변상금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 서울시 강남구 ○○동 △△△-▣▣ 대 189.6㎡ 토지를 2003. 5. 25. 매수하였고, 2004. 5. 18. 동 토지에 지상 3층 건물을 신축하여 현재까지 소유하고 있다. 피청구인은 구(區)유지인 서울시 강남구 ○○동 △△△ 주차장 833.7㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 중 39.8㎡를 2017. 12. 16. ~ 2022. 3. 7. 기간 동안 간판 등 시설물 설치, 물건 적치, 주차장 등 용도로 무단 점유하였음을 이유로 2022. 12. 29. 청구인에게 변상금 금93,137,470원의 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 2003. 5. 25. ○○동 △△△-▣▣ 토지 매입 당시 전 소유자들이 청구인이 매입하는 토지와 피청구인의 공영주차장 사이의 벽 옆에 있는 화단이 포함된다고 하여 청구인도 그렇게 알고 토지를 매수하여 시효취득도 할 수 있었던 상황이었다. 나. 청구인이 점유하고 있다는 이 사건 토지는 2개 부분으로 나누어져 있는데 ‘이 사건 토지 전면부’는 공영주차장 이용자들이 피청구인이 설치해 놓은 담 위를 넘어 청구인의 토지로 왕래하는 위험이 있어 청구인이 녹색펜스를 설치하였다. 동 전면부는 청구인이 토지를 매수할 당시에는 화단이 있었으나 동 화단에서 나뭇잎이 많이 떨어지고 비가 오면 흙이 넘치는 등 문제로 2010년 경 청구인의 건물 1층 임차인인 청구외 차◈◈이 화단을 철거하고 바닥에 시멘트 포장을 하였다. 이 사건 토지 전면부는 폭이 1.2미터 밖에 되지 않는 부분으로 청구인의 토지와 합하여 주차할 수 있을 뿐이고, 간판 등 시설 등을 설치한 부분 외에는 청구인이 독점적이고 배타적인 지배를 하고 있지 아니하다. 다. 청구인이 점유하고 있다는 ‘이 사건 토지 후면부’에는 큰 나무 3그루가 있는 화단이 존재하고 그 곳에는 스트로폼 몇 장과 프라스틱 의자, 탁자 등이 올려져 있을 뿐이고 이러한 물건들은 청구인이 자신의 토지로 알고 일시적으로 올려놓은 것일 뿐이다. 라. 이 사건 처분 내용은 청구인이 납득할 수 없는 근거 자료에 의해 작성된 위법한 것이다. 피청구인이 변상금을 부과하기 위해서는 피청구인이 2017. 12. 16.부터 2022. 3. 7.까지 청구인이 주차장으로 사용하고 있었던 것을 입증해야 한다. 또한 처분상대방의 의무위반을 이유로 한 제재 처분의 경우라도 의무위반의 내용과 제재 처분의 양정사이에 비례관계가 인정되어야 하며, 의무위반의 내용에 비하여 제재 처분이 과중하여 사회통념상 현저하게 타당성을 잃은 경우에는 재량권 일탈, 남용에 해당하여 위법하다. 마. 국유재산법 제73조의 3에서는 소멸시효의 중단사유로 납부고지, 독촉, 교부청구, 압류를 열거하고 있으므로 소멸시효 중단사유로 규정된 납부고지 즉 이 사건 처분으로 비로소 소멸시효가 중단되었으므로 이 사건 처분이 이루어진 2022. 12. 29.부터 소급하여 5년을 경과한 2017. 12. 16.부터 2017. 12. 28.까지의 변상금 부과 권한은 소멸시효 기간의 완성으로 시효 소멸하였음이 역수상 명백하다. 3. 피청구인 주장 가. 피청구인은 청구인의 이 사건 토지에 대한 점용ㆍ사용이「공유재산 및 물품관리법」(이하 ‘공유재산법’이라 한다)상 변상금 부과요건을 충족하여 이 사건 처분을 한 것 인데(행정청에 부과여부 및 부과금액을 얼마로 할지 결정하거나 선택할 재량이 없음 ; ‘대법원 1998. 9. 22, 선고 98두7602 판결’ 참조), 청구인은 법적인 판단과 무관한 주장을 다수 제기하고 있다. 