변상금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인이 국유재산인 ‘A시 ○○구 ○○동(이하 ’○○동‘이라 한다) ###-###에 소재한 토지 567m2 중 216m2’(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 무단으로 점유·사용하였다는 이유로 피청구인이 2019. 5. 16. 청구인에게 2014. 5. 7.부터 2019. 5. 6.까지의 기간에 대한 변상금 2,621만 430원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 청구인 주장 가. 2008년 3월경 이웃에 살던 동생 허○○가 A시 ○○구청으로부터 이 사건 토지를 포함한 ○○동 ###-##, ###-### 소재 토지를 낙찰받아 청구인과 함께 경작용으로 같이 쓰기로 하고, 청구인은 논이던 땅을 500만원을 들여 매립하였고, 비닐하우스 1,000만원, 버섯재배용장치 1,000만원 등 총 2,500만원의 비용을 들였다. 나. 그런데 입찰대부 명의자인 허○○가 사망하여 허○○의 부인인 고○○의 명의로 위 토지에 대해 1년 계약을 체결하였고 2010년 7월경 동 계약이 종료되어 청구인은 고○○과 함께 A시 ○○구청을 방문하여 3년의 재대부계약(이하 ‘이 사건 대부계약’이라 한다)을 체결하였으나, 구청 담당자가 이 사건 대부계약의 종료 기한이 되지 않았음에도 계약 명의자인 고○○에게 땅 사용포기서를 받아갔으며 A시 ○○구청장은 동 사용포기서를 근거로 2011. 9. 8.자로 계약이 종료되었으므로 비닐하우스 등 시설물을 철거치 않고 원상복구 하지 않을 경우 변상금이 부과될 것이라는 통지를 하였다. 다. 그러나 A시 ○○구청장은 이 사건 대부계약이 2011. 9. 8.자로 종료되었다고 하였으면서도 2011. 10. 24. 청구인에게 이 사건 토지 등은 경작용으로만 사용하여야 하므로 경작용 외 불법적인 건축물은 철거하라는 취지로 계고서를 보내 청구인이 이 사건 토지를 경작용으로는 사용할 수 있다고 전제하고 있어 이 사건 대부계약은 적법하게 해지된 것이 아니며, A시 ○○구청의 계고내용에 따라 청구인은 경작용 비닐하우스를 제외하고 비닐하우스 내에 설치된 시설물을 모두 철거하였다는 점 등을 고려할 때, 이 사건 대부계약의 종료를 이유로 한 이 사건 처분은 위법하다. 라. 또한 청구인은 이 사건 대부계약의 당사자가 아니며, A시 ○○구청장의 변상금 부과통지에 따라 이 사건 대부계약이 2011. 9. 8.자로 종료된 이후 이 사건 토지를 무단으로 점유하거나 사용·수익한 사실이 없음에도 피청구인은 뒤늦게 이 사건 처분을 하였으며, 이 사건 처분 전까지 피청구인이 청구인에게 이 사건 토지의 사용중지, 반환 등을 요구하거나 신고를 독려하고 대부 또는 사용수익허가를 받도록 유도한 적이 없었던 점 등을 고려할 때 이 사건 처분은 위법·부당하다. 마. 설령 청구인이 2011. 9. 8. 이 사건 대부계약이 종료된 이후 철거하지 않고 방치한 축사 6평, 비닐하우스 10평이 점유로 인정된다 하더라도, 사용료율을 산정함에 있어 이 사건 토지의 용도를 창고용지로 보아 1천분의 50의 사용료율을 적용한 것은 적절하지 않으므로 경작용에 해당하는 사용요율인 1천분의 10으로 변경하여야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 피청구인이 이 사건 토지를 수탁 받은 이후 진행한 실태조사를 통해 확인한 바에 따르면 청구인은 2013년 이전부터 이 사건 토지 위에 창고를 신축, 소유하여 이 사건 토지를 점유하고 있으며 현재도 창고가 건축되어 있는 상태이다. 나. 이 사건 토지는 나대지 위에 청구인이 건축한 창고용도의 건물이 소재하고 있으므로 경작용이 아닌 기타용도의 요율이 적용되어야 할 것이며, 피청구인은 청구인이 ○○동 ###-### 토지 전체(567m2)를 무단점유하고 있음에도 불구하고 현재 창고건물이 소재하고 있는 이 사건 토지(216m2) 부분에 한해서만 이 사건 처분을 하였으므로 과다하다고 볼 수 없다. 4. 