변상금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 청구인이 2015. 1. 31.부터 2020. 1. 30.까지 국유재산인 ‘A도 ○○시 ○○동 1044-9’ 139㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 중 40㎡를 대부계약 없이 점유·사용하였다는 이유로, 2020. 2. 11. 청구인에게 18,882,190원의 변상금 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 이 사건 토지에 어떠한 시설을 설치하여 타인의 통행을 방해하는 등 독점적이고 배타적으로 실질적인 지배를 하고 있지 아니한바, 이 사건 토지를 무단점유하고 있지 않다. 나. 피청구인은 청구인이 이 사건 토지 중 40㎡를 무단점유하고 있다고 하는데, 어느 부분을 무단점유하고 있다는 것인지 특정되지도 않았다. 3. 피청구인 주장 이 사건 토지는 청구인의 임차인이 주차구획을 표시하였고, 청구인의 건물 앞 주차장의 형태를 이루고 있다. 따라서 사회통념상 청구인의 건물에 부속된 주차장이라고 인식함이 충분하고, 이를 이용하는 제3자들이 청구인의 주장과 같이 타 건물 방문을 위해 주차하는 경우라도 청구인의 점유를 배제하고자 하는 의사는 없다고 할 것이다. 따라서 청구인은 이 사건 토지를 사실상 지배하고 있다고 할 것이나, 피청구인은 이러한 주차장에 대한 무단점유 판단을 보류하고 명백히 청구인 소유 건물의 부속부분으로 활용되어 사실상 지배를 인정함에 어려움이 없는 부분에 대하여 변상금 부과 처분을 하였다. 4. 관계법령 국유재산법 제2조, 제7조, 제72조 국유재산법 시행령 제71조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 사전통지서, 현황사진, 등기부등본, 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 이 사건 토지는 피청구인이 관리수탁하고 있는 국유재산으로, 지목은 ‘도로’이다. 나. 청구인은 이 사건 토지에 인접한 ‘A도 ○○시 ○○동 ###-#’(이하 ‘이 사건 인접 토지’라 한다)와 그 위에 위치한 상가건물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)의 소유자이다. 다. 이 사건 토지의 현황, 항공사진 및 피청구인이 작성한 점유면적 표시도는 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159496907"></img><img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159496909"> ┌─────────────────────────┐ │현황사진(이 사건 토지 : 굵은 실선으로 표시) │ ├─────────────────────────┤ │<사진 생략> │ ├─────────────────────────┤ │항공사진(이 사건 토지 : 굵은 실선으로 표시) │ ├─────────────────────────┤ │<사진 생략> │ ├─────────────────────────┤ │점유면적 표시도(청구인 점유 부분 : 엷은 음영 부분)│ ├─────────────────────────┤ │ │ └─────────────────────────┘ </img> 라. 피청구인은 2019. 5. 27. 청구인에게 이 사건 토지 전체를 무단점유하였다는 이유로 변상금 64,846,230원을 부과하는 내용의 국유재산 변상금 사전통지를 하였고, 이에 대해 청구인은 피청구인에게 ‘청구인은 이 사건 토지를 배타적으로 점유한 사실이 없고 해당 토지는 일반 공중의 통행 및 주차 편익 제공 등 공익·공용으로 사용되고 있으며, 점유하였다는 면적과 실제 면적에 차이가 있으므로 실제 측량을 요청한다’는 취지의 의견서를 제출하였다. 마. 이에 피청구인은 2019. 6. 19. 청구인에게 ‘귀하 소유의 ###-#번지 토지 및 지상에 건축된 상가 건물과 이 사건 토지는 담 등의 경계 구분 없이 연결되어 있고 귀하 소유의 상가건물 출입 시 이 사건 토지를 이용할 수밖에 없는 형상이므로 이 사건 토지를 사실상 지배하면서 계속 점유하여왔다고 인정되나’, 점유면적과 관련하여서는 ‘항공지적도상 지적면적 중 일부 미점유 면적이 추정되어 측량요청은 수용하며, 측량일자는 별도 안내 예정’임을 알린다는 취지의 회신을 하였다. 바. 피청구인은 2020. 1. 8. 청구인에게 이 사건 토지 139㎡ 중 40㎡를 무단점유하였다는 이유로 18,882,190원의 변상금을 부과할 예정이라는 내용의 이 사건 처분에 대한 사전통지를 하였고, 청구인은 2020. 