변상금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 청구인이 도로구역으로 울산광역시 울주군에 있는 1,365㎡의 국유지(이하 ‘이 사건 국유지’라 한다)를 도로점용허가 없이 2016. 1. 1.부터 2020. 7. 31.까지 무단으로 점용하였다는 이유로 2021. 12. 22. 청구인에게 「도로법」 제72조제1항에 근거하여 9,355만 6,410원의 변상금 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 이 사건 국유지는 차도와 보도에서 벗어나 그 안쪽에 위치한 공터였던 곳으로서 도로법령에 따른 ‘도로의 부속물’에도 해당하지 않아 그 실질은 도로가 아니다. 나. 이 사건 국유지는 청구인 회사 부지와 벽 구조물로 분리ㆍ독립되어 있고, 불특정 다수가 무분별하게 주정차 공간으로 사용하여 차량의 파손 및 이중주차 등 주정차 공간을 둘러싼 다툼이 빈발하고 작업ㆍ운송에까지 영향을 미쳐 피해가 급증하였고, 이에 청구인이 2016년 9월경 질서유지를 위한 자구적 대응으로서 안전로프를 활용하여 임시 구획선을 표시한 것이므로, 청구인이 이 사건 국유지를 점용하였다고 볼 수 없다. 다. 변상금 부과기간 중 2016. 1. 1.부터 2016. 12. 23.까지는 변상금 채권의 소멸시효가 완성되었으므로 이 사건 처분 중 위 기간에 대한 부분은 위법하다. 3. 피청구인 주장 가. 이 사건 국유지는 지목이 ‘도로’이고 「도로법」에 따라 일반국도로 지정ㆍ고시된 국도31호선으로 노선이 지정된 도로구역이다. 나. 청구인은 이 사건 국유지에 회사 차량의 주차를 위해 시설물(안전로프)을 설치하였고 사내에도 차량을 주차할 수 있도록 공지[2011. 12. 12.(1차), 2016. 10. 14.(2차)]하였으므로 청구인이 이 사건 국유지를 주차장으로 사용한 사실은 명확하게 증명된다. 다. 청구인은 이 사건 국유지를 장기간 불법 점용한 것으로 보이나, 「국가재정법」 제96조(금전채권ㆍ채무의 소멸시효)에 따라 5년의 기간에 대하여만 변상금을 부과하였다. 4. 관계법령 도로법 제2조, 제61조, 제72조 국가재정법 제96조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 등기사항전부증명서, 토지이용계획서, 사내 공지사항, 처분 사전통지서, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 등기사항전부증명서 및 토지이용계획서에 따르면, 이 사건 국유지는 지목이 ‘도로’로서 ‘도로구역’으로 공시되어 있다. 나. 청구인 회사 직원이 2011. 12. 12. 이 사건 국유지의 주차장 사용과 관련하여 전 부서 및 협력업체 직원들에게 공지한 내용은 다음과 같다. 다 음 - ○ 공 지 : 총무1****-**1호 ○ 수 신 : 전 부서 및 협력업체 ○ 제 목 : 본사 입구 주차장 사용금지 요청 건 2YARD 전기용량 증설을 위해 한전개폐기 이설공사로 공사기간 내 본사 입구 주차장을 사용할 수 없으니 이 점 양해 바람 - 공사구역 : 본사 입구 우측 비포장도로 주차장 - 공사기간 : 2011. 12. 12.(월) ~ 2011. 12. 14.(수) 다. 청구인 회사 ○○부가 2016. 9. 7. 이 사건 국유지의 주차장 사용과 관련하여 직원들에게 공지한 내용은 다음과 같다. 다 음 - ○ 제 목 : 본사 삼거리 출입로 주차장 공사관련 건 ○ 공 사 명 : 본사 삼거리 주차장 증설개선공사 ○ 기 간 : 2016. 9. 8.(목) ~ 2016. 9. 9.(금) ○ 주의사항 - 9. 7.(수) 21시 이전 주차장 내 차량 이동주차 - 공사기간 중, 완료 후 코너변 및 출입로 이중주차 절대금지 라. 청구인 회사 □□부장이 2016. 10. 14. 이 사건 국유지의 주차장 사용과 관련하여 전 부서 및 협력업체 직원들에게 공지한 내용은 다음과 같다. 다 음 - ○ 공 지 : 경영1****4-**1호 ○ 수 신 : 전 부서 및 협력업체 ○ 제 목 : 본사 앞 삼거리 코너변 주정차 및 주차장 내 이중주차 금지 본사 삼거리 출입로 주변 주정차관련 기초질서를 확립코자 공지드림 - 위 치 : 삼거리 코너변 및 주차장 내 - 단속대상 : 코너변 불법 주정차/ 주차장 내 이중주차(연중실시) - 사 유 : 코너변 주차로 시야 미확보로 인한 사고발생, 이중주차에 따른 민원발생 - 위 반 시 : 1주일 질서유지 홍보캠페인 실시 및 운전자 출입통제 마. 피청구인은 청구인이 도로구역인 이 사건 국유지를 도로점용허가 없이 2016. 1. 1.부터 2020. 7. 31.까지 무단으로 점용하였다는 이유로 2021. 