변상금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 청구인이 국유재산인 ‘○○남도 ○○군 ○○읍 ○○리 ****-5번지’ 393㎡ 중 239㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 대부계약 없이 점유·사용하였다는 이유로 2018. 6. 5. 청구인에게 1,573만 7,940원의 변상금을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 이 사건 토지를 전통시장 활성화를 위한 행정목적에 사용하였으므로 1천분의 50의 변상금 부과요율을 적용한 이 사건 처분은 위법·부당하다. 나. 2013. 4. 5.「국유재산법 시행령」일부개정으로 제29조제1항제3호의2(지방자치단체가 해당 지방자치단체의 행정목적 수행에 사용하는 경우 : 1천분의 25 이상)가 신설된 사실 및 본 개정취지가 지방자차단체의 행정목적 수행에 사용하는 경우 국유재산 사용료 부담을 경감하기 위함임을 고려할 때, 지방자치단체인 청구인의 국유재산 변상금 요율은 1천분의 25가 되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 행정목적이라고 함은 당해 행정재산을 관리하는 행정청의 행정목적을 의미하는 것이고 이를 무단으로 점유·사용하고 있는 측의 행정목적을 말하는 것이 아니며, 청구인의 경우 국유일반재산인 토지가 제공되어 「국유재산법」에서 원래 달성하려고 하였던 행정목적에 해당한다고 보기 어렵다. 나. 이 사건 처분은 국유재산의 적정한 보호와 효율적인 관리처분을 목적으로 하는 「국유재산법」상의 행정행위로써 국유재산 관리의 엄정성이 확보될 필요가 있는 제재적 성격이고 처분청의 재량을 허용하지 않는 기속행위이다. 다. 청구인이 자신의 의사로 해당 변상금과 대부료를 납부하고 대부계약을 체결하여 매수 신청한 것은 적법한 절차를 거쳐 이 사건 토지를 계속 사용하려는 의도가 있는 것이어서 청구인은 이 사건 처분을 수용한 것이라 할 것이다. 4. 관계법령 국유재산법 제2조, 제7조, 제18조, 제32조, 제72조 국유재산법 시행령 제29조, 제71조 국유재산의 위탁에 관한 규칙 제7조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 국유재산 변상금 사전통지 및 대부계약 체결 안내, 국유재산(유상) 대부계약서, ‘○○시장 환경개선사업 확장계획’, 국유재산(토지) 대장, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 이 사건 토지는 2004. 1. 20. 지목이 도로에서 잡종지로 변경되었고 2004. 3. 11.경 용도폐지 되어 행정재산에서 일반재산으로 전환되었으며, 청구인은 이 무렵 총괄청(기획재정부장관)으로부터 이 사건 토지의 관리·처분에 관한 사무를 위임받아 관리하여 왔는데, 기획재정부장관은 2011. 12. 28. 이 사건 토지의 관리·처분에 관한 사무를 피청구인에게 위탁하였다. 나. 1903. 3. 27. 개설된 ○○5일시장(면적 : 9,023㎡, 이하 ‘이 사건 공설시장’이라 한다)은 이 사건 토지〔폭이 약 5m, 길이가 약 100m이며 ‘사람 인(人)’의 형태임〕를 점유(위 시장의 중앙부분을 관통하고 있음)하고 있는데, 청구인은 「전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법」 제2조제1호, 같은 법 시행령 제2조제4항에 따라 2006. 12. 7. 위 시장의 상인회장에게 전통시장 인정서를 발부하였다. 다. ‘○○시장 환경개선사업 확장계획’(2003. 4. 10.)에 따르면, 청구인은 불특정 다수인들에게 전통시장 이용의 편의를 제공하고 지역경제를 활성화하기 위하여 2002년 11월부터 2004년까지 이 사건 공설시장에 대한 장옥정비(장옥현대화), 시장진입도로개설 및 바닥포장, 하수구 정비 등 환경개선사업을 추진하였다. 라. 피청구인은 2018. 4. 12. 