1. 29. 이에 대해 이의신청을 하였으나, 피청구인은 2020. 2. 11. ‘청구인 소유의 이 사건 인접토지는 이 사건 토지와 경계구분 없이 연결되어 있어 상가 출입 시 이 사건 토지를 이용할 수밖에 없는 형상이고, 청구인이 주장하는 주위토지통행권은 무료로 이용가능한 것이 아니다’라는 이유로 위 이의신청을 받아들이지 않고, 같은 날 청구인에게 이 사건 처분을 하였는데 해당 처분서는 2020. 2. 13. 청구인에게 송달되었다. 사. 우리 위원회에서 2020. 10. 23. 현장에 방문하여 확인한 바에 따르면, 이 사건 토지는 ○○시 시내에 위치하여 약 10미터 거리에는 은행, 약 30미터 거리에는 공용주차장과 우체국, 약 300미터 거리에는 ○○시청 청사가 위치하고 있고, 바로 앞 사거리에는 횡단보도가 위치하고 있는데, 위 다항의 점유면적 표시도의 청구인 점유부분이라고 표시된 엷은 음영부분에는 청구인이 설치한 건축물 또는 건축 부속물이 위치하고 있지 않다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「국유재산법」 제2조제9호, 제7조제1항, 제72조제1항 및 같은 법 시행령 제71조제1항에 따르면, ‘변상금’이란 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용·수익하거나 점유한 자(사용허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 계속 사용·수익하거나 점유한 자를 포함한다)에게 부과하는 금액을 말하고, 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 국유재산을 사용하거나 수익하지 못하며, 중앙관서의 장 등은 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용·수익하거나 점유한 자에 대하여 당해 재산에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120 상당액을 변상금으로 징수하되, 점유한 기간이 1회계연도를 초과하는 때에는 각 회계연도별로 산출한 변상금을 합산한 금액으로 징수하도록 되어 있다. 2) 「국유재산법」 제73조의3에 따르면, 금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리는 5년간 행사하지 아니하면 시효의 완성으로 소멸한다고 되어 있고, 제73조제2항의 권리의 소멸시효는 납부고지, 독촉, 교부청구 등의 사유에 의해 중단되며, 중단된 소멸시효는 납부고지나 독촉에 따른 납입기간, 교부청구 중의 기간, 압류해제까지의 기간 중 어느 하나의 기간이 지난 때부터 새로 진행한다고 규정하고 있다. 나. 판단 살피건대, 청구인이 이 사건 국유지의 점유자인지 여부가 문제되는바 점유라고 함은 물건이 사회통념상 그 사람의 사실적 지배에 속한다고 보여지는 객관적 관계에 있는 것을 말하고 사실상의 지배가 있다고 하기 위해서는 반드시 물건을 물리적, 현실적으로 지배하는 것만을 의미하는 것이 아니고 물건과 사람과의 시간적, 공간적 관계와 본권과의 관계, 타인지배의 배제가능성 등을 고려하여 사회관념에 따라 합목적적으로 판단하여야 한다(대법원 1996. 8. 23. 선고 95다8713 판결 참조). 또한,「국유재산법」에 의하면 대부계약을 체결하지 아니한 상태에서 무단으로 국유재산을 사용·수익하거나 점유한 경우에 변상금을 부과할 수 있도록 되어있는바, 변상금을 부과할 수 있는 정도의 점유나 사용·수익에 해당되는지 여부는 대부계약을 요하는 정도의 점유나 사용·수익인지 여부에 따라 결정되어야 한다. 위 인정사실에 따르면, 청구인이 이 사건 토지를 배타적으로 점유하기 위한 시설 등을 설치한 사실을 확인할 수 없는 점, 이 사건 토지는 이 사건 건물의 거주자나 이용자가 일시적으로 사용할 수는 있지만, 해당 건물의 이용자뿐만 아니라 다른 일반인들도 자유로이 통행할 수 있는 점, 피청구인이 청구인이 무단 점유하였다고 주장하는 면적은 어떠한 시설물로 경계를 이루고 있지 않은 상태인 점 등을 고려할 때, 배타적 이용권 또는 우선적 이용권이 인정되지 아니한 상태에서 이 사건 토지 근거리에 있는 이 사건 건물에 출입하는 사람들이 일시적으로 출입하는 등의 목적으로 이 사건 국유지를 사용한 것에 불과한 것으로 보이는바, 공지 상태의 국유재산에 일시적으로 출입하는 등의 행위만으로 이를 무단점유로 볼 수는 없으므로, 청구인이 이 사건 토지 중 40㎡를 점유하였음을 전제로 한 이 사건 처분은 위법·부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.