변상금부과처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 부산광역시 ○○구 ○○동 128-15번지의 국유지 654m2 및 동지상의 콘크이트가 공장 654m2(이하 “이 건 국유재산”이라 한다)를 1998. 1. 1. - 1998. 12. 31. 기간동안 무단점유하였다는 이유로 피청구인이 1999. 3. 18. 청구인에 대하여 위 기간 동안의 무단점유에 대하여 1,960만 7,940원원의 변상금부과처분(이 하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 1983. 2.부터 피청구인으로부터 이 건 국유재산의 사용수익허가를 받아 사용하던 중, 피청구인은 위 부지에 컨테이너 야드장을 조성할 계획이라는 이유로 1996. 12. 31.자로 위 사용수익허가를 종결시키고, 시설철거이행보증보험증서 및 제소전 화해조서를 제출하면 1997. 3. 31.까지 사용허가를 연장한다고 일방적으로 통보를 한 후, 1999. 3. 18. 청구인이 정당한 사용수익허가없이 위 국유재산을 사용하였다는 이유로 피청구인은 청구인에 대하여 이 건 처분을 하였다. 나. 영세업체인 청구인은 공장을 이전하기 위해서는 일정한 기간이 필요하므로 사용기간의 연장을 요청하였으나, 피청구인은 같은 부지 안의 대기업에 대해서는 3년 이상의 이전 시한을 허용하면서도 영세한 청구인에게는 이 건 국유재산에 대한 사용수익허가기간의 연장을 거부하여 청구인을 부당하게 대우하였다. 다. 피청구인이 청구인의 사용수익허가기간의 연장을 거부한 명분이었던 컨테이너 야드장의 조성계획은 지금까지 착수되지 아니한 것은 물론 당분간 시행할 계획조차 없을 뿐만 아니라, 이 건 국유재산에 대한 청구인의 계속적인 사용을 사실상 허용하면서 사용료보다 120% 할증된 변상금을 부과하여 중소기업의 부담만 가중시켰다. 라. 국유재산에 대한 사용수익허가는 비록 재량행위임을 인정한다 하더라도, 장기간에 걸친 사용수익허가가 반복되었다면 특별한 사정이 없는 한 그 허가가 계속될 것이라는 기대권이 발생하였다 할 것이고, 더구나 피청구인은 이 건 국유재산의 사용기간을 1998. 12. 31.까지 사실상 연장하여 주었을 뿐만 아니라, 이 건 국유재산의 사용수익허가를 중단시킬 정당한 사유가 없는 한 조리상 또는 신뢰보호원칙상 계속하여 동 국유재산을 계속하여 사용할 수 있게 허용하여 위 기대권을 보호하여야 할 의무가 있다 할 것인데, 위 국유재산에 대한 청구인의 계속사용을 사실상 허용하면서 사용료보다 고액인 변상금을 부과징수하는 것은 부당하다. 마. 청구인은 노후화된 공장건물을 수선하였고, 피청구인의 지시에 따라 많은 비용을 들여 변전시설과 수배전시설을 설치하였을 뿐만 아니라 화장실시설과 수도시설을 하기 위하여 수천만원의 유익비를 지불하였기 때문에, 청구인이 위 유익비의 상환을 받을 때까지 이 건 국유재산을 계속 점유하여 사용수익할 수 있다고 할 것이고, 청구인은 이 건 국유재산에 대하여 사용기간을 연장받았기 때문에 이 건 국유재산을 무단점유한 것이 아님에도 불구하고, 피청구인은 이러한 사정을 고려하지도 아니하고 사용기간이 종료되었다는 억지주장을 내세워 청구인을 이 건 국유재산의 무단사용자로 몰아 청구인에게 변상금만 부과하였다. 바. 따라서 청구인은 사용료 상당의 부당이득반환의 의무는 인정되지만, 변상금의 납부의무는 없다고 할 것이므로 청구인에 대한 이 건 처분은 부당하다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 만성적인 컨테이너 야드장의 부족으로 인한 부산항의 기능저하를 보전하기 위하여 제4부두와 인접한 이 건 국유재산 부지에 컨테이너 야드장을 조성하기 위하여 피청구인은 청구인에게 사용기간의 종료를 통보하고 청구인 공장의 자진 이전을 수차례 종용한 바 있다. 나. 