관계법령 국유재산법 제2조, 제7조, 제32조, 제72조, 제73조의3 국유재산법 시행령 제29조, 제71조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 국유재산 실태조사서, 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. A시 ○○구청장은 2011. 10. 24. 청구인에게 다음과 같은 내용의 계고서를 통지하였고, 청구인은 같은 날 동 계고서를 수령하였음을 확인하는 수령증에 서명을 하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159062279"> ┌───────────────────────────────────────────────┐ │1. 귀하께서 설치한 ○○동 ###-##, ###-###번지 일원 대부받은 토지는 경작으로만 사용하 │ │여야 하며 불법적인 건축물을 일체 설치할 수 없는 지역입니다. │ │2. 따라서 현재 비닐하우스 내에 설치된 시설물을 2011년 12월말까지 자진정비하기로 약속하고 그 │ │결과를 확인시켜 주시기 바랍니다. │ │3. 만일 원상복구하지 않을 시에는 「행정대집행법」 제2조에 의거 우리 구 스스로 이를 집행하거나 │ │제3자로 하여금 이를 집행토록 하고 그 비용을 귀하로부터 징수하겠습니다. │ └───────────────────────────────────────────────┘ </img> 나. 이후 A시 ○○구청장은 이 사건 대부계약이 2011. 9. 8.자로 종료되었으나 청구인이 비닐하우스 등 시설물을 철거하지 않고 무단점유하고 있으므로 2011. 12. 31. 까지 무단점유 시설물 등을 철거 및 원상복구 하지 않을 경우 이전 대부계약 용도(경작)와 무관하게 실제 점유 중인 이용 상태를 고려하여 변상금이 부과된다고 안내하였으며, 2012. 8. 2. 청구인에게 이 사건 토지를 포함하여 다음과 같이 변상금 부과 사전통지를 하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159062405"> ┌───────────┬───┬───────┬───────┬─────┐ │재산의 표시 │점유 │부과기간 │예상변상금 │용도 │ ├────┬──┬───┤면적 │ │ │ │ │소재지 │지목│지적 │ │ │ │ │ ├────┼──┼───┼───┼───────┼───────┼─────┤ │○○동 │답 │503m2 │420m2 │2011. 9. 9. │8만 7,140원 │경작 │ │###-## │ │ │ │~ 2012. 7. 31.│ │ │ ├────┼──┼───┼───┼───────┼───────┼─────┤ │○○동 │잡 │567m2 │536m2 │2011. 9. 9. │302만 7,830원 │기타, 경작│ │ │ │ │ │~ 2012. 7. 31.│ │ │ │###-### │ │ │ │ │ │ │ └────┴──┴───┴───┴───────┴───────┴─────┘ </img> 다. 청구인은 위 사전통지에 대하여 2012. 8. 14. 다음과 같이 의견제출을 하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159062431"> ┌───────────────────────────────────────────────┐ │○ 2011. 10. 24.