변상금부과처분취소청구

1. 사건개요 청구인은 서울특별시 △△구 △△동 10번지(이하 “이 건 토지”라 한다)에 건립된 ○○경기장을 포함한 ○○운동장을 소유 및 관리ㆍ운영하고 있는 자로서, 피청구인은 청구인이 산림청이 관리청으로 되어있는 국유지를 무단으로 점유ㆍ사용하였다는 이유로 1999. 9. 28. 청구인에 대하여 124억 1,150만 6,380원의 변상금부과처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 변상금이란 과거의 무단점유ㆍ사용수익에 대하여 그 행위자에게 징수하는 것이나, ○○운동장은 부지조성 당시부터 이미 국가(건설교통부)로부터 서울특별시도시계획 △△지구 토지구획정리사업(이하 “이 건 토지구획정리사업”이라 한다) 시행에 관한 인가를 받아 시행하였으며, 청구인은 토지구획정리사업법 제32조의 규정에 의하여 “서울특별시△△지구토지구획정리사업시행조례”를 국무총리의 승인을 받아 제정하였으므로 ○○운동장 부지조성 필요한 토지를 사업지구내 국ㆍ공유지로 충당한 것은 이미 국가로부터 승인을 받은 것으로서 무단사용이라고 볼 수 없을 것이다. 나. 청구인은 이 건 토지구획정리사업 당시 사업시행, ○○운동장부지 지정, 사업완료 등에 있어서 건설교통부고시나 서울특별시공고 등을 통하여 수 차례에 걸쳐 일반인 및 토지소유자에게 알린 바 있으나, 당시 ○○운동장건립과 관련하여 피청구인을 포함한 국가기관에서는 청구인의 국ㆍ공유지 사용에 따른 별도의 의견서 제출이 없었는 바, 피청구인은 청구인이 이 건 토지위에 ○○운동장을 건립한 이후에 이를 불법사용이라는 이유로 이 건 처분을 하였으므로, 이 건 처분은 지나치게 가혹하여 취소되어야 한다. 다. ○○운동장은 건립을 추진할 당시부터 국비(100억원)와 시비(150억원)를 조성비용으로 하여 부지조성을 하고서 건립한 것이고 ‘86아시안게임과 ’88서울올림픽 등 각종 행사 뿐만 아니라 그 후에도 국가와 지방자치단체에서 무상으로 사용하고 있는 점을 고려할 때, 청구인이 이 건 토지를 무단으로 점유ㆍ사용하고 있다는 이유로 한 이 건 처분은 지나치게 가혹하여 취소되어야 한다. 라. ○○운동장 부지는 1982. 4. 3. 환지확정처분되어 이 건 토지는 국ㆍ공유지로, 그 외 토지는 서울특별시 △△구 △△동 10-1번지의 체비지로 하여 1993. 9. 3. 위 10-1번지 토지만이 서울특별시로 보존등기되었으며, 등기되지 아니한 이 건 토지는 1995. 4. 29. 국가와 청구인 명의로 등기촉탁하였으나, 청구인 지분은 누락된 채 “국, 재무부, 문교부,국세청, 산림청”의 명의로 구획정리사업 시행 이전 소유하던 면적으로 등기되었는 바, 청구인은 잘못 등기된 사항에 대하여 1996. 4. 23. 서울지방법원에 ”○○운동장부지환지정정 및 등기촉탁“을 하였으나, 현재까지 등기정리가 이뤄지지 아니하고 있음에도 불구하고, 피청구인이 이 건 처분을 한 것은 위법ㆍ부당하여 취소되어야 한다. 마. 피청구인은 이 건 처분을 함에 있어서 근거가 되는 토지면적을 41,515㎡로 하여 계산하였으나, 이는 피청구인이 환지처분을 받기 이전에 부근 토지에 대해서 소유하고 있던 토지의 넓이이고, 이 건 토지의 경우 감보율이 52.9%이므로 이를 감안한 피청구인 소유의 토지는 19,553.6㎡이므로 이 건 처분은 그 처분의 근거를 잘못 적용하고 있으므로 위법ㆍ부당하여 취소되어야 한다. 바. 