국유재산 사용허가 관계는 국유재산법 제24조에 의거 사용수익이 허가되며, 사용허가기간의 종료와 동시에 피허가자의 권리 및 의무등은 소멸되는 법적 특성을 가지고 있는 바, 이 건 국유재산의 관리청인 피청구인은 컨테이너 야드장을 조성하기 위하여 청구인에게 공장을 자진이전하고 이 건 국유재산을 명도하여 주도록 수차례 요청하였으나, 청구인이 이에 불응하여 피청구인은 청구인에게 국유재산의 무단사용을 이유로 변상금을 부과하였다. 다. 컨테이너 야드장 조성계획에 대하여 청구인은 진정서를 제출하는 등 반발하였기 때문에 피청구인은 청구인의 경제적 사정을 고려하여 청구인의 공장이전을 확인하기 위하여 제소전 화해조서를 제출하는 경우에 이 건 국유재산의 사용수익기간을 일정기간 연장하여 주었다. 라. 피청구인은 컨테이너 야드장 조성계획을 수립한 후 청구인의 사용허가를 철회하여야 하나 청구인의 편의를 도모하여 기왕의 허가기간까지 청구인이 이 건 국유재산을 사용할 수 있게 하였을 뿐만 아니라 청구인의 부담을 덜어주기 위하여 이전 기한을 1997. 3. 31.까지 연장하여 주었다. 그럼에도 불구하고 피청구인이 청구인에 대해서는 이전기한을 단축하여 대기업과 차별대우를 하였다고 주장하는 바, 이 건 국유재산의 인근 토지를 사용하는 대기업체인 ○○산업은 미국 PPG사와 합작 운영하는 페인트 제조공장으로서 거대한 시설이 설치되어 있어 이전대체부지의 확보와 공장의 이전에 많은 기간이 요구된다는 점을 고려할 때, 설사 피청구인이 청구인에 비하여 ○○산업에게 사용허가기간을 다소 연장하여 주었다고 하더라도 이는 정당한 이유가 있는 것으로서 청구인의 주장은 이유없다. 마. 국유재산 사용허가는 행정청의 자유재량행위이고, 행정청이 행정목적으로 사용하기 전까지 국가수익사업의 일환으로서 사인에게 사용허가를 하는 것이며, 국유재산 사용허가는 영구적 허가가 아니고, 사인이 한번 사용허가를 받은 국유재산에 대하여 국가는 계속하여 사용허가를 하여야 한다는 것은 억지논리이며, 이 건 국유재산 부지에 대해서는 컨테이너 야드장 조성계획이 수립되어 있고, 이 계획의 추진을 위한 공사비로서 1999년도에 28억 7,000만원의 예산이 편성되어 있는 점으로 볼 때, 국가정책을 추진하기 위하여 이 건 국유재산에 대한 청구인의 사용기간을 종료시킨 후, 국유재산의 무단사용을 이유로 청구인에게 부과한 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 바. 청구인은 이 건 국유재산을 사용함에 있어 편리한 시설을 설치하였으므로 이에 대한 유익비청구권이 있고, 유익비의 상환을 받을 때까지 이 건 국유재산을 계속하여 사용할 수 있다고 주장하나, 청구인이 설치한 시설물은 피청구인의 정당한 허가를 받지 아니하고 청구인의 임의로 설치한 것일 뿐만 아니라, 청구인이 설비의 설치를 위하여 지출한 비용은 행정재산의 보존에 필요불가결한 비용이 아니며, 동 재산의 가치를 증가시킨 것도 아니므로 피청구인이 이에 대한 보상을 하여야 할 이유도 없다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 국유재산법 제25조, 제51조, 동법시행령 제56조, 동법시행규칙 제52조의2 나. 판 단 (1) 피청구인과 청구인등이 제출한 변상금부과통지서, 국유재산사용수익허가서, 공장신설허가서, 사업자등록증, 국유재산사용허가종료방침계획알림, 시설이전기한연기통지서, 이전계획서제출촉구서, 진정서, 용당CY조성관련 실태조사 결과에 따른 지침통보, 진정서에 대한 처리회신, 공증인 증서 등 각 사본의 기재에 의하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 1994. 6.부터 청구인은 피청구인으로부터 이 건 국유재산에 대하여 사용수익허가를 받아 사용하여 왔다. (나) 1996. 8. 8. 피청구인은 청구인에게 이 건 국유재산 부지에 컨테이너 야드장을 조성하여야 하기 때문에 이 건 국유재산에 대한 청구인의 사용수익허가를 1996. 12. 31.이후로 연장시켜줄 수 없다는 것과 시설철거이행보증보험증서와 제소전화해조서를 제출하면 1997. 3. 31.까지 사용기간을 연장할 수 있다는 것을 통지하였다. (다) 1996. 8. 8. 