변상금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인이 국유재산인 서울특별시 ○○구 ○○동 ***-1 대지 155㎡ 중 24㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 무단으로 점유·사용하였다는 이유로 피청구인은 2017. 12. 19. 청구인에게 2012. 10. 11.부터 2016. 12. 31.까지 기간의 변상금 4,898만 4,680원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 피청구인은 2017. 12. 19. 청구인에게 국유재산 변상금 부과고지 공문을 송부하면서 변상금 부과고지서를 송부하지 않았고,「행정절차법」제26조(고지)를 위반하여 불복절차 고지를 하지 않았다. 나. 피청구인은 청구인이 2012. 10. 9. 서울특별시 ○○구 ○○동 ***-6 소재 토지 83㎡와 주택(지층 22.48㎡, 1·2층 각 45.6㎡)을 구입한 이후 한 번도 대부계약 체결 안내가 없었음에도 5년간 가산금 20%를 붙여 변상금을 내라고 하는 것은 부당하다. 다. 서울특별시 ○○구 ○○동 ***-6 소재 토지는 당초 이 사건 토지에서 분할된 것으로 측량시점 경과에 따라 점용면적이 계속 증가[2008. 5. 6. 측량에서는 6㎡에서 19㎡로, 2017. 9. 22. 측량에서는 19㎡(ㄷ부분 : 6㎡ + ㄴ부분 : 13㎡)에서 26㎡(ㄷ부분 : 2㎡ : 통행로로 판단 + ㄴ부분 : 24㎡)]하고 있는바, 주택면적이 늘어난 것도 아닌데 왜 계속 늘어나는 것인지 측량 결과를 신뢰할 수 없고, 과거 행정청의 측량 잘못으로 새로 증가된 점용면적에 변상금을 소급하여 부과하는 것은 부당하다. 라. 피청구인이 이 사건 토지에 대한 재측량(2017. 9. 22.) 후 증가된 점용부분에 대한 변상금을 소급 적용한 것은 초과점용 등이 측량기관 등의 오류로 인한 것이거나 그 밖에 도로 점용자의 고의·과실로 인한 경우가 아닌 경우에는 변상금을 징수하지 아니하고, 이 경우 도로관리청은 초과점용 등의 사실을 해당 도로점용자에게 통보하며, 그 통보 후 1개월이 경과한 날부터 점용료 상당액을 징수한다고 규정하고 있는「도로법」제72조제2항 위반이다. 3. 관계법령 국유재산법 제2조, 제7조, 제72조 국유재산법 시행령 제71조 국유재산법 시행규칙 제49조 도로법 제72조 국가재정법 제96조 행정심판법 제27조 행정절차법 제23조, 제26조 4. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 토지대장, 등기사항전부증명서, 지적현황측량 성과도, 변상금 사전통지서, 배송 진행상황서, 의견서, 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 국유재산인 이 사건 토지에서 1965. 3. 15. 분할된 서울특별시 ○○구 ○○동 ***-6 대지 83㎡ 지상의 청구인 등 소유의 건물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)이 이 사건 토지의 일부를 점유하고 있고, 이 사건 건물은 2012. 10. 9. 소유권이 청구인과 허○○으로 이전되었는데, 이 사건 건물은 식당 등 상가로 이용되고 있으며, 이 사건 건물의 등기부에는 건물내역에 대하여 주택 및 점포로 되어 있다. 나. 피청구인은 2017. 8. 10. 청구인에게 이 사건 토지에 대하여 점유면적을 19㎡으로 하는 변상금 부과 사전통지 및 대부계약 체결 안내를 하였다. 다. 청구인은 2017. 8. 30. 피청구인에게 점유 부분이 상가부지가 아니라 인도 또는 주민들이 통행하는 통행로이고, 대부계약 체결 안내가 전혀 없다가 5년간 가산금 20% 변상금 부과는 부당하며, 점유면적에 대하여 측량을 요청하는 취지의 의견서를 제출하였고, 청구인은 2017. 8. 