변상금부과처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 피청구인의 소유토지로서 학교 신설예정부지인 서울특별시 ○○구 ○○동 66-28번지의 1만 6,000㎡ 중 1,248㎡를 피청구인의 사용ㆍ수익허가를 받지 아니하고 점유하여 왔다는 이유로 피청구인이 1999. 1. 12. 위 토지의 소유권이전등기일인 1998. 1. 13.부터 1999. 1. 12.까지의 1년간의 사용료 2,040만 4,800원을 부과하였다가 2000. 5. 22. 사용료부과대상이 아니라는 이유로 이를 철회하면서 등기부상 소유권취득일인 1998. 1. 15.부터 청구인의 점유종료일인 2000. 3. 31.까지의 무단점유에 대하여 4,330만 9,600원의 변상금부과예정통보를 한 후 청구인의 이의제기에 따라 점유면적을 728㎡(이하 “이 건 토지”라 한다)로 조정하여 2000. 7. 14. 변상금 2,526만 3,930원을 부과(이하 “이 건 처분”이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여, 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 1985년 설립되어 서울특별시 ○○구ㆍ△△구ㆍ□□구 일대의 27만 수용가에 도시가스를 공급하는 공익사업을 하는 자로서, 본 청구와 관련된 도로는 청구인 회사 설립시부터 도시가스배관, 관로순찰차량의 통행, 비상순찰 및 출퇴근도로로 사용하여 왔다. 나. 청구인 회사부지는 원래 ○○강업(주)가 1980년대에 일부 매립한 하천부지 일부를 1985년 매입하여 도시가스부지로 사용하여 왔으며, 경인국도로부터 청구인 회사까지 약 500m에 달하는 이 건 토지는 청구인이 1992년에 포장하여 도로로서 무상으로 사용하여 오다가 1993년 부지 소유주인 ○○강업(주)가 동 부지의 주변에 철강유통상가를 구성하면서, 임대계약에 따라 임대료를 지불하고 사용하여 온 바 있다. 다. 그러던 중 피청구인이 1998. 1. 13. 동 부지를 학교부지로 매입하면서 도시계획상 대체도로가 신설되도록 되어 있었으나, ○○구청의 토지수용등이 원만히 진행되지 않고 피청구인과 ○○구청간 신설도로 건설에 대한 협의조정의 지연과 피청구인이 신설하고자 하는 학교 시공사의 부도 등 복잡한 요인으로 인하여 신설도로의 착공은 계속 연기되었고, 그 과정에서 피청구인은 청구인에게 이 건 토지의 사용에 대한 어떠한 제재조치나 사전협의 또는 독촉등을 한 바가 없으며, 결국 2000. 3. 31.에 이르러서야 신설도로가 개통되어 지금은 이 건 토지를 점유하고 있지 않다. 라. 이와 같이 청구인의 이 건 토지 계속점유경위가 신설대체도로의 미개통으로 인한 부득이한 것이었을 뿐 아니라 이 건 토지위에 청구인이 자재등을 야적한 것도 아니고, 이에 대하여 피청구인은 어떠한 제재조치나 변상금을 부과하겠다는 의사표시도 한 바 없이 수수방관하여 오다가 부지 매입 후 2년이 경과하고서야 이 건 처분을 한 것은 위법ㆍ부당하다. 마. 설사 청구인의 점유가 변상금부과대상이라고 하더라도 이 건 토지는 청구인만이 아니라 주변의 업체들이 공동사용한 것이므로 이에 대하여는 그 업체들이 공동분담하는 것이 타당하다고 할 것이므로 이 건 처분은 위법ㆍ부당함을 면치 못한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 피청구인이 ○○강업(주)로부터 매입하기 이전부터 이 건 토지를 사용하면서 임대료를 지불하여 왔으면서도 동 토지의 소유자가 피청구인으로 변경된 후에는 점유허가를 신청하거나 어떠한 사용료도 납부한 적이 없다. 나. 청구인은 그간 피청구인이 아무런 조치도 취하지 아니하였다고 주장하나, 피청구인은 1999. 1. 8.부터 청구인에 대하여 이 건 토지의 지하에 매설되어 있는 가스배관의 이설을 요청하는 등 사용불가의 의사를 충분히 전달하였으며, 1999. 1. 12.