변상금부과처분취소청구

1. 사건개요 피청구인은 국유재산인 서울특별시 ○○구 ○○동 4-44에 소재한 대지 106㎡ (이하 "이 건 대지"라 한다)를 청구인이 1991. 10. 8.부터 2002. 12. 31.까지 무단으로 점유하였다는 이유로 2004. 9. 3. 청구인에게 변상금 및 연체료(이하 ‘변상금’이라 한다) 1,188만 50원을 부과하는 독촉고지처분(이하 "이 건 처분"이라 한다)을 하자 이에 불복한 청구인이 위 변상금 중 1991. 10. 8. ～ 1999. 12. 31. 기간동안의 무단점유에 따른 변상금 7,132,310원은 이미 소멸시효가 완성되었기 때문에 이를 포함하여 부과한 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다는 이유로 행정심판을 청구하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 1966. 12. 30. 당시 이 건 대지의 관리청인 ○○ 세무서장의 매수요구로 서울특별시 ○○동 4-44에 소재한 대지 152㎡를 매수하면서 1971. 7. 26. 소유권 이전등기를 하였는바, 청구인은 이 건 대지가 청구인이 매수한 대지에 포함되어 있는 것으로 알았으며, 1978. 7. 15. ○○구청 ○○출장소장의 ‘재개발지구내 시유지 매수요구서’를 받아보고서야 이 건 대지가 별개의 지번으로 관리되어 왔음을 알았다. 나. 청구인은 이 건 대지의 소유권이 1993. 5. 27.자로 서울시장에서 서울국유림관리소장으로 이전된 사실을 모르고 있던 중 2004. 7.경 2004회계년도 변상금 1,835,110원의 납부고지서를 받아보고서야 이 건 대지의 무단점유에 대한 변상금 부과처분사실을 알게 되어 이 건 대지에 대한 대부 신청을 하고자 피청구인에게 전화를 하여 보니 우선 고지된 변상금을 납부하라고 답변하여 위 변상금 1,835,110원을 납부하고 대부 신청절차에 착수하던 중 피청구인은 2004. 9. 3.경 그 동안의 무단점유에 대한 미납 변상금이라는 이유로 이 건 처분을 하였다. 다. 이에 청구인은 2007. 9. 10.까지 매 3월마다 분할 납부할 것을 청원하여 2004. 10. 4. 1차로 분납변상금 50,000원 및 2004. 10. 11. 2차로 800,000원을 납부하였다. 라. 국유재산 무단점유에 따른 변상금은 과태료의 성격을 가지며 정상 대부료의 120%를 부과하는 일종의 세금으로서, 5년이 경과되면 시효가 완성되어 납부의무가 면제된다고 할 것인바, 피청구인이 청구인에게 한 2004. 9. 3.자 독촉고지를 기점으로 볼 때 1991. 10. 8. ～ 1999. 12. 31. 기간동안의 무단점유에 따른 변상금 7,132,310원은 이미 소멸시효가 완성되었기 때문에 부과할 수 없고, 비록 피청구인의 주장처럼 2000. 8. 8. 피청구인의 독촉고지에 의해 무단점유에 대한 변상금 중 1995. 8. 8. 이후의 변상금은 시효중단의 효과가 발생하였다고 할지라도 변상금 중 1995. 8. 8. 이전의 변상금은 시효로 소멸되었기 때문에 현재 시점에서 이를 부과처분 할 수 없다. 마. 한편, 피청구인은 이 건 대지가 보존재산임을 내세워 국유재산법 제20조에 의거 대부 또는 매각이 불가능한 재산이라고 주장하나, 이 건 대지가 위치한 장소가 군사시설, 산림, 자연공원, 문화재 등에 속하지 않고 도시관리계획상 용도 지구 및 지역에도 해당되지 않으며 제1종 일반주거지역인 점 등을 고려하면 보존가치가 없기 때문에 국유재산법상의 보존재산으로 분류한 것은 잘못된 것인 점, 이 건 대지는 청구인의 주거공간으로 이미 편입되어 있고 주변일대가 주택밀집지역 한가운데 위치한 쓸모없는 암석덩어리인 점 등을 고려하면 이 건 국유재산은 잡종재산으로 재분류 되어야 한다. 3. 피청구인 주장 이에 대하여 피청구인은 각각 다음과 같이 주장한다. 가. 이 건 대지는 1976. 10.경 「구 주택개량 촉진에 관한 임시 조치법」 제5조의 규정에 의거하여 산림청 소관 국유림에서 서울시로 무상 양여되어 1976. 11. 5.