30. 피청구인에게 변상금 분할납부 신청과 국유재산 대부 신청을 하였다. 라. 2017. 9. 22.자 한국국토정보공사 ○○○○지사장의 ‘지적현황측량 성과도’에는 이 사건 토지 중 이 사건 건물이 점유하는 면적은 24㎡, 통행로는 2㎡, 서울특별시 ○○구 ○○동 ***-2번지 건물이 점유하는 면적은 2㎡로 되어 있다. 마. 피청구인은 2017. 10. 10. 청구인에게 이 사건 토지에 대하여 점유면적을 24㎡으로 하는 이 사건 처분 사전통지를 하였는데, 이 사건 처분 사전통지서에는 변상금 사전통지에 대한 이의신청(2017. 8. 30.)에 따라 점유현황 측량을 실시한 결과 점유면적이 변동(19㎡→24㎡)하여 변상금 사전통지를 재실시한다고 되어 있고, 점유면적, 재산가액, 사용요율, 연간대부료, 부과기간, 변상금(예상) 등이 포함된「국유재산법 시행규칙」별지 제15호 서식의 변상금 사전통지서가 첨부되어 있으며, 청구인은 2017. 10. 17. 이 사건 처분 사전통지서를 수령하였다. 바. 청구인은 2017. 10. 30. 피청구인에게 행정청의 측량 잘못으로 늘어난 점유면적에 대한 변상금 부과와 5년간 안내가 없다가 가산금 20% 변상금 부과는 부당하다는 취지의 의견서를 제출하였다. 사. 피청구인은 2017. 12. 19. 청구인에게 점유면적 24㎡, 부과기간 2012. 10. 11.부터 2016. 12. 31.까지로 하는 변상금 4,898만 4,680원을 부과하며 6회에 걸쳐 이를 분할 납부하도록 하는 이 사건 처분을 하면서 점유현황, 부과 변상금, 납부예정일 포함 변상금 분할납부 내역, 납부은행 및 계좌번호 등 납부방법 등을 통보하였고, 이 사건 처분서에는 변상금 사전통지와 관련된다고 되어 있으며, 점유면적, 공시지가, 재산가액, 사용료율, 산출대부료, 점유기간, 변상금 등이 들어 있는 변상금 산출내역서가 첨부되어 있다. 5. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1)「국유재산법」제2조, 제7조, 제72조 및 같은 법 시행령 제71조에 따르면, 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 국유재산을 사용하거나 수익하지 못하고, 중앙관서의 장등은 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용·수익하거나 점유한 자(사용허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 계속 사용·수익하거나 점유한 자를 포함한다. 이하 "무단점유자"라 한다)에 대하여 당해 재산에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120 상당액에 그 재산을 점유한 기간을 곱한 금액을 변상금으로 징수하되, 점유한 기간이 1회계연도를 초과하는 때에는 각 회계연도별로 산출한 변상금을 합산한 금액으로 징수하도록 되어 있고, 같은 법 시행규칙 제49조에는 중앙관서의 장등이 변상금을 해당 점유자에게 고지할 때에는 별지 제15호 서식의 변상금 사전통지서를 미리 발송하여야 하고, 변상금을 고지할 때에는 별지 제15호의2 서식의 변상금부과고지서에 의하여야 한다고 되어 있다. 2)「도로법」제72조제1항에 따르면, 도로관리청은 도로점용허가를 받지 아니하고 도로를 점용하였거나 도로점용허가의 내용을 초과하여 도로를 점용한 자에 대하여는 점용료의 100분의 120에 상당하는 금액을 변상금으로 징수할 수 있다고 되어 있고, 같은 조 제2항에는 제1항에도 불구하고 초과점용등이 측량기관 등의 오류로 인한 것이거나 그 밖에 도로 점용자의 고의·과실로 인한 것이 아닌 경우에는 변상금을 징수하지 아니하고, 이 경우 도로관리청은 초과점용등의 사실을 해당 도로 점용자에게 통보하며, 그 통보 후 1개월이 경과한 날부터 점용료 상당액을 징수한다고 되어 있다. 