12. 22. 청구인에게 이 사건 처분을 하였는데, 위 처분서는 2021. 12. 24. 청구인에게 등기우편으로 송달되었다. 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「도로법」 제2조제1호ㆍ제6호에 따르면, ‘도로’란 차도, 보도, 자전거도로, 측도, 터널, 교량, 육교 등 대통령령으로 정하는 시설로 구성된 것으로서 제10조에 열거된 것을 말하고, 도로의 부속물을 포함하고, ‘도로구역’이란 도로를 구성하는 일단의 토지로서 제25조에 따라 결정된 구역을 말하며, 같은 법 제61조제1항에 따르면, 공작물ㆍ물건, 그 밖의 시설을 신설ㆍ개축ㆍ변경 또는 제거하거나 그 밖의 사유로 도로(도로구역을 포함한다. 이하 이 장에서 같다)를 점용하려는 자는 도로관리청의 허가를 받아야 하고, 허가받은 기간을 연장하거나 허가받은 사항을 변경(허가받은 사항 외에 도로 구조나 교통안전에 위험이 되는 물건을 새로 설치하는 행위를 포함한다)하려는 때에도 같은데, 같은 법 제72조제1항에 따르면, 도로관리청은 도로점용허가를 받지 아니하고 도로를 점용하였거나 도로점용허가의 내용을 초과하여 도로를 점용(이하 이 조에서 ‘초과점용등’이라 한다)한 자에 대하여는 초과점용등을 한 기간에 대하여 점용료의 100분의 120에 상당하는 금액을 변상금으로 징수할 수 있다고 되어 있다. 2) 「국가재정법」 제96조제1항에 따르면, 금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리로서 시효에 관하여 다른 법률에 규정이 없는 것은 5년 동안 행사하지 아니하면 시효로 인하여 소멸한다고 되어 있다. 나. 판단 청구인은 ‘이 사건 국유지는 「도로법」상의 도로가 아니고, 청구인 회사 부지와는 분리ㆍ독립되어 있으며, 이 사건 국유지상에 불특정 다수가 무분별하게 주정차를 하고 주정차를 둘러싼 다툼이 빈발하며 작업ㆍ운송에까지 영향을 미치고 있어 질서유지를 위하여 2016년 9월경 안전로프로 주차구획선을 표시한 것일 뿐, 청구인이 이 사건 국유지를 점용한 것으로 볼 수 없다‘는 취지의 주장을 하나, 살피건대, 위 인정사실에 따르면, ① 이 사건 국유지는 지목이 ‘도로’로서 ‘도로구역’으로 공시되어 있으므로, 「도로법」 제61조제1항 및 제72조제1항에 따른 변상금 부과대상이 된다 할 것인 점, ② 청구인은 도로관리청이 아님에도 아무런 권한이나 권원도 없이 주차장 질서유지를 한다며 이 사건 국유지상에 안전로프를 설치하여 주차선을 구획하는 것은 자신 및 협력업체 직원들을 위하여 이 사건 국유지를 주차장으로 점용ㆍ관리하는 행위라고 할 것인 점, ③ 청구인은 2011. 12. 12., 2016. 9. 7. 및 2016. 10. 14. 3차례에 걸쳐 전 부서 및 협력업체 직원들을 대상으로 이 사건 국유지에 설치된 주차장의 사용을 금지하거나 임의로 증설개선공사를 하였고, 이중주차를 금지하거나 연중 이중주차를 단속한 점에 비추어 보면, 청구인은 오래 전부터 이 사건 국유지를 주차장으로 점용ㆍ관리해 온 것으로 보이는 점 등의 제반사정을 종합적으로 고려해 보면, 청구인은 도로점용허가 없이 이 사건 국유지를 주차장부지로 점용해 왔음을 인정할 수 있다. 다만, 처분의 상대방이 있는 행정처분의 경우 처분의 상대방에게 처분서가 송달되어야 그 효력이 발생하므로, 변상금 부과처분서 송달일을 기준으로 이미 5년이 경과한 점용기간에 대한 변상금 채권은 소멸시효가 완성되었다 할 것인데, 피청구인은 2021. 12. 22. 청구인에게 2016. 1. 1.부터 2021. 7. 31.까지를 점용기간으로 하여 변상금 부과처분을 하였고 위 처분서는 2021. 12. 24. 청구인에게 송달되었는바, 이 사건 처분서의 송달일인 2021. 12. 24.부터 소급하여 변상금 채권에 대한 5년의 소멸시효 기간을 계산하면 위 송달일로부터 5년 전인 2016. 12. 23.부터 역산하여 2016. 1. 1.까지의 변상금 부분에 대한 피청구인의 권리는 시효로 소멸하였다 할 것인바, 피청구인의 이 사건 처분 중 2016. 1. 1.부터 2016. 12. 23.까지 부분은 소멸시효의 완성으로 변상금 부과권이 소멸된 이후에 한 처분으로서 위법ㆍ부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 일부 인정할 수 있으므로, 청구인의 청구 중 ‘2016. 1. 1.부터 2016. 12. 23.까지의 변상금 부과처분 취소청구’ 부분은 받아들이기로 하고, 나머지 청구는 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.