재산에 대한 사용료나 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수한다”라고 규정하고, 같은 법 제73조제1항은 “중앙관서의 장등은 국유재산의 사용료, 관리소홀에 따른 가산금, 대부료, 매각대금, 교환자금 및 변상금(징수를 미루거나 나누어 내는 경우 이자는 제외한다)이 납부기한까지 납부되지 아니한 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 연체료를 징수할 수 있다”라고 규정하며, 같은 법 시행령제71조제1항은 “법 제72조에 따른 변상금은 제29조제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 산출한 연간 사용료 또는 연간 대부료의 100분의 120에 상당하는 금액으로 한다”라고 규정하고, 같은조제4항, 제36조제3항 및 제4항은 변상금을 징수할 때에는 그 금액, 납부기한, 납부장소와 가산금의 산출 근거를 명시하여 문서로 고지하여야 하고 그 납부기한은 고지한 날부터 60일 이내에 하도록 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제49조제1항은 “중앙관서의 장등이 영 제71조제1항에 따른 변상금을 해당 점유자에게 고지할 때에는 별지 제15호서식의 변상금 사전통지서를 미리 발송하여야 한다”라고 규정하고 있다. 나.판 단 (1) 절차상 하자 여부에 대한 점 청구인은 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 변상금 산출근거를 명시하지 않아 절차상 하자가 있다고 주장한다. 살피건대 위 인정사실에 의하면 피청구인은 이 사건 블럭의 점유 면적을 실측한 후 점유면적을 산정하였고 국유재산법 시행령 제71조제4항, 제36조제3항 및 제4항, 같은 법 시행규칙 제49조에 따라 변상금산출내역서가 첨부된 변상금부과 사전통지 및 변상금 납부고지를 하였음이 인정되는바 이 사건 처분은 관련법령에 따른 절차를 준수하였다고 할 것이므로 이 사건 처분에 절차상 하자가 있다는 청구인의 주장은 받아들이지 아니한다. (2) 청구인이 이 사건 토지의 무단점유자인지 여부 (가) 청구인의 주장 청구인은 이 사건 블럭에 대하여 도급인에 대한 하도급대금채권을 확보하기 위하여 유치권을 행사하고 있을 뿐 그 하부 토지를 점유한 사실이 없고, 변상금을 징수하더라도 위 블럭 소유자인 도급인에게 부과하여야 한다고 주장하므로 이 사건 블럭에 대하여 유치권을 행사중인 청구인이 이 사건 토지를 무단점유하였는지 여부를 본다. (나) 청구인이 이 사건 토지를 점유한 자인지 여부 위 인정사실에 의하면 피청구인은 2008. 6. 13. 이 사건 토지에 대하여 (주)00000에게 국유재산사용수익허가를 하였으나 (주)00000이 2009년도 국유재산 사용료를 납부하지 않아 2009. 9. 24. 위 국유재산사용수익허가가 취소된 후 현재까지 (주)00000가 이 사건 토지에 대한 국유재산사용수익허가를 다시 받은 바 없으므로 국유재산사용수익허가가 취소된 후인 2009. 9. 25.부터는 이 사건 토지에 대한 점유는 무단점유가 된다고 할 것이다. 다만, 청구인이 이 사건 토지의 점유자인지 여부가 문제되는바 점유라고 함은 물건이 사회통념상 그 사람의 사실적 지배에 속한다고 보여지는 객관적 관계에 있는 것을 말하고 사실상의 지배가 있다고 하기 위하여는 반드시 물건을 물리적, 현실적으로 지배하는 것만을 의미하는 것이 아니고 물건과 사람과의 시간적, 공간적 관계와 본권과의 관계, 타인지배의 배제가능성 등을 고려하여 사회관념에 따라 합목적적으로 판단하여야 한다(대법원 1996. 8. 23. 선고 95다8713 판결 참조). 먼저 이 사건 블럭의 소유권이 누구에게 귀속되는지 여부를 본다. 이 사건 블럭을 제작 공급하기로 한 약정은 물건이 특정의 주문자의 수요를 만족시키기 위한 것으로 대체가 어렵거나 불가능한 도급의 성질을 띤다고 할 것인 점(대법원 1987. 7. 21. 선고 86다카2446 판결 참조), 도급계약에서 일의 완성에 필요한 재료의 전부 또는 중요부분을 제공한 경우에 완성된 물건의 소유권이 원시적으로 도급인에게 귀속된다는 점에 대하여는 이론의 여지가 없고, 동산물권의 변동은 법률행위와 함께 공시방법으로서 인도가 있으면 족하고 현실적인 대금의 수수를 요하지 아니하는 점을 보태어 보면 이 사건 블럭의 소유권은 도급인에게 있다고 할 것이다. 다음으로 이 사건 블럭의 소유권자에 대한 하도급대금채권을 확보하기 위하여 이 사건 블럭에 유치권을 행사하고 있는 경우 위 유치권자에게 그 블럭 부지에 대한 점유를 인정할 것인지 여부를 본다. 사회통념상 건물은 그 부지를 떠나서는 존재할 수 없으므로 건물의 부지가 된 토지는 건물의 소유자가 점유하는 것이고 이 경우 건물의 소유자가 현실적으로 건물이나 그 부지를 점거하고 있지 않다 하더라도 건물의 소유를 위하여 그 부지를 점유한다고 보아야 하나, 미등기건물을 양수하여 건물에 관한 사실상의 처분권을 보유하게 됨으로써 건물부지 역시 아울러 점유하고 있다고 볼 수 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 건물의 소유명의자가 아닌 자는 실제 건물을 점유하고 있다 하더라도 그 부지를 점유하는 자로 볼 수 없음(대법원 2003. 11. 13. 선고 2002다57935 판결, 2008. 7. 10. 선고 2006다39175 판결 등 참조)에 비추어 보면 물건의 점유로써 그 부지에 대한 점유를 인정하기 위하여는 적어도 그 물건에 대한 사실상의 처분권한을 보유하게 되었다고 볼 만한 특별한 사정이 있어야 한다. 청구인이 이 사건 블럭을 제작 공급하기로 한 약정에 따라 도급인에게 이 사건 블럭을 제작 공급한 이상 청구인은 이 사건 블럭을 보존에 필요한 범위 안에서 또는 이 사건 블럭 소유권자의 승낙에 따라 사용할 수 있는 외에 원칙적으로 유치물을 사용, 대여 또는 담보제공 등을 할 처분권한이 없는바(민법 제324조제2항 참조) 청구인이 유치권자로서 이 사건 블럭을 점유하였다고 하더라도 이 사건 블럭의 소유자로부터 사용 승낙을 받았다는 등 이 사건 블럭에 대한 사실상의 처분권한을 보유하게 되었다고 볼 만한 특별한 사정이 없는 이 사건에서 이 사건 블럭의 소유자가 아닌 청구인은 이 사건 블럭의 부지부분을 점유·사용하였다고 볼 수 없다고 할 것이다(대법원 2009. 9. 10. 선고 2009다28462 판결 참조). (3) 따라서 이 사건 블럭과 사람과의 시간적, 공간적 관계와 본권과의 관계, 타인지배의 배제가능성 등을 고려하여 사회관념에 따라 합목적적으로 판단하여 볼 때 청구인은 이 사건 블럭의 유치권자로서 이 사건 부지를 점유하였다고 볼 수 없으므로 청구인이 이 사건 토지를 점유하였음을 전제로 한 이 사건 처분은 위법·부당하다. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.