피청구인은 청구외 (주)○○산업에 대하여는 4년간 시설이전기한을 연기하여 시행한다고 통지하였다. (라) 1997. 1. 11. 피청구인은 이 건 국유재산의 부지사용허가종료방침에 대한 입주업체의 진정ㆍ건의사항등을 수렴하여 시설이전기한을 당초 1996. 12. 31.에서 1998. 12. 31.로 연기하여 시행한다는 것을 청구인에게 통지하고, 동 기한 내에 시설이전이 완료될 수 있도록 협조하여 줄 것을 요청하였다. (마) 청구인이 사용수익허가기간이 종료된 1996. 12. 31. 이후 계속하여 이 건 국유재산을 점유ㆍ사용하자, 피청구인은 청구인이 이 건 국유재산의 사용기간의 종료 후인 1997. 1. 1.부터 1997. 12. 31.의 기간 동안 사용허가를 받지 아니하고 위 국유재산을 사용수익하였다는 이유로 1998. 3. 5. 청구인에 대하여 1,977만 1,120원의 변상금을 부과하고, 1998. 1. 1.부터 1998. 12. 31.의 기간 동안 사용허가를 받지 아니하고 무단으로 이 건 국유재산을 사용하였다는 이유로 1999. 3. 18. 청구인에 대하여 1,960만 7,940원의 변상금을 부과하였다. (바) 1999. 6. 24. 해양수산부장관은 이 건 부지에 대한 컨테이너 야드장 조성과 관련하여 현재 컨테이너 야드장 조성부지 전체 입주업체의 이전기한을 2003년 말까지 연기하되, 기 허가종료로 변상금이 부과중인 업체에 대해서는 1999. 7. 1.부터 국유재산사용허가 조치를 하도록 피청구인에게 통보하였다. (사) 1999. 7. 5. 피청구인은 청구인에게 1999. 7. 1. - 2000. 6. 30.까지 이 건 국유재산에 대한 사용수익허가를 하였다. (2) 살피건대, 국유재산법 제51조제1항, 동법시행규칙 제52조의2의 규정에 의하면, 처분청은 이 법 또는 다른 법률에 의하여 국유재산의 대부 또는 사용ㆍ수익허가등을 받지 아니하고 ㅤㄱㅠㄱ유재산을 점유하거나 이를 사용ㆍ수익한 자(대부 또는 사용ㆍ수익허가기간이 만료된 후 다시 대부 또는 사용ㆍ수익허가등을 받지 아니하고 국유재산을 계속 점유하거나 이를 사용ㆍ수익한 자를 포함한다)에 대하여는 당해 재산에 대한 대부료 또는 사용료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수하도록 되어 있는 바, 청구인이 사용수익허가를 받지 아니하고 이 건 국유재산을 사용수익한 점은 인정되나, 청구인이 이 건 국유재산을 1994. 6.부터 피청구인으로부터 사용수익허가를 얻어 현재까지 계속하여 사용하여 온 점, 피청구인은 청구인에 대하여 시설이전기한을 당초 1996. 12. 31.에서 1998. 12. 31.로 연기하여 시행한다는 것을 통지한 점, 피청구인이 이 건 국유재산에 대한 사용수익허가를 하지 아니하고 시설이전기한만을 연기하는 것은 이 건 국유재산에 대한 청구인의 불법적인 사용을 묵인할 뿐이라는 점을 고려할 때 청구인에 대한 피청구인 시설이전기한의 연기가 사실상의 국유재산에 대한 사용수익허가로 간주될 수 있는 점, 피청구인이 인근에 있는 (주)○○산업에 대하여는 사용기한을 2000. 12. 31.까지 연장하여 준 점, 이 건 대상 부지의 전체 입주중인 업체의 이전기한을 2003년 말까지 연장하도록 한 해양수산부장관의 통보문에 비추어 보면 2003면 말까지 이 건 부지에 컨테이너 야드장의 조성이 어려울 것이라는 점, 나아가 피청구인이 청구인에 대하여 변상금을 부과한 후 다시 청구인에게 1999. 7. 5.부터 2000. 6. 30.까지 이 건 국유재산에 대한 사용수익허가를 한 점 등에 비추어 볼 때, 청구인이 이 건 국유재산에 관하여 1998. 1. 1.부터 1998. 12. 31.까지의 기간 동안 적법한 사용허가를 받지 아니하고 무단점유하였다는 이유로 피청구인이 청구인에 대하여 한 이 건 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법ㆍ부당한 처분이라 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.