국유재산법 제26조의 규정에 의하면, 행정재산등을 지방자치단체가 직접 공용 또는 공공용으로 사용하고자 하는 때에는 사용료를 면제할 수 있다고 되어 있고, 국유재산법 제44조의 규정에 의하면, 지방자치단체가 직접 공용 또는 공공용으로 사용하기 위하여 필요한 때 양여할 수 있다고 되어 있으므로, 청구인이 소유ㆍ관리하고 있는 ○○운동장은 각종 국제행사와 국가적 주요 행사가 개최되는 시설물로서, 이 건 토지는 위 규정에 의하여 청구인에게 양여되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 국유재산법 제51조제1항에 의하면, 이 법 또는 다른 법률에 의하여 국유재산의 대부 또는 사용ㆍ수익 허가 등을 받지 아니하고 국유재산을 점유하거나 사용ㆍ수익한 자에 대하여는 대부료 또는 사용료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수한다고 되어 있고, 청구인은 피청구인으로부터 이 건 토지에 대한 사용허가를 받은 적이 없고, 피청구인은 위 규정에 의하여 청구인에 대하여 변상금을 부과한 것이므로 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다. 나. 청구인이 주장하는 토지구획정리사업법 또는 서울특별시조례에 의한 고시ㆍ공고의 효력은 이 건 토지구획정리사업 수행의 적법성에 관한 것일 뿐이고 국유토지의 사용에 대한 적법성에 관한 것은 아니므로, 청구인은 적법한 토지구획정리사업시행인가를 받았다 하더라도 국유재산법 또는 다른 법률에 의하여 대부계약 또는 사용ㆍ수익허가를 득한 후에 점유ㆍ사용하여야만 함에도 불구하고 위 계약 또는 허가를 득하지 아니하였으므로 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다. 다. 청구인은 ○○운동장이 국가로부터 승인을 받았으며, 국ㆍ공유지로 충당한 공공시설이고 국가와 공동으로 건립하고 공동으로 사용하는 재산이므로 이 건 처분은 부당하다고 주장하나, 청구인은 ○○운동장을 비롯한 이 건 토지 위의 시설물의 소유자 및 관리ㆍ운영을 하는 자임이 분명하므로 청구인이 국유재산법 제24조의 규정에 따라서 사용ㆍ수익허가를 받아야 함에도 불구하고 그러한 사실이 없으며, 현재 국가기관 사이에도 국유재산법에 의한 사용ㆍ수익허가 등을 득하지 아니하고 사용하는 경우에는 변상금부과처분을 하고 있으므로 이에 대한 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 라. 청구인은 이 건 토지구획정리사업시행전 종전토지면적을 기준으로 이 건 처분을 한 것은 부당하다고 주장하나, 피청구인이 청구인에게 변상금을 부과조치한 면적은 청구인이 1982. 4. 3. 이 건 토지구획정리사업에서 환지확정처분되어 1995. 10. 19. ○○운동장부지로 등기된 면적을 적용한 것이고, 청구인이 주장하는 감보율 52.9%는 토지대장 등 어디에도 근거가 없는 것으로서 이에 대한 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 마. 청구인은 국유재산법 제26조 및 제44조의 규정에 의하여 이 건 토지의 사용ㆍ수익이 변상금부과처분의 대상이 아니라 사용료 면제 대상이 된다고 주장하나, 청구인이 주장하는 국유재산법 제26조에서 규정하는 “사용료의 면제”는 청구인이 피청구인에게 국유재산을 사용하겠다고 신청하였을 경우를 전제로 하는 것으로서 이 건과 같이 사용신청이 없이 무단으로 사용하는 경우까지 해당하지는 아니하며, 또한 국유재산법 제44조에서 규정하는 “양여”도 무상양여를 받고자 할 때에는 청구인이 토지의 관리청 및 총괄청과 미리 협의가 되어야 하는 것으로서 양여의 목적ㆍ조건, 당해재산의 가격 및 양여를 받을 자가 부담하는 비용 등을 명백히 하여야만이 협의가 있었다 할 것이나 이러한 절차가 없었으므로 청구인의 이에 대한 주장은 이유없다 할 것이다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 국유재산법 제24조, 제26조, 제44조, 제51조제1항 동법시행령 제24조, 제47조, 제48조 동법시행규칙 제16조 산림법 제75조 동법시행령 제61조 동법시행규칙 제58조 토지구획정리사업법 제32조, 제48조, 제53조, 제54조, 제62조, 제63조, 제65조 동법시행령 제8조, 제22조, 제23조 나. 