공유재산법은 무단점유에 대한 변상금 부과의 요건으로 무단점유(또는 무단점유자)만을 규정하고 있으며, 예외 사유로써 동법 제81조 제1호 및 제2호를 예시규정이 아닌 열거규정으로 두고 있다. 이러한 동법의 태도는 「도로법」이 제72조 제2항에서 고의·과실로 인한 경우에 대해 별도 규정을 두고 있는 것과는 구분된다. 나. 이 사건 처분은 청구인이 이 사건 토지에 시설물(간판 등) 설치, 물건 적치, 주차장 등으로 무단 점용한 사실이 발견되어 측량을 통해 무단점유 면적을 확정하였으며, 과거기간의 무단점유는 인터넷 포탈사이트의 거리보기 기능을 통해 확인하여 적법하게 이루어진 것이다. 또한 청구인은 과거기간의 무단점유를 피청구인이 입증하여야 한다고 주장하고 있는데 이 사건 행정심판청구서에서 ‘20년간 소유의 의사로 평온·공연하게 점유 했다.’고 하는 등 청구인 스스로 이 사건 토지에 대한 점유(사용)을 인정한 이상 피청구인의 허가가 없었던 상황에서 당연히 무단점유가 성립된다. 다. 이 사건 토지에 대한 청구인의 무단점유 부분은 도로에서 가까운 전면부와 도로에서 더 안쪽으로 들어간 전면부 뒤의 후면부로 구분되는데, 전면부 점유부분에는 청구인이 제출한 2017년 8월 사진(‘갑 제20호증 의10’ 참조)에 “손세차 전문”이라는 노란색 바탕의 간판이 이 사건 토지에 설치된 것을 볼 수 있고, 또한 청구인이 제출한 2012년 4월 사진(‘갑 제20호증의 6’ 참조)을 보면 글자 없는 검은색 간판이 이 사건 토지에 세워져 있는 것을 볼 수 있다. 라. 이 사건 토지 후면부 점유부분은 ‘갑 제6호증의 1’ 사진에서 각종 물건이 적치 된 것과 주차된 차량의 뒤편에 흰색 칸막이가 보이는데 이 칸막이가 무단 점유부분을 전면부와 후면부로 나누고 있다. 2017. 12. 16.부터 해당 칸막이가 있었는지 여부는 네이버 사이트에서 제공하는 2017. 5월 사진(‘을 제1호증’ 참조)에 해당 칸막이가 있음을 볼 수 있으며, 동 칸막이 설치는 청구인이 이 사건 토지를 배타적으로 점유한 것임을 나타낸다. 마. 청구인은 과거기간에 점유한 적이 없으니 증거를 제시하라고 주장한 후 다른 한편으로는 20년간 소유의 의사로 점유했다고 하는 모순된 주장을 하고 있고, 이 사건 토지는 공용주차장으로 청구인의 무단 점유기간 동안 공영주차장으로 사용(‘을 제2호증’ 참조)되던 토지로 행정재산에 해당되어 공유재산법 제6조 제2항에 따라 시효취득이 인정되지 않는다. 4. 관계법령 공유재산 및 물품관리법 제6조, 제81조 지방재정법 제82조, 제84조 서울특별시 강남구 공유재산 및 물품관리조례 제26조, 제89조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 청구서, 답변서, 증거자료 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 서울시 강남구 ○○동 △△△-◎ 대 265.1㎡ 토지 소유자이고 동 토지는 피청구인 소유 구(區)유지인 ○○동 △△△ 토지와 연접되어 있다. 나. 피청구인은 2022. 3. 14. 청구인에게 공유재산 원상복구명령 사전통지를 하였고, 청구인은 2022. 3. 24. 피청구인에게 정당한 사유없는 점용이 아니므로 원상복구명령에 따를 수 없음을 의견서로 제출하였다. 다. 피청구인은 청구인에게 2022. 12. 14. 이 사건 처분에 대한 사전통지 후 2022. 12. 29. 이 사건 처분을 하였고, 청구인은 2023. 1. 3. 피청구인에게 변상금 부과처분 취소요청을 하였으나, 피청구인은 2023. 1. 6. 청구인에게 청구인의 동 취소요청에 대해 불수용함을 통지하였다. 라. 청구인은 2023. 2. 3. 