자 계고서의 내용에 따라 처리를 하였고, 지금 남아있는 시설물은 겨울에 농작물이 │ │얼지 않게 키울 수 있는 종균 배양실, 건조실, 여름에 시원하게 농작물을 보관하도록 만든 시설물 │ │이고, 2008년 봄 천재지변으로 인하여 타인명의로 대부계약 받은 직후 쓸모없던 땅을 본인이 사 │ │비로 땅 매립공사 등을 하여 A급 땅으로 만든 사람인데, 여자인 대부계약자를 달달 볶아서 강제 │ │로 해지하게 만들었으며 그 후 계고서를 보면 무단점유란 말은 안 맞고, 농작물 시설 외는 다 철 │ │수해달라고 하여 소파, 책상, 거위 등을 다 치웠으며 겨울에 농작물의 동파를 막기 위한 최소한의 │ │시설만 남겼고 구청과의 대부가 확정될 때까지 비닐하우스 수리는 연기할 수밖에 없으며, 어떠한 │ │실마리가 나오면 동파 보강시설 중 비닐하우스 비닐수리를 들어갈 것으로 생각하고 있어서 무단 │ │점유란 말은 맞지 않으며, 원상복구는 땅을 다 파헤쳐야 된다는 말인데 동떨어진 기준을 적용하 │ │여 벌금으로 이렇게도 많이 나오는 것은 있을 수 없는 일이기에 부당하다는 답변을 합니다. │ └───────────────────────────────────────────────┘ </img> 라. 피청구인은 이 사건 토지를 포함한 ○○동 ###-###, ###-## 소재 국유재산에 대하여 2013. 7. 24., 2016. 4. 8., 2018. 10. 12. 다음과 같이 실태조사를 실시하였으며, 실태조사서에 첨부된 현황사진에 따르면, 이 사건 토지의 지상에는 비닐하우스 등의 시설물이 설치되어 있으며 2016. 4. 8., 2018. 10. 12.자 현황사진에 따르면 비닐하우스의 비닐이 벗겨져 뼈대만 남아있다. - 다 음 - ① 2013. 7. 24. 실태조사서 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159062433"> ┌────────────────────────────────────┐ │○ 재산의 표시 │ │┌────────┬─────┬─────┬───┐ │ ││소재지 │공부상지목│사실상지목│수량 │ │ │├────────┼─────┼─────┼───┤ │ ││ ○○동 ###-### │잡종지 │잡종지 │567m2 │ │ │└────────┴─────┴─────┴───┘ │ │ ○ 대부(점유)현황 │ │┌───────┬─────┬────┬────────────┐ │ ││점유형태 │점유자성명│점유면적│이용현황 │ │ │├───────┼─────┼────┼────────────┤ │ ││무단점유가능성│점유자미상│1,070m2 │농경지(전)으로 이용중임 │ │ │└───────┴─────┴────┴────────────┘ │ │ │ │ ○ 향후 조치할 사항 : 점유자 파악 후 변상금 부과 및 대부계약 체결 유도 │ │ │ │ ○ 물건관리 현황 │ │┌──────┬────┬────┬────┬────────┐ │ ││관리상태 │상세용도│사용면적│사용면적│소재지 │ │ ││ │ │(합계) │ │ │ │ │├──────┼────┼────┼────┼────────┤ │ ││무단점유 │잡종지 │854m2 │351m2 │ ○○동 ###-### │ │ ││ │ │ ├────┼────────┤ │ ││ │ │ │503m2 │○○동 ###-## │ │ │├──────┼────┼────┼────┼────────┤ │ ││무단점유 │창고용지│216m2 │216m2 │ ○○동 ###-### │ │ ││(변상금부과)│ │ │ │ │ │ │├──────┴────┴────┼────┼────────┤ │ ││합계 │1,070m2 │ │ │ │└────────────────┴────┴────────┘ │ └────────────────────────────────────┘ </img> ② 2016. 4. 8. 