판 단 (1) 청구인과 피청구인이 제출한 청구인에 대한 국유재산변상금납부고지, ○○운동장건설계획 및 연혁, 서울특별시도시계획 △△지구 토지구획정리사업계획서, 서울특별시 토지구획정리백서, 서울특별시도시계획 △△지구 토지구획정리사업시행조례, ○○운동장 소유자별 토지목록 등 각 사본에 기재된 내용을 ○○해 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 이 건 토지위에 건립된 ○○운동장건설계획 및 건설연혁은 다음과 같다. 1) 1973. 7. 경 △△토지구획정리지구내 ○○운동장부지지정 2) 1976. 9. 22. ○○운동장건립지시(대통령) 3) 1976. 10. 5. 대통령에게 서울○○운동장건립추진계획 보고 4) 1976. 11. 1. 서울○○운동장건설본부 설치(서울특별시조례제1071호 : 국무총리 승인) 5) 1976. 12. 1. 실내체육관 착공 6) 1977. 2. 15. ○○운동장설계 확정 7) 1977. 11. 28. 주경기장 및 실내수영장 착공 8) 1979. 4. 18. 실내체육관 준공 9) 1980. 4. 4. 야구경기장 착공 10) 1980. 12. 20. 실내수영장 준공 11) 1982. 7. 15. 야구경기장 준공 12) 1984. 9. 29. △△주경기장 준공 (나) 1990년에 발간된 서울특별시토지구획정리백서에 의하면, △△토지구획정리사업의 추진경위는 다음과 같다. 1) 1971. 6. 11. 서울특별시도시계획 △△지구 토지구획정리사업시행명령(건설부 고시 제49호) 2) 1971. 7. 3. 서울특별시도시계획 △△지구 토지구획정리사업계획공고(서울특별시 공고 제134호) 3) 1971. 12. 22. 서울특별시도시게획 △△지구 토지구획정리사업결정(건설부 고시 제100호) 4) 1973. 7. 10. 서울특별시도시계획 △△지구 토지구획정리사업계획공고(서울특별시 공고 제139회) 5) 1974. 12. 6. 서울특별시도시계획 △△지구 토지구획정리사업시행인가(건설부 공고 제125호) 6) 1975. 7. 18. 서울특별시도시계획 △△지구 토지구획정리사업지구 환지예정지 지정공고(서울특별시 공고 제163호) 7) 1980. 1. 19. 제1차 환지처분(서울특별시 공고 제9호) 8) 1982. 4. 3. 제2차 환지처분(서울특별시 공고 제125호) 9) 1987. 1. 14. 사업완료 신고 (다) 국무총리 승인을 얻어 1975. 1. 23. 제정된 서울특별시△△지구토지구획정리사업시행조례 제12조제9항에 의하면, “○○운동장등은 공공성을 감안하여 사업지구내의 국ㆍ공유지로 충당한다. 다만, 제방용지 또는 제방외의 하천용지에 제공된 국ㆍ공유지는 공공용지 확보를 위하여 환지대상에서 제외한다”고 되어 있다. (라) 청구인이 1982. 4. 3. 실시한 제2차 환지처분의 주요 내용은 다음과 같다. 1) 서울특별시 △△구 △△동 10번지 : 종전의 국가소유(관리청 : 문교부, 국세청, 산림청, 재무부)이던 서울특별시 △△구 □□동 410-20외 256필지 23만 4,404.3㎡와 종전의 서울특별시 소유인 서울특별시 □□동 451-5외 65필지 16만 578.5㎡의 토지를 위 지번으로 환지함. 2) 서울특별시 △△구 △△동 10-1번지 : 체비지 21만 2,430.7㎡로 하여 서울특별시 소유로 환지함. (마) 청구인은 1995. 