에는 사용료를 부과하였다가 관계법규의 착오적용으로 이를 취소하고, 2000. 5. 24. 변상금부과예정통보를 한 후 2000. 7. 14. 이 건 처분을 한 것이므로 청구인의 주장은 이유없다. 다. 청구인은 신설대체도로의 미개통으로 인한 불가피한 점유였다고 주장하나, 신설도로의 개통은 피청구인의 소관사항이 아니며, 점유를 하고자 하면 피청구인에게 사용ㆍ수익허가를 신청하여 적법하게 점유하여야 함에도 불구하고, 전혀 이러한 조치를 취하지 아니한 것이므로 이는 청구인의 귀책사유이다. 라. 한편, 청구인은 변상금을 부과하더라도 이 건 토지를 공동으로 사용한 다른 업체들과 분담하도록 하여야 한다고 주장하지만, 이 건 토지는 청구인이 전 소유자인 ○○강업(주)로부터 도로부지로 임대받아 사용하여 온 것이 분명하므로 위 주장 또한 이유없다. 마. 따라서, 이 건 처분은 지방재정법령에 따라 정당하게 행하여진 것으로서 적법ㆍ타당하므로 이 건 청구는 기각되어야 한다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 지방재정법 제69조, 제87조 나. 판 단 (1) 피청구인과 청구인이 제출한 부동산임대차계약서, 토지사용료부과문, 업무협조 및 가스배관이전요청, 시설물이전협조의뢰, 학교부지내 가스배관이전요청, 도시가스배관이설요청, 도시가스배관이설재독촉, 시설물이전협조요청, 신설 경인고진입로 조기개설 및 하수관이설협조요청, 신설학교부지내 지장물이전촉구, 토지사용료부과취소 및 공유재산무단점유에 따른 변상금부과예정통보, 공유재산(경인고부지)무단점유에 따른 변상금부과 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 피청구인이 1998. 1. 8. 청구인에 대하여 청구인회사 인근의 ○○동 66-29번지 일대에 ○○고등학교를 2000. 3. 개교예정으로 1998년 상반기에 공사착공추진 중에 있어 공사착공 시에는 학교부지내의 현황도로의 폐쇄가 불가피하여 청구인회사의 진입로확보에 어려움이 예상되므로 인근의 도시계획도로가 조기에 개설될 수 있도록 ○○구청과 협의하여 줄 것과 학교부지내의 도시가스배관도 공사착공 전에 이설하여 줄 것을 통보하였다. (나) 피청구인이 1998. 5. 18. 청구인에게, 청구인의 가스배관시설 미이전으로 학교신설사업에 막대한 지장을 초래하고 있다는 이유로 인접한 도시계획도로로 조속한 시일내에 이전하여 달라고 통보하였다. (다) 피청구인이 1998. 8. 4. 청구인에게 서울특별시 ○○구 ○○동 66-28번지의 1만 6,000㎡에 2000년 개교를 목표로 학교설립을 추진하고자 토지매수를 완료하고 1998. 1. 13. 소유권이전등기를 마친 상태인데, 공사부지중 현황도로에는 청구인의 40㎜ 가스배관이 매설되어 있어 공사착공이 불가능한 상태이므로 이설하여 줄 것과 청구인이 진입로로 사용하고 있는 현황도로에 대하여는 추후 사용료를 청구할 예정임을 통보하였다. (라) 피청구인은 1998. 12. 16, 1999. 4. 8., 1999. 5. 18. 계속하여 청구인에게 도시가스배관을 이설하여 달라고 요청하였다. (마) 피청구인이 1999. 1. 12. 청구인이 서울특별시 ○○구 ○○동 66-28번지 내의 피청구인 소유토지 1,248㎡를 사용하고 있다는 이유로 1998. 1. 13. - 1999. 1. 12.기간동안의 사용료(지방재정법 제26조에 의거) 2,040만 4,800원을 청구인에게 부과하였으며, 그 부과문서에는 청구인이 ○○강업(주)측에 지급했던 월 임대료는 278만원이었으나 피청구인이 고지한 사용료는 월 평균 170만 400원이라고 되어 있다. (바) 청구인과 ○○강업(주)간의 1996. 12. 31.자 부동산임대차계약서에 의하면, 서울특별시 ○○구 ○○동 66-7번지(66-28번지로 지번변경)내의 941.62㎡를 1997. 1. 3. - 1997. 12. 31.기간동안 월 270만원에 임대한다고 되어 있다. (사) 피청구인이 2000. 