자로 서울시 소유로 소유권보존등기가 완료되었으나 서울시의 재개발 미착수로 인하여 1993. 5. 27. 산림청 소관 국가소유로 소유권이 환원된 재산으로서, 피청구인은 서울특별시 ○○구청장이 위탁ㆍ관리하고 있던 이 건 대지를 1995. 5. 27. 산림청 소관 국유재산으로 인수인계 받은 후 1996. 9. 18. 무단 점유된 국유재산실태조사를 실시한 결과 이 건 국유재산을 청구인이 오랫동안 무단 점유한 사실을 확인하였다. 나. 「국유재산법」 제51조제1항의 규정에 의하면 국유재산의 사용 또는 수익허가등을 받지 아니하고 국유재산을 점유하거나 사용, 수익한 자에 대하여는 대통령령이 정하는 바에 의하여 당해 재산에 대한 대부료 또는 사용료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수하도록 하였는바, 이에 피청구인은 1991. 10. 8.～ 1996. 12. 31. 기간동안 이 건 대지를 청구인이 무단점유하고 있음을 이유로 1996. 12. 31. 변상금 3,247,270원을 최초 부과한 이래 1997. 1. 1.～ 1998. 12. 31. 기간동안의 무단점유에 따른 변상금 2,403,020원을 부과하는 등 2004. 6. 24.까지 총 7차례에 걸쳐 청구인에게 이 건 대지의 무단점유에 따른 변상금 및 연체금을 부과하여 왔다. 다. 청구인은 피청구인의 2004. 9. 3.자 독촉고지를 기준으로 하여 피청구인이 1996. 12. 31.에 부과한 변상금 3,247,270원 등 1991. 10. 8. ～ 1999. 12. 31. 기간동안 청구인의 무단점유에 따른 변상금 7,132,310원은 5년이 경과하여 소멸시효가 완성되었기 때문에 납부의무가 면제되었다고 주장하나, 피청구인은 이미 2000. 8. 8.자로 체납변상금정리를 위한 독촉고지를 한 사실이 있으며 청구인의 경우 일시적 점유가 아닌 지속적 점유가 현재까지 이어져오고 있는 점, 청구인은 이전부터 이 건 대지가 국유지임을 알면서도 계속적으로 이를 사용하면서 변상금을 납부하지 아니하려고 고의 또는 의도적으로 변상금을 체납한 점, 청구인은 2004. 9. 22. 스스로 피청구인에게 분할납부신청을 하고 2회에 걸쳐 변상금을 이미 납부한 사실에 비추어 자신이 무단으로 국유재산인 이 건 대지를 점유하고 있는 사실을 인정하고 있는 점 등을 고려하면 시효완성을 이유로 한 변상금 취소청구는 이유 없다 할 것이다. 라. 또한, 청구인은 1978. 7. 15. ○○구청장으로부터 ‘재개발지구내 시유지 매수요구서’를 받았다고 인정함에 비추어 이미 이 건 대지(지번 4-354번지)가 자신의 소유지인 4-44번지와는 별개의 토지임을 알았음에도 불구하고 본인 소유의 토지인 지번 4-44와 이 건 대지인 국유재산 지번 4-354를 한 필지의 토지인 것처럼 둘레에 담장을 치고 건물을 신축하여 현재까지 사용하고 있는 것을 고려하면 국유지를 자신의 주거 공간 확보를 위하여 점유하고 있는 점, 청구인의 주소지가 최초 변상금 부과일로부터 현재까지 변동된 사항이 없는 점 등에 비추어 볼 때 이 건 대지를 무단점유한 사실을 몰랐다는 청구인의 주장은 이유 없다. 마. 따라서 청구인의 국유재산 무단점유를 이유로 한 피청구인의 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 국유재산법 제51조 국유재산법 시행령 제56조 예산회계법 제96조, 제98조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 토지대장, 국유재산매수요구서, 2004년도변상금부과통지서, 체납변상금정리를 위한 독촉장고지, 변상금부과내역서, 국유재산무단점유실태조사표 등 각 사본의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 서울특별시 ○○구 ○○동 4-44에 소재한 대지 106㎡(지번 4-354번지)는 1975. 2. 20. 지번 4-82번지에서 분할 당시 국유지인 보존재산이었으나 「구 주택개량 촉진에 관한 특별 조치법」 제5조에 의해 1976. 11. 5. 서울특별시로 소유권이 양여ㆍ이전되었다가 1993. 