3)「국가재정법」제96조(금전채권·채무의 소멸시효)에 따르면, 금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리로서 시효에 관하여 다른 법률에 규정이 없는 것은 5년 동안 행사하지 아니하면 시효로 인하여 소멸하고, 법령의 규정에 따라 국가가 행하는 납입의 고지는 시효중단의 효력이 있다고 되어 있다. 4)「행정심판법」제27조제1항 및 제3항에 따르면, 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 하고(제1항), 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못한다(제3항)고 되어 있고, 같은 조 제5항 및 제6항에 따르면, 행정청이 심판청구 기간을 위 제1항에 규정된 기간보다 긴 기간으로 잘못 알린 경우 그 잘못 알린 기간에 심판청구가 있으면 그 행정심판은 위 제1항에 규정된 기간에 청구된 것으로 보고, 행정청이 심판청구 기간을 알리지 아니한 경우에는 위 제3항에 규정된 기간에 심판청구를 할 수 있다고 되어 있으며,「행정절차법」제23조제1항 및 제26조에 따르면, 행정청이 처분을 할 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 하고, 그 처분에 관하여 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는지 여부, 그 밖에 불복을 할 수 있는지 여부, 청구절차 및 청구기간, 그 밖에 필요한 사항을 알려야 한다고 되어 있고, 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있으므로, 처분서의 내용, 관계 법령, 처분에 이른 전체적인 과정 등을 종합하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어졌는지를 충분히 알 수 있어서 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었다고 인정되는 경우에는, 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다고 하더라도 그 처분이 위법하다고 할 수 없다(대법원 2009. 12. 10. 선고 2007두20348 판결 참조). 나. 판 단 1) 이 사건 처분의 절차적 하자 유무에 관한 판단 행정처분에 관한 불복절차 고지 규정은 행정처분의 상대방이 그 처분에 대한 행정심판 등 불복절차를 밟는 데 있어 편의를 제공하기 위한 것이고,「행정심판법」에 불복절차 불고지 또는 오고지에 대하여 행정심판의 제기기간에 관한 연장 규정을 두고 있는 것에 비추어 보면, 피청구인이 청구인에게 이 사건 처분을 하면서 불복절차를 고지하지 않았다고 하더라도 행정심판의 청구기간이 연장되는 것에 그칠 뿐 그로 인하여 심판의 대상이 되는 처분에 어떤 하자가 수반된다고는 볼 수 없는 점, 피청구인은 청구인에게 이 사건 변상금 부과 처분 사전통지를 하면서 점유면적, 재산가액, 사용료율, 연간대부료, 부과기간, 변상금(예상) 등이 포함된「국유재산법 시행규칙」별지 제15호서식의 변상금 사전통지서를 첨부하였고, 피청구인은 청구인에게 이 사건 변상금 부과 처분을 하면서 점유현황, 부과 변상금, 납부예정일 포함 변상금 분할납부 내역, 납부은행 및 계좌번호 등 납부방법 등을 통보하였으며, 이 사건 처분서에는 변상금 사전통지와 관련된다고 명시되어 있을 뿐만 아니라, 점유면적, 공시지가, 재산가액, 사용료율, 산출대부료, 점유기간, 변상금 등 변상금의 산출근거를 상세히 밝힌 변상금 산출내역서가 첨부되어 있는바, 청구인이 어떠한 근거와 이유로 이 사건 처분이 이루어진 것인지를 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 보이므로, 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 청구인에게 변상금 부과고지서를 송부하지 않았다는 사실만으로 이 사건 처분에 취소해야 할 정도의 절차적 하자가 있다고 볼 수 없다. 2) 이 사건 처분의 실체적 하자 유무에 관한 판단 가) ① 청구인 소유의 이 사건 건물이 국유재산인 이 사건 토지의 일부를 점유하고 있고, 청구인은 2012. 