실태조사서 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159062435"> ┌────────────────────────────────────┐ │○ 재산의 표시 │ │┌───────┬─────┬─────┬───┐ │ ││소재지 │공부상지목│사실상지목│수량 │ │ │├───────┼─────┼─────┼───┤ │ ││○○동 ###-###│잡종지 │전 │567m2 │ │ │└───────┴─────┴─────┴───┘ │ │ │ │○ 대부(점유)현황 │ │┌───────┬─────┬────┬────────────┐ │ ││점유형태 │점유자성명│점유면적│이용현황 │ │ │├───────┼─────┼────┼────────────┤ │ ││무단점유가능성│점유자미상│1,070m2 │농경지(전)으로 이용중임 │ │ │└───────┴─────┴────┴────────────┘ │ │ │ │ ○ 향후 조치할 사항 : 점유자 파악 후 변상금 부과 및 대부계약 체결 유도 │ │ │ │ ○ 물건관리 현황 │ │┌──────┬────┬────┬────┬────────┐ │ ││관리상태 │상세용도│사용면적│사용면적│소재지 │ │ ││ │ │(합계) │ │ │ │ │├──────┼────┼────┼────┼────────┤ │ ││무단점유 │잡종지 │854m2 │351m2 │ ○○동 ###-### │ │ ││ │ │ ├────┼────────┤ │ ││ │ │ │503m2 │○○동 ###-## │ │ │├──────┼────┼────┼────┼────────┤ │ ││무단점유 │창고용지│216m2 │216m2 │ ○○동 ###-### │ │ ││(변상금부과)│ │ │ │ │ │ │├──────┴────┴────┼────┼────────┤ │ ││합계 │1,070m2 │ │ │ │└────────────────┴────┴────────┘ │ └────────────────────────────────────┘ </img> ③ 2018. 10. 12. 실태조사서 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159062437"> ┌───────────────────────────────────┐ │○ 재산의 표시 │ │┌───────┬─────┬─────┬───┐ │ ││소재지 │공부상지목│사실상지목│수량 │ │ │├───────┼─────┼─────┼───┤ │ ││○○동 ###-###│잡종지 │대 │567m2 │ │ │└───────┴─────┴─────┴───┘ │ │ │ │○ 대부(점유)현황 │ │┌───────┬─────┬────┬─────────┐ │ ││점유형태 │점유자성명│점유면적│이용현황 │ │ │├───────┼─────┼────┼─────────┤ │ ││무단점유가능성│점유자미상│1,070m2 │나대지로 이용중임 │ │ │└───────┴─────┴────┴─────────┘ │ │ │ │ │ │○ 향후 조치할 사항 : 점유자 파악 후 변상금 부과 및 대부계약 체결 유도│ │ │ │○ 물건관리 현황 │ │┌──────┬────┬────┬────┬────────┐ │ ││관리상태 │상세용도│사용면적│사용면적│소재지 │ │ ││ │ │(합계) │ │ │ │ │├──────┼────┼────┼────┼────────┤ │ ││무단점유 │잡종지 │854m2 │351m2 │ ○○동 ###-### │ │ ││ │ │ ├────┼────────┤ │ ││ │ │ │503m2 │○○동 ###-## │ │ │├──────┼────┼────┼────┼────────┤ │ ││무단점유 │창고용지│216m2 │216m2 │ ○○동 ###-### │ │ ││(변상금부과)│ │ │ │ │ │ │├──────┴────┴────┼────┼────────┤ │ ││합계 │1,070m2 │ │ │ │└────────────────┴────┴────────┘ │ └───────────────────────────────────┘ </img> 마. 피청구인은 2019. 4. 16. 청구인에게 이 사건 토지를 대부계약 없이 점유·사용함에 따라 2,621만 430원의 변상금이 부과될 예정이라는 사전통지를 하면서 변상금 부과에 대해 이의가 있는 경우 2019. 5. 6.까지 의견을 제출할 것을 안내하였고, 국유재산을 정상적으로 대부(임대)받아 사용하고자 할 경우(또는 매수하고자 할 경우)에는 붙임의 신청서를 제출하여 주기 바란다는 내용을 안내하였다. 바. 피청구인은 2019. 