5. 27. 다시 국유지로 환원되었으며 이후 산림청이 이 건 대지를 관리하여 왔다. (나) 1996. 9. 18.자 국유재산무단점유실태조사표에 의하면, 청구인은 서울특별시 ○○구 ○○동 4-44번지에 거주하는 자로서, 1960년경부터 이 건 대지를 자신의 소유지내로 편입하여 이 건 대지의 지상에 시설물을 설치하는 등 자신의 주거생활공간(화장실, 마당 및 화단, 계단)으로 활용하는 등 무단으로 점유를 계속하고 있으나, 동 재산에 대하여 관리청으로부터 대부 또는 사용ㆍ수익허가를 받은 사실이 없다. (다) 피청구인은 1996. 12. 31. 청구인의 이 건 대지의 무단점유기간을 1991. 10. 8.부터 1996. 12. 31.까지로 특정하고 1991년도 변상금 73,973원, 1992년도의 변상금 399,635원, 1993년도의 변상금 496,826원, 1994년도의 변상금 613,132원, 1995년도의 변상금 750,841원 및 1996년도의 변상금 912,872원 등 총 3,247,270원의 변상금 부과처분을 하였다. (라) 피청구인은 1999. 8. 14. 청구인의 무단점유기간을 1997. 1. 1.부터 1998. 12. 31. 기간으로 특정하고 다시 변상금 2,403,020원을 부과하였고, 2000. 3. 15. 부과기간을 1999. 1. 1.부터 1999. 12. 31.까지로 한 변상금 1,482,020원을 부과하였으나 청구인이 이를 모두 미납하자 피청구인은 2000. 8. 8. 청구인에게 기 부과한 변상금 합계 7,132,310원의 납부를 독촉하는 체납변상금정리를 위한 독촉장을 고지하였다. (마) 이후 피청구인은 청구인에 대하여 2001. 4. 26. 부과기간을 2000. 1. 1.부터 2000. 12. 31.까지로 한 변상금 1,602,720원, 2002. 7. 24. 부과기간을 2001. 1. 1.부터 2001. 12. 31.까지로 한 변상금 1,542,300원, 2003. 4. 1. 부과기간을 2002. 1. 1.부터 2002. 12. 31.까지로 한 변상금 1,602,720원 및 2004. 6. 24. 부과기간을 2003. 1. 1.부터 2003. 12. 31.까지로 한 변상금 1,835,110원등 추가적으로 4차례에 걸쳐 변상금 부과처분을 하자 청구인은 2004. 6. 24. 부과된 변상금 중 2003년도 변상금에 대하여는 이를 전액 납부하였으나 이를 제외한 변상금을 미납하였고, 이에 피청구인은 2004. 9. 3. 기 체납된 변상금 및 연체금 총액 1,188만 50원의 납부를 독촉하는 이 건 처분을 하였다. (바) 청구인은 2004. 9. 21. 체납된 변상금에 대한 분할납부 신청을 피청구인에게 하면서 자신이 무단으로 점유하고 있는 이 건 대지에 대한 변상금 중 1991. 10. 8.부터 1996. 12. 31. 기간동안의 변상금은 2007. 9. 10. 이후 분할 납부할 예정이며, 1997. 1. 1.부터 1998. 12. 31.까지의 변상금은 2006. 12. 10.부터 2007. 9. 10.까지 네 차례에 걸쳐 분할 납부 하는 등 연체된 변상금 전액에 대한 분할납부신청을 한 후 2004. 10. 4. 및 2004. 10. 11. 등 두 차례에 걸쳐 각각 분납변상금 50,000원과 800,000원을 자진납부 하였다. (2) 피청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당한지 여부에 대하여 살펴본다. (가) 「국유재산법」 제51조제1항 및 제4항, 동법 시행령 제56조제1항에 따르면, 국유재산법 또는 다른 법률에 의하여 국유재산의 대부 또는 사용ㆍ수익허가 등을 받지 아니하고 국유재산을 점유하거나 이를 사용ㆍ수익한 자에 대하여는 변상금을 동법 제25조의2와 동법 시행령 제26조제1항 내지 제5항 및 제27조의2의 규정에 의하여 산정한 대부료 또는 사용료의 100분의 120 상당액에 그 재산을 점유한 기간을 곱한 금액으로 하여 징수하도록 하고 그 의무자가 변상금 및 연체료를 기한내에 납부하지 아니한 때에는 관리청은 직접 또는 관할세무서장ㆍ지방자치단체의 장에게 위임하여 국세징수법 제23조 및 동법의 체납처분에 관한 규정을 준용하여 이를 징수하며, 「예산회계법」 제96조 및 제98조의규정에 따르면 금전의 급부를 목적으로 한 국가의 권리로서 시효에 관하여 다른 법률에 규정이 없는 것은 5년간 행사하지 아니할 때에는 시효로 인하여 소멸하나, 법령의 규정에 의하여 국가가 행하는 납입의 고지는 시효중단의 효력이 있다고 규정하고 있다. (나) 청구인은 이 건 변상금 부과처분 중 1991. 