10. 9.부터 이 사건 건물의 소유자이며, 이 사건 건물은 식당 등 상가로 이용되고 있고, 이 사건 건물의 등기부 건물내역에 주택 및 점포로 되어 있는 점, 청구인이 피청구인으로부터 이 사건 토지에 대하여 대부계약을 체결한 적이 없는 점, ② 변상금은 실제 점유면적과 연간 사용료 등을 기초로 하여 산정되는 것인데, 청구인은 피청구인에게 이 사건 토지에 대한 측량을 요구하여 당연히 측량 결과에 따라 점유면적이 증감될 수 있다는 사실을 충분히 인지하였다 할 것이고, 피청구인이 이 사건 토지에 대한 측량 후 실제 점유면적을 확인한 후 이 사건 변상금 부과 사전통지를 한 점, 이 사건 토지 중 이 사건 건물이 점유하는 면적이 24㎡이라는 2017. 9. 22.자 한국국토정보공사 ○○○○지사장의 지적현황측량이 잘못되었다고 인정할 만한 객관적인 자료나 구체적인 사정도 확인되지 아니한 점, ③「도로법」제72조는 도로점용허가를 받지 아니하고 도로를 점용한 경우의 변상금 징수에 대하여 규정한 것이므로 이 사건의 경우에는 해당되지 아니할 뿐만 아니라, 위 2017. 9. 22.자 한국국토정보공사 ○○○○지사장의 지적현황측량 성과도에는 이 사건 건물이 점유하는 면적은 24㎡, 통행로는 2㎡라고 되어 있고, 피청구인은 이 사건 건물이 점유하는 면적 24㎡에 대하여만 변상금을 부과하여 통행로로 점유·사용되는 면적에 대하여 청구인에게 변상금을 부과하지 않은 것을 알 수 있는 점, ④ 청구인은 이 사건 토지 위에 있는 이 사건 건물을 소유하기 시작한 2012. 10. 9.부터 이 사건 토지를 점유·사용하였다 할 것이고, 청구인은「국가재정법」제96조에 따라 최대 5년간의 변상금을 부과할 수 있으며, 변상금은 국유재산법령에 따라 당해 재산에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120 상당액에 그 재산을 점유한 기간을 곱한 금액으로 징수하는 점, ⑤ 국가나 국가로부터 국유재산의 관리·처분에 관한 사무를 위탁받은 자가 국유재산의 점유·사용을 장기간 방치한 후에 변상금을 부과하더라도 변상금 부과처분이 절차적 정의와 신뢰의 원칙에 반하게 된다거나 무단 점유자에게 사용·수익 권원이 인정될 수는 없다 할 것인 점(대법원 2000. 3. 10. 선고 97누17278 판결 참조) 등을 종합해 볼 때, 청구인은 국유재산법령상 변상금 부과대상인 ‘무단점유자’에 해당한다. 나) 다만, 피청구인은 2017. 12. 19. 청구인에게 2012. 10. 11.부터 2016. 12. 31.까지를 부과기간으로 하여 변상금 부과처분을 하였는바, 변상금 부과 처분일인 2017. 12. 19.부터 소급하여 변상금 채권에 대한 5년의 소멸시효 기간을 계산하면 처분일로부터 5년 전인 2012. 12. 19.부터 역산하여 2012. 10. 11.까지의 변상금 부분에 대한 피청구인의 권리는 시효로 소멸하였다 할 것이므로, 피청구인의 이 사건 처분 중 2012. 10. 11.부터 2012. 12. 19.까지 변상금을 부과한 부분은 위법·부당하다. 6. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 일부 인정할 수 있으므로, 피청구인이 2017. 12. 19. 청구인에게 한 변상금 부과처분 중 2012. 10. 11.부터 2012. 12. 19.까지 변상금을 부과한 부분에 관한 청구는 받아들이기로 하고, 나머지 청구는 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.