5. 16. 청구인에게 다음과 같이 2,621만 430원의 변상금을 부과하는 이 사건 처분을 하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159062439"> ┌──────────────────────────────────────┐ │1. 점유현황 │ │┌───────┬───┬────┬────┬────┐ │ ││소재지 │지목 │공부면적│점유면적│용도 │ │ │├───────┼───┼────┼────┼────┤ │ ││○○동 ###-###│잡종지│567m2 │216m2 │창고용지│ │ │└───────┴───┴────┴────┴────┘ │ │ │ │2. 부과 변상금 │ │┌────┬───────┬────┬───────┬──────────┐│ ││회계연도│변상금원금 │연체이자│합계 │점유기간(일수) ││ │├────┼───────┼────┼───────┼──────────┤│ ││2014 │327만 7,340원 │ │327만 7,340원 │2014. 5. 7. ~ ││ ││ │ │ │ │ 2014. 12. 31.(239) ││ │├────┼───────┼────┼───────┼──────────┤│ ││2015 │495만 4,600원 │ │495만 4,600원 │2015. 1. 1. ~ ││ ││ │ │ │ │2015. 12. 31.(365) ││ │├────┼───────┼────┼───────┼──────────┤│ ││2016 │534만 4,700원 │ │534만 4,700원 │2016. 1. 1. ~ ││ ││ │ │ │ │2016. 12. 31.(366) ││ │├────┼───────┼────┼───────┼──────────┤│ ││2017 │534만 4,700원 │ │534만 4,700원 │2017. 1. 1. ~ ││ ││ │ │ │ │2017. 12. 31.(365) ││ │├────┼───────┼────┼───────┼──────────┤│ ││2018 │541만 8,570원 │ │541만 8,570원 │2018. 1. 1. ~ ││ ││ │ │ │ │2018. 12. 31.(365) ││ │├────┼───────┼────┼───────┼──────────┤│ ││2019 │187만 520원 │ │187만 520원 │2019. 1. 1. ~ ││ ││ │ │ │ │2019. 5. 6.(126) ││ │├────┼───────┼────┼───────┼──────────┤│ ││합계 │2,621만 430원 │ │2,621만 430원 │ ││ │└────┴───────┴────┴───────┴──────────┘│ └──────────────────────────────────────┘ </img> 사. 기획재정부는 2006. 6. 23. 국유지를 무단점유하여 그 지상에서 과수 및 조경수를 재배·관리하는 영업을 한 자에 대한 변상금 부과를 위한 사용료를 산정함에 있어 위 토지의 용도를 구 「국유재산법 시행령」 제26조제1항제3호의 ‘경작용의 경우’로 볼 수 있는지에 대한 질의에 대하여 국유재산의 사용목적은 실제적으로 그 재산이 이용되고 있는 상태를 고려하여 판단하여야 한다고 회신하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1)「국유재산법」제2조제9호, 제7조제1항, 제72조제1항 및 같은 법 시행령 제29조제1항, 제71조제1항에 따르면, ‘변상금’이란 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용·수익하거나 점유한 자(사용허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 계속 사용·수익하거나 점유한 자를 포함한다. 