10. 8.～ 1999. 12. 31. 기간동안의 무단점유에 따른 변상금 7,132,310원은 이미 소멸시효가 완성되었기 때문에 부과할 수 없고, 설사 피청구인의 주장처럼 2000. 8. 8. 피청구인의 독촉고지에 따라 무단점유에 대한 변상금 중 독촉고지시점을 기준으로 5년 이전인 1995. 8. 8. 이후의 변상금은 시효중단의 효과가 발생하였다고 할지라도 1995. 8. 8. 이전의 변상금은 시효로 소멸되었기 때문에 현재 시점에서 이를 부과 할 수 없다고 주장하나, 공법상 원인에 따라 국가가 사인에 대해 가지는 금전채권은 일반적으로 그 채권발생일로부터 향후 5년 동안 행사하지 않을 경우 시효완성으로 권리가 소멸되지만, 「예산회계법」 제98조에서는 법령의 규정에 의하여 국가가 행하는 납입의 고지는 시효중단의 효력이 있다고 규정하고 있으므로, 먼저 독촉고지가 시효중단의 효력을 가지는 납입의 고지에 해당하는지 살피건대, 위 근거법령에 따르면 국유재산의 무단점유자에 대하여 관리청은 그 대부료 또는 사용료의 100분의 120 상당액에 해당하는 금액을 무단점유에 따른 변상금으로 징수할 수 있고, 그 의무자가 일정기간까지 그 부담금을 납부하지 아니할 경우 국세체납징수절차에 따라 강제징수 할 수 있는바, 이 과정에서 관리청이 변상금 납부의무자에게 납부를 독촉하는 1차 독촉행위는 미납된 변상금을 납부하라는 통보 및 변상금 징수처분으로서의 성격을 동시에 가지고 있으므로, 변상금의 최초독촉고지는 납입의 고지로서의 독촉이라 할 것이고, 따라서 공법상 금전채권소멸시효가 중단되는 효력이 발생한다 할 것이다. 다음으로, 공법상 금전채권에 대한 국가등의 납입고지는 민법의 경우와 달리 재판상 청구 등이 없이도 시효중단의 종국적 효력을 인정하고 있음에 비추어 피청구인이 1996. 12. 31. 청구인에게 한 1991. 10. 8.～ 1996. 12. 31 기간동안의 무단점유에 따른 변상금 및 연체금 3,247,270원에 대한 국가의 금전채권으로서의 그 소멸시효는 납입고지기간 종료일의 익일부터 다시 기산되어야 하는데 위 인정사실에 의하면, 피청구인은 1996. 12. 31. 최초 변상금 부과처분 이후 5년이 경과하기 전인 2000. 8. 8. 독촉고지(납입고지)를 하였기 때문에 1991. 10. 8.～ 1996. 12. 31 기간동안의 무단점유에 따른 변상금 및 연체금 3,247,270원에 대한 국가의 금전채권은 시효가 중단되었고 이후 납입고지기간 만료일의 다음날로부터 새롭게 소멸시효가 진행되기 때문에 이 건 처분 당시 국가의 금전채권은 그 시효가 완성되었다고 보기 어렵다고 할 것이므로, 비록 2000. 8. 8.자 독촉고지가 납입고지로서 시효중단의 효력이 인정되는 경우에도 1995. 8. 8. 이전 청구인의 무단점유사실에 의해 부과한 변상금 및 연체료는 시효가 완성되었기 때문에 원인무효인 처분이라고 주장하는 청구인의 주장은 이유 없고, 위와 같은 이유로 최초 변상금 부과기간 이후인 1997. 1. 1.～ 1999. 12. 31. 기간동안의 변상금에 대한 소멸시효는 더 이상 살필 필요도 없이 시효가 완성되지 않았다 할 것이다. 따라서, 피청구인이 이 건 처분을 하면서 1991. 10. 8. ～ 1999. 12. 31. 기간동안 무단점유에 따른 변상금 및 연체금 전액을 포함하여 1991. 10. 8.부터 2002. 12. 31.까지 청구인의 국유재산무단점유에 따른 변상금 및 연체금 부과처분을 한 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.