5. 22. 청구인이 위 번지내의 피청구인의 토지 1,248㎡를 무단점유하여 왔다는 이유로 위 (마)항의 토지사용료부과처분은 이를 철회하고, 피청구인의 동 토지에 대한 등기부상 소유권취득일인 1998. 1. 15.부터 청구인의 점유종료일인 2000. 3. 31.까지의 변상금(지방재정법 제87조에 의거) 4,330만 9,600원을 부과할 예정이라고 청구인에게 통지하였다. (아) 청구인이 2000. 5. 31., 가스배관이설을 위한 손실보상을 2000. 4. 27.에서야 받았으며, 신설대체도로가 없는 상태에서 부득이하게 도로를 점유한 것이므로 이를 무단점유라고 할 수 없고, 점유면적이 과다계상되었을 뿐 아니라 청구인만이 아닌 6개 업체들이 1998년 이전부터 공동사용하여왔다는 이의를 피청구인에게 제출하였다. (자) 피청구인이 2000. 6. 2. 현지확인을 거쳐 2000. 6. 14. 대체도로의 개설은 관할구청의 소관이고 가스배관의 이설 또한 청구인의 소관사항으로서 이러한 이유로 무단점유를 부정할 수는 없고, 청구인이 위 토지의 전 소유자인 ○○강업(주)로부터 임대를 받아 임대료를 지불하며 사용한 주 사용자이며 피청구인이 소유권을 취득한 후 타업체에서 일부 사용한 사실은 확인할 수 없고 점유면적이 과다계상되었다는 주장에 대하여는 객관적인 자료를 첨부하여 2000. 6. 22.까지 제출하여 달라고 청구인에게 통보하였다. (차) 피청구인은 2000. 7. 14. 청구인에게 종전의 임대면적을 근거로 도로폭을 8m에서 4.7m로 감하여 점유면적을 조정(1,248㎡ → 728㎡)한 후 변상금을 2,526만 3,930원으로 재산정하여 부과하였다. (2) 살피건대, 지방재정법 제87조의 규정에 의하면, 동법 또는 다른 법률에 의하여 공유재산의 대부 또는 사용ㆍ수익허가등을 받지 아니하고 공유재산을 점유하거나 이를 사용ㆍ수익한 자에 대하여는 대통령령이 정하는 바에 의하여 당해 재산에 대한 대부료 또는 사용료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수하되, 등기부 기타 공부상의 명의인을 정당한 소유자로 믿고 상당한 대가를 지급하고 권리를 취득한 자(취득자의 상속인 또는 승계인을 포함한다)의 재산이 취득후에 공유재산으로 판명되어 지방자치단체에 귀속된 경우와 국가 또는 지방자치단체가 재해대책등 불가피한 사유로 일정기간 공유재산을 점유하게 하거나 사용하게 한 경우에 한하여 변상금을 징수하지 아니한다고 되어 있는 바, 위 인정사실에 의하면, 청구인은 1998. 1. 15.부로 피청구인 소유의 공유재산이 된 이 건 토지에 대하여 피청구인으로부터 대부 또는 사용ㆍ수익허가등을 받은 사실이 없이 점유하여 사용ㆍ수익하여 온 것이 분명하고, 위 규정 소정의 변상금징수제한사유에 해당하지도 아니하므로 이에 대하여 변상금을 부과한 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수는 없을 것이다. 한편, 청구인은 청구인의 이 건 토지점유가 신설대체도로의 미개통으로 인한 불가피한 사정에 의한 것이었고, 이에 대하여 피청구인은 어떠한 조치도 하지 않다가 갑자기 이 건 처분을 한 것이라고 주장하나, 설사 사정이 그러하더라도 공유재산을 점유하는 경우에는 미리 해당 기관에 사용ㆍ수익허가를 신청하여 허가를 받고 사용하여야 함에도 이러한 조치를 전혀 취하지 않은 것은 청구인의 귀책사유라고 할 것이므로 청구인의 주장은 이유없다고 할 것이다. 또한, 청구인은 변상금을 부과하더라도 이 건 토지를 공동으로 사용한 다른 업체들과 변상금을 분담하여야 한다고 주장하나, 위 인정사실에 의하면, 이 건 토지는 청구인이 피청구인의 소유권취득이전부터 전 토지소유자로부터 임대하여 사용하여 온 것이 분명하므로 청구인의 위 주장 또한 이유없다고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.