이하 "무단점유자"라 한다)에게 부과하는 금액을 말하고, 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 국유재산을 사용하거나 수익하지 못하며, 중앙관서의 장 등은 무단점유자에 대하여 당해 재산에 대한 연간사용료나 연간 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수하되, 점유한 기간이 1회계연도를 초과하는 때에는 각 회계연도별로 산출한 변상금을 합산한 금액으로 징수하도록 되어 있다. 또한 이 경우 연간 사용료는 해당 재산가액에 1천분의 50이상의 요율을 곱한 금액으로 하되, 경작용(「농지법 시행령」 제2조제3항제2호에 해당하는 시설로 직접 사용하는 용도를 포함한다) 또는 목축용인 경우 1천분의 10이상의 요율을 곱한 금액으로 한다고 되어 있다. 2)「국유재산법」제73조의3에 따르면, 금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리는 5년간 행사하지 아니하면 시효의 완성으로 소멸한다고 되어 있고, 제73조제2항의 권리의 소멸시효는 납부고지, 독촉, 교부청구 등의 사유에 의해 중단되며, 중단된 소멸시효는 납부고지나 독촉에 따른 납입기간, 교부청구 중의 기간, 압류해제까지의 기간 중 어느 하나의 기간이 지난 때부터 새로 진행한다고 규정하고 있다. 나. 판단 1) 청구인은 A시 ○○구청장이 2011. 9. 8.자로 이 사건 대부계약이 종료되었다고 하였으나 2011. 10. 24. 청구인에게 통지한 계고서 내용에 따르면 청구인이 이 사건 토지를 경작용으로는 사용할 수 있다고 전제하고 있어 이 사건 대부계약은 적법하게 해지된 것이 아니며, A시 ○○구청의 계고내용에 따라 청구인은 경작용 비닐하우스를 제외하고 비닐하우스 내에 설치된 시설물을 모두 철거하였다는 점 등을 고려할 때, 이 사건 대부계약의 종료를 이유로 한 이 사건 처분은 위법하다고 주장한다. 살피건대, A시 ○○구청장이 2011. 10. 24. 청구인에게 계고서를 통지한 사실은 있으나, 그 이후 청구인에게 이 사건 대부계약이 2011. 9. 8. 종료되었으니 무단점유 시설물 등을 철거 및 원상복구하지 않을 경우 변상금이 부과될 것이라고 안내하였고, 2012. 8. 2. 변상금 부과 사전통지도 한 점에 비추어 볼 때 A시 ○○구청장이 이 사건 대부계약이 해지되지 않았음을 전제하고 있다고 보기는 어려우며, 청구인이 2011. 9. 8. 이후 이 사건 대부계약이 유지되고 있음을 전제로 대부료를 납부한 사실도 확인되지 않으며, 설령 이 사건 대부계약이 2011. 9. 8.자로 종료되지 않았다 하더라도 청구인은 이 사건 대부계약의 기간이 3년이라고 하였는바 이 사건 대부계약은 2010년 7월경부터 2013년 7월경까지 유효하나 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 무단점유기간을 2014년부터 산정하고 있으므로 청구인의 위 주장은 받아들일 수 없다. 2) 청구인은 이 사건 대부계약의 당사자가 아니며, 2011. 9. 8.자로 이 사건 대부계약이 종료된 이후 이 사건 토지를 무단으로 점유하거나 사용·수익한 사실이 없음에도 피청구인이 뒤늦게 이 사건 처분을 하였으며, 이 사건 처분 전까지 피청구인이 청구인에게 이 사건 토지의 사용중지, 반환 등을 요구하거나 신고를 독려하고 대부 또는 사용수익허가를 받도록 유도한 적이 없었던 점 등을 고려할 때 이 사건 처분은 위법·부당하다고 주장한다. 살피건대, ① 이 사건 대부계약은 청구 외 허○○과 A시 ○○구청 간에 체결되었지만 청구인은 본인이 비용을 들여 이 사건 토지를 매립하고 이 사건 토지 위에 비닐하우스, 버섯재배용장치 등을 설치하여 본인이 이 사건 토지를 실제 점유·이용해 왔음을 인정하고 있으며, A시 ○○구청장의 변상금 부과사전통지에 대한 의견서에서도 타인명의로 대부받았지만 청구인 본인이 이 사건 토지를 사용하였다는 취지의 내용이 기재되어 있는 점, ② 타인 소유의 토지 위에 권한 없이 건물을 소유하고 있는 이는 그 자체로 특별한 사정이 없는 한 법률상 원인 없이 타인의 재산으로 토지의 차임에 상당하는 이익을 얻고 그로 인하여 타인에게 동액 상당의 손해를 주고 있다고 보아야 하고, 이는 타인소유의 토지 위에 권한 없이 건물 이외의 공작물을 소유하고 있는 경우에도 마찬가지라고 할 것이고(대법원 2014. 