4. 29. 환지정정처분을 하였는 바, 그 주요 내용은 다음과 같다. 1) 서울특별시 △△구 △△동 10번지 : 종전의 국가소유(관리청 : 문교부, 국세청, 산림청, 재무부)이던 서울특별시 △△구 □□동 410-20외 130필지 10만 285㎡를 위 지번으로 환지함. 2) 서울특별시 △△구 △△동 10-1번지 : 종전과 동일하게 체비지로 하여 서울특별시 소유로 환지함. 3) 청구인은 위 환지정정처분을 근거로 하여 1995. 10. 19. 서울지방법원에 촉탁등기를 신청함. (바) 이 건 토지에 대한 등기부등본의 내용을 살펴보면 다음과 같다. 1) 이 건 토지에 대한 등기부등본에 의하면, 이 건 토지의 면적은 13만 5,861.2㎡이고 소유자는 “국”(관리청 : 재무부, 문교부, 국세청, 산림청)등으로 되어 있으나, 각 관리청별 지분은 기재되어 있지 아니하고 환지 이전의 종전토지의 지번 및 면적이 기재되어 있다. 2) 이 건 토지에 대한 등기부등본에 의하면, 환지 이전의 종전토지는 총 130 필지 10만 285㎡이고, 이중에서 산림청이 관리청으로 되어 있는 토지는 91필지 4만 1,515㎡로 되어 있다. (사) 청구인은 1996. 4. 22. 내부적으로 “○○운동장등기정리 검토”를 통하여 다음과 같은 사항을 결정하였다. 1) 서울특별시 △△구 △△동 10번지 : 1995. 10. 19.자로 등기가 경료된 국가소유(관리청 : 문교부, 국세청, 산림청, 재무부) 130필지 10만 285㎡ 이외에 그후에 권리관계가 확정된 국유지 22필지와 서울특별시 소유 토지 51필지 등 총 73필지 12만 5, 916㎡를 추가로 환지함. ※ 이에 따라 종전에 등기경료된 국유지와 추가로 등기될 예정인 국유지 및 서울특별시 소유의 토지 면적을 합산한 면적은 총 22만 6,201㎡가 된다. 2) 서울특별시 △△구 △△동 10-1번지 : 종전과 동일하게 체비지로 하여 서울특별시 소유로 환지함. 3) 권리귀속과 등기부가 확인되지 아니한 토지의 경우 토지구획정리사업법 제52조, 제53조의 규정에 따라 처분함. 4) 이 계획에 따라 서울특별시에서 결정한 이 건 토지의 국유지 및 서울특별시 소유 토지에 대한 감보율은 52.9%임. 5) 청구인은 1996. 4. 23. 위 감보율(52.9%)을 적용하여 토지소유의 지분을 표시를 하도록 하는 경정등기를 서울지방법원에 신청하였으나, 현재까지 미정리 상태에 있음. 6) 청구인이 서울지방법원에 위 감보율을 적용하여 등기신청한 토지 면적은 다음과 같다. - 국가소유토지 : 52,034.7㎡ ㆍ 국 : 8,105.9㎡ ㆍ 문 교 부 : 979.7㎡ ㆍ 국 세 청 : 9,525.5㎡ ㆍ 재 무 부 : 13,870.0㎡ ㆍ 산 림 청 : 19,553.6㎡ - 서울특별시소유토지 : 83,826.5㎡ (아) ○○운동장 건립계획 당시의 건립비용은 총 250억원(국비 100억원, 시비 150억원)이었으며, 1984. 9. 29. ○○운동장 건립완공 당시의 확정된 건립비용은 총 1,025억원이며, 이중 국비는 219억원(21.4%)이고, 시비는 806억원(78.6%)이다. (자) 피청구인은 1999. 3. 4. 청구인에 대하여 국유재산 무단점유에 따른 변상금 사전통지를 하였다. (차) 피청구인은 1999. 9. 28. 청구인에 대하여 다음과 같은 내용으로 이 건 처분을 하였다. 1) 지번 : 서울특별시 △△구 △△동 10번지 2) 지목 : 체육용지 3) 면적 : 41,515㎡(등기부상 환지 이전에 산림청이 관리청으로 되어 있는 91필지의 면적) 4) 기간 : 1994. 