청구인에게 청구인이 ‘이 사건 토지를 대부계약 없이 점유·사용함에 따라 변상금을 부과할 예정이므로 이의가 있을 경우 의견서를 제출하고 국유재산을 정상적으로 대부받아 사용하고자 할 경우 대부신청서를 제출하라’는 내용의 국유재산 변상금 사전통지 및 대부계약 체결안내를 하였다. 마. 피청구인은 청구인이 2013. 5. 2. ~ 2018. 5. 1. 기간 동안 이 사건 토지를 대부계약 없이 시장부지로 점유·사용하였다는 이유로 2018. 6. 5. 청구인에게 1천분의 50의 사용료 요율을 적용하여 1,573만 7,940원의 변상금을 부과한다는 내용의 이 사건 처분을 하였다. 바. 청구인과 피청구인은 2018. 5. 2. 이 사건 토지에 대한 국유재산 유상 대부계약(대부기간 : 2018. 5. 2. ~ 2023. 5. 1., 요율 : 1천분의 50)을 체결하였고, 청구인은 2018. 10. 10. 피청구인에게 해당 변상금과 대부료를 납부하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「국유재산법」 제2조제9호, 제7조제1항, 제18조제1항, 제72조제1항 및 같은 법 시행령 제71조제1항에 따르면, ‘변상금’이란 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용·수익하거나 점유한 자(사용허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 계속 사용·수익하거나 점유한 자를 포함한다. 이하 ‘무단점유자’라 한다)에게 부과하는 금액을 말하고, 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 국유재산을 사용하거나 수익하지 못하며, 국가 외의 자는 국유재산에 건물, 교량 등 구조물과 그 밖의 영구시설물을 축조하지 못하고, 다만 국유재산의 사용 및 이용에 지장이 없고 국유재산의 활용가치를 높일 수 있는 경우로서 대부계약의 사용목적을 달성하기 위하여 중앙관서의 장등이 필요하다고 인정하는 경우 등에는 그러하지 아니하며, 중앙관서의 장등은 무단점유자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 재산에 대한 사용료나 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수하고, 같은 법 제32조제1항 및 같은 법 시행령 제29조제1항에 따르면, 국유재산의 연간 사용료는 해당 재산가액에 1천분의 50 이상의 요율을 곱한 금액으로 하되, 지방자치단체가 해당 지방자치단체의 행정목적 수행에 사용하는 경우는 1천분의 25 이상의 요율을 곱한 금액으로 한다고 되어 있다. 2) 「국유재산의 위탁에 관한 규칙」 제7조에 따르면, 한국자산관리공사는 총괄청의 승인 없이는 위탁재산을 위탁목적 외의 용도로 사용하는 행위, 위탁재산을 담보로 제공하는 행위, 위탁재산의 원형을 변형하거나 추가하는 행위를 하지 못하고, 총괄청의 승인을 받아 위탁재산을 직접 사용·수익할 수 있다고 되어 있다. 나. 판단 1) 「국유재산법」 제72조제1항에서 법률에 의한 국유재산의 대부 또는 사용·수익허가를 받지 아니하고 국유재산을 점유하거나 이를 사용·수익한 자(대부 또는 사용·수익허가기간이 만료된 후 다시 대부 또는 사용·수익허가를 받지 아니하고 국유재산을 계속 점유하거나 이를 사용·수익한 자를 포함한다)에 대하여는 당해 재산에 대한 대부료 또는 사용료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수하도록 규정하고 있는 것은 국유재산에 대한 점유나 사용·수익 그 자체가 법률상 아무런 권원 없이 이루어진 경우에는 정상적인 대부료나 사용료를 징수할 수 없기 때문에 그 대부료나 사용료 대신에 변상금을 징수한다는 취지라고 할 것이므로 점유나 사용·수익을 정당화할 법적 지위에 있는 자에 대하여는 그 적용이 없다고 보아야 할 것이다(대법원 2003. 3. 14. 선고 2002두 12267 판결 참조). 