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 제기하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 처분사유의 부존재 여부 공유재산법 제81조 제1항에 의하면 지방자치단체의 장은 사용ㆍ수익허가나 대부계약없이 공유재산 또는 물품을 사용 수익하거나 점유를 한 자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산 또는 물품에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액을 징수하고, 같은 법 시행령 제81조 제2항 및 제3항에 의하면 변상금을 징수할 때에는 그 금액, 납부기한, 납부장소 및 변상금의 산출근거를 분명하게 적은 문서로 알려야 하고, 납부기한은 변상금 납부통지일로부터 60일 이내로 한다. 위 인정된 사실 및 ‘갑 제6호증’, ‘갑 제20호증’, ‘을 제1호증’의 각 사진에 의하면, 이 사건 토지는 전면부와 후면부로 나누어져 있고, 변상금 부과기간 동안 청구인이 시설물 설치, 물건 적치, 주차장 등으로 배타적으로 사용하고 있으며, 평소 불특정다수가 접근할 수 없다. 따라서 이 사건 토지의 실제 사용수익자 및 점유자는 청구인이라 할 것이다. 이와 달리 청구인이 이 사건 토지를 사용ㆍ수익한 일이 없다는 주장은 이유 없다. 나. 신뢰보호의 원칙 또는 비례의 원칙 위반 여부 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한데 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따를 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2006. 6. 9. 선고 2004두46 판결 등 참조). 시유재산의 점유ㆍ사용을 장기간 방치한 후에 변상금을 부과하더라도 변상금 부과처분이 절차적 정의와 신뢰의 원칙에 반하게 된다거나 점유자의 사용ㆍ수익 권원이 인정될 수는 없다(대법원 2000. 3. 10. 선고 97누17278 판결 등 참조). 공유재산법 제81조에 따른 변상금 부과 징수는 공유재산의 효율적인 보존 관리라는 합리적인 이유가 있다고 할 것이고, 무단점유자의 재산권이라는 사익보다는 그로 인하여 얻게 되는 공유재산의 효율적인 관리ㆍ보존이라는 공익이 크다고 할 것이다. 따라서 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙 내지 비례원칙에 위반한다고 볼 수 없다. 다. 변상금 금액 산정의 위법 여부 청구인은 변상금 금액 중 배타적 사용 부분에 대하여 다투기는 하나 위에서 본 바와 같이 청구인이 변상금 부과기간 동안 해당 점용 면적을 배타적으로 점유 사용하였음을 인정한 이상, 이 부분 청구인의 주장은 이유 없다. 다만, 변상금은 「지방재정법」 제82조에 따라 5년의 소멸시효가 적용되며, 소멸시효의 중단과 정지에 관하여는 민법의 규정을 준용한다. 같은 법 제84조는 법령이나 조례에 따라 지방자치단체가 하는 납입고지는 시효중단의 효력이 있다고 규정하고 있고, 사전통지는 납입고지라고 볼 수 없다. 따라서 피청구인의 2022. 12. 14.자 사전통지는 시효중단의 효력이 없으므로 이 사건 처분 중 2017. 12. 16.부터 2017. 12. 28.사이의 기간에 관한 변상금은 시효가 완성하여 소멸하였다고 봄이 상당하다. 7. 결론 그렇다면, 이 사건 처분 중 2017. 12. 16.부터 2017. 12. 28. 사이의 기간에 대한 변상금 부과처분은 취소하고, 청구인의 나머지 청구는 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.