3. 5. ～ 1999. 3. 4.(5년) (2) 국유재산법 제51조의 규정에 의하면, 이 법 또는 다른 법률에 의하여 국유재산의 대부 또는 사용ㆍ수익의 허가 등을 받지 아니하고 국유재산을 점유하거나 이를 사용ㆍ수익한 자에 대하여는 당해 재산에 대한 대부료 또는 사용료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수한다고 되어 있고, 동법시행령 제26조, 제26조의2 및 제56조의 규정에 의하면, 변상금은 다른 법령에서 국유재산의 사용료에 대하여 달리 규정하는 경우를 제외하고는 당해 재산의 가액에 1,000분의 25 이상을 곱한 금액의 100분의 120 상당액에 그 재산을 점유한 기간을 곱한 금액으로 한다고 되어 있는 바, 위 국유재산법의 규정에 의한 변상금부과처분은 이 법 또는 다른 법률에 의하여 국유재산의 대부 또는 사용ㆍ수익허가 등을 받지 아니하고 국유재산을 점유하거나 이를 사용ㆍ수익한 자에 대하여 부과하는 것으로서, 이는 국유재산에 대한 무단사용에 대하여 제재차원에서 부과하는 것으로서 국유재산법 제24조의 규정에 의하여 사용ㆍ수익의 허가를 받는 자에 대하여 부과하는 사용료와는 구별된다 할 것이다. 먼저, 이 건 토지 위에 ○○운동장이 건립되는 과정을 살펴보면, 이 건 토지는 1973. 7.경 이미 ○○운동장부지로 지정되었으며, 청구인이 1974. 12. 6. 당시 건설부장관으로부터 이 건 토지를 포함한 △△지구토지구획정리사업 시행인가를 받아 토지구획정리사업을 실시하였고, 1976. 9. 22. 대통령으로부터 서울○○운동장건립에 관한 지시를 받고 1976. 10. 5. 그 건립계획을 대통령에게 보고한 후 1976. 11. 11. 국무총리의 승인을 받고서 서울○○운동장건설본부를 설치하고 1976. 12. 1. 본격적인 ○○운동장 건립사업에 착공하였다. 또한 청구인이 당시 국무총리의 승인을 얻어 제정한 △△지구토지구획정리사업 시행조례에 의하면, ○○운동장 부지는 국ㆍ공유지로 충당한다고 규정되어 있고, ○○운동장 착공당시 ○○운동장 건립에 필요한 예상경비 250억원은 국비 100억원, 시비 150억원으로 충당하기로 하였으며, 1984. 9. 29. ○○운동장의 준공당시 최종건립비용 1,025억원 중 국비는 219억원이고 시비는 806억원이 소요된 것으로 되어 있다. 이러한 건립경위를 고려할 때, ○○운동장은 청구인과 국가간에 긴밀한 협의과정을 거쳐서 건립되었으며, 따라서 이 건 토지가 ○○운동장건립부지로 사용되는데 대하여 국가적인 차원에서의 동의가 있었다고 할 것이며, 통상 토지 위에 영구적인 시설물이 건축되는 경우 토지의 소유자가 당해 시설물의 건축에 대하여 동의를 하였다면 건축 후의 토지사용에 대하여도 묵시적인 동의가 있었다고 봄이 상당하다 할 것인 바, 이와 마찬가지로 국가가 청구인으로 하여금 이 건 토지 위에 ○○운동장을 건립할 수 있도록 한 사실에서 건립 후의 이 건 토지에 대한 사용승인도 있었다고 보아야 함이 상당하다 할 것이다. 그렇다면, 이 건 토지는 청구인이 국유재산의 대부 또는 사용수익허가를 받지 아니하고 국유재산을 점유하거나 사용ㆍ수익한 것이라고 볼 수 없으므로 변상금부과처분의 대상이 아니라고 할 것이다. 따라서, 청구인이 이 건 토지를 무단으로 점유하고 있다는 이유로 피청구인이 한 이 건 처분은 국유재산법에 의한 변상금부과처분에 대한 법리 및 사실관계를 오인하여 한 것으로서 위법ㆍ부당하다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.