한편 「국유 일반재산의 위탁에 관한 규칙」상 수탁기관에 대하여 총괄청의 승인 없이 위탁재산을 위탁 목적 외의 용도로 사용하는 행위, 위탁재산을 담보에 제공하는 행위, 위탁재산의 원형을 변형하거나 추가하는 행위, 위탁재산을 직접 사용·수익하는 행위를 하지 못하도록 제한하고 있는 반면, 국유 일반재산에 관한 사무를 관리청 또는 지방자치단체의 장에게 위임하는 경우에 대하여는 위와 같은 사용·수익 등에 관하여 별다른 규정을 두고 있지 아니한바, 그 입법취지에 비추어 보면 그 권한을 위임받은 관리청 또는 지방자치단체의 장에 대하여는 수탁기관과 달리 국유재산의 보호와 그 취득·유지·보존 및 운용과 처분의 적정이라는 「국유재산법」의 목적에 반하지 않는 한 권한의 위임이라는 취지에 맞도록 그 사무의 처리에 관한 포괄적인 재량을 부여한 것으로 해석된다. 2) 위 인정사실에 따르면, 이 사건 공설시장은 1903년경에 개설된 이래 현재까지 이용되고 있는 유서가 깊은 전통시장인데, 청구인은 이 사건 토지에 관한 관리·처분 사무를 총괄청으로부터 위임받아 이를 관리하던 중 이 사건 토지가 포함된 이 사건 공설시장에 대한 이용편의를 제공하고 지역경제를 활성화하기 위하여 이 사건 공설시장에 대하여 2004년경까지 환경개선(확장)사업을 추진하였고, 그 후 약 7년 이상이 경과된 2011. 12. 28. 기획재정부장관은 이 사건 토지의 관리·처분에 관한 사무를 피청구인에게 위탁하였으며, 피청구인이 2018. 4. 12. 청구인에게 변상금 사전통지 및 대부계약 체결안내를 하자, 청구인은 2018. 5. 2. 피청구인과 이 사건 토지에 관한 대부계약을 체결한 것으로 보이는바, 이 사건 토지를 점유하고 있는 청구인이 이 사건 공설시장에 대한 환경개선사업을 한 것은 청구인이 위임청인 총괄청으로부터 위임받은 자신의 권한에 기한 것으로 보이고, 이 사건 공설시장의 설치 목적, 환경개선사업의 취지나 이 사건 공설시장 설치 후 이 사건 토지의 사용 현황 등이 국유재산의 보호와 그 취득·유지·보존 및 운영과 처분의 적정이라는 「국유재산법」의 목적에 반한다고 보기 어려우며, 피청구인이 이 사건 토지에 관한 관리권한을 인수한 후 2018. 4. 12. 청구인에게 변상금 사전통지 및 대부계약 체결안내를 하자 청구인이 현상을 유지하기 위해 피청구인과 이 사건 토지에 관한 대부계약을 체결하는 등 피청구인의 관리권에 기한 정당한 요구에 불응하는 사정이 없었던 점, 이 사건 공설시장의 유래, 상당 기간 이 사건 토지에 대한 관리청으로서의 청구인의 지위, 청구인이 이 사건 토지를 점유하게 된 경위 및 목적, 이 사건 토지를 점유할 수밖에 없는 이 사건 공설시장의 입지여건 등을 종합적으로 고려해 보면, 청구인이 이 사건 토지를 아무런 권원도 없이 무단점유하고 있다고 단정할 수는 없다. 3) 또한, 청구인은 불특정 다수인에게 이용의 편의를 제공하고 지역경제를 활성화하기 위하여 잡종지로서 일반재산인 이 사건 토지상에 이 사건 공설시장을 개설하여 지방자치단체의 행정목적 수행에 사용해 오고 있다 할 것인바, 위 사용현황에 비추어 보면 변상금 부과의 기초가 되는 사용료를 산정할 때는 「국유재산법 시행령」 제29조제1항제3호의2에서 정하고 있는 ‘지방자치단체가 해당 지방자치단체의 행정목적 수행에 사용하는 경우’의 사용요율 1천분의 25를 적용함이 타당하다 할 것인데, 위 인정사실에 따르면 피청구인은 변상금 부과의 기초가 되는 사용료를 산정할 때 사용요율로 1천분의 50을 적용하였는바, 이는 잘못된 사용료 산정이라 할 것이다. 4) 따라서, 청구인의 이 사건 토지에 대한 점유를 무단점유라고 단정할 수 없고, 설령 점유권원이 부인된다 하더라도 피청구인이 이 사건 처분의 변상금액을 산정함에 있어 그 기초가 되는 사용료를 산정할 때에 과다한 사용요율을 적용하였다 할 것이므로, 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다. 참조 조문 국유재산법 제2조, 제7조, 제18조, 제32조, 제72조 국유재산법 시행령 제29조, 제71조 국유재산의 위탁에 관한 규칙 제7조 참조 판례 대법원 2003. 3. 14. 선고 2002두 12267 판결