7. 24 선고 2011두10348 판결) 점유가 성립하기 위하여는 사실적 지배 외에 점유 의사가 필요한 것은 아니라 할 것인바(대법원 2018. 3. 29. 선고 2013다2559 판결 등 참조), 2013년, 2016년, 2018년 피청구인이 실시한 실태조사서에 따르면 이 사건 대부계약이 종료되었음에도 이 사건 토지 위에 여전히 비닐하우스 등의 시설물이 설치되어 있음을 확인할 수 있고, 청구인 역시 이 사건 대부계약이 종료된 이후 축사, 비닐하우스 등을 철거하지 않았음을 인정하고 있는 이상 청구인이 해당 시설물을 방치하고 실제 이용하지 않았다 하더라도 해당 시설물이 이 사건 토지 위에 설치되어 있는 사실 자체만으로 청구인이 이 사건 토지를 점유, 사용·수익하고 있다고 인정되는 점, ③ 국유재산을 무단 점유·사용하는 자에 대하여 국가나 국가로부터 국유재산의 관리·처분에 관한 사무를 위탁받은 자가 국유재산의 점유·사용을 장기간 방치한 후에 변상금을 부과하더라도 변상금부과처분이 절차적 정의와 신뢰의 원칙에 반하게 된다거나 점유자의 사용·수익 권원이 인정될 수는 없다는 점(대법원 2008. 5. 15. 선고 2005두11463 판결 참조) 등을 고려할 때 청구인의 위 주장은 받아들일 수 없다. 3) 다음으로 청구인은 이 사건 토지의 용도를 경작용으로 보아 1천분의 50이 아닌 1천분의 10의 사용료율이 적용되어야 한다고 주장하므로 살피건대, 관계법령에 따르면 국유재산의 사용용도에 따라 국유재산 사용요율과 대부료 산출방법에 대하여 다르게 산정하고 있고, 국유재산에 관한 사무를 총괄하는 기획재정부는 국유재산의 사용목적은 실제적으로 그 재산이 이용되고 있는 상태를 고려하여 판단하여야 한다고 하고 있으며, 대법원도 국유재산의 대부료 산출을 위한 재산가액 결정 당시의 개별공시지가는 재산가액 결정 당시 시점에 당해 토지가 현실적으로 이용되는 상태를 그대로 평가하여 정해지는 것이라고 판시(대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결 참조)한 점에 비추어 볼 때, 국유재산 사용요율 및 대부료는 실제 사용용도에 따라 결정되어야 할 것인데, 피청구인의 2013. 7. 24., 2016. 4. 8., 2018. 10. 12. 3차례의 국유재산 실태조사서에 따르면 이 사건 토지의 상세용도는 ‘창고용지’라고 기재되어 있는 반면, 2013. 7. 24., 2016. 4. 8.자 실태조사서에서는 이 사건 토지를 포함한 ‘○○동 ###-### 소재 토지 및 ○○동 ###-## 소재 토지’가 ‘농경지(전)’로 이용되고 있다고 기재되어 있고, 2018. 10. 12.자 실태조사서에는 이 사건 토지를 포함한 ‘○○동 ###-### 소재 토지 및 ○○동 ###-## 소재 토지’가 ‘나대지’로 이용중이라고 기재되어 있는 등 일부 기간에 대해서만 실태조사가 이루어진 점에 비추어 볼 때 청구인이 언제부터 어떠한 용도로 이 사건 토지를 점유했는지가 불명확하다고 보이는바, 피청구인이 연도별로 이 사건 토지에 대한 변상금을 재산정하여 다시 청구인에게 부과할 수 있음은 별론으로 하고, 피청구인이 이 사건 토지에 대한 변상금을 산정함에 있어 이 사건 토지가 어떤 용도로 이용되었는지 명확하게 판단하지 않은 상황에서 일률적으로 1천분의 50으로 사용료율을 적용하여 이 사건 처분을 한 것은 위법·부당하다 할 것이다. 한편, 이 사건 처분 중 일부 기간에 대한 피청구인의 변상금 부과처분은 5년 시효의 완성으로 소멸된 것으로 보이나 이 사건 처분에 대한 심판청구가 인용되는 이상 이 부분에 대해서는 더 나아가 판단하지 아니한다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.