변상금부과처분취소 청구

1. 사건개요 피청구인은 서울특별시장 소유인 ○○구 ○○동 ○-○○○번지 외 ○○필지(이하 ‘이 사건 토지 일대’라고 한다.)를 1985년경부터 무단으로 점유하고 있는 주택의 소유권자인 청구인들에 대하여 2015.4.10. 변상금부과에 대한 사전통지를 하고 처분일로부터 5년의 기간을 소급하여 2015.5.18. 변상금 부과처분(부과기간 : 2010.5.19. ~ 2015.5.18., 이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다.)을 하였다. 다만 청구인 유○○에 대하여는 2010. 5. 19. ~ 2015. 3. 25. 이○○에 대하여는 2010. 9. 28. ~ 2015. 5. 18.의 기간에 대한 변상금 부과처분을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 이 사건 토지 일대는 과거 무허가 판잣집 등이 난립되어 있던 지역으로 1973년「주택개량 촉진에 관한 임시촉진법」이 제정·공포되면서 주거환경정비사업을 적극적으로 추진하게 되었고 피청구인은 무허가 노후불량주택을 개량 및 정비가 되도록 지속적으로 건물개량 승인과 건축허가를 하였고, 개량된 주택을 등기하고 청구인들이 권리를 승계하였다. 나. 청구인들은 피청구인의 행정지도와 지시에 따라 주택개량을 하고 적법하게 등기를 한 것이고 이후에도 시유지 점유·사용에 대하여 그 어떤 조건과 사용료 부과 및 독촉 등이 없어 이 사건 토지를 계속 무상으로 사용하여도 좋다는 허락으로 생각하였으므로 시유지를 무단 점유 사용한 사실이 전혀 없는 청구인들은 변상금 부과처분의 대상이 결코 될 수 없고, 변상금 부과처분시효인 5년이 경과하여 2010.1월부터 부과한 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 하고 지금이라도 시유지 사용계약을 체결하고 공유재산법에 따른 적법한 사용료를 부과하는 것이 정당하다. 3. 피청구인 주장 가. 청구인들은 현지 개량사업으로 시유지내 건축허가 및 사용허가를 받은 것이 시유지를 무상으로 사용허가 해준 것이라고 주장하고 있으나 현지개량사업은 1973년「주택개량촉진에 관한 임시조치법」에 의거 주거환경을 개선하기 위하여 시행한 사업으로 시행 당시 이 사건 토지는 국유지(재무부)였으나 「주택개량촉진에 관한 임시조치법」 제5조의 규정에 의거 재무부에서 서울특별시로 무상양도 된 재산이다. 나. 이와 같이 시유지에 건축허가 및 사용허가를 할 경우 변상금(사용료)을 부과하지 않아도 된다는 규정 없고, 공유재산 및 물품관리법 제81조 및 동법 시행령 제81조의 규정에 의하면 시유지 재산을 무단으로 점유하고나 무단으로 사용·수익한 기간에 대하여 회계연도별로 제14조 및 제31조에 따라 산정한 사용료에 100분의 120에 해당하는 금액의 변상금을 부과하도록 되어 있다. 다. 또한 폐지된 「주택개량촉진에 관한 임시조치법」에도 주거환경을 개선하기 위하여 시행한 사업의 경우에 시유재산 위에 건축허가를 받아 건축행위를 하고 사용하는 점유자에게 변상금 부과를 면제하라는 규정이 없다. 라. 이와 유사한 사례로 시유지인 ○○구 ○○동 ○○○번지와 ○○○-○번지일대 무허가 천막촌을 서울시에서 1978년경 환지처분 방식의 재개발사업을 하여 1989.12.20 준공하고 거주자에 분양하였으며 토지분에 대하여 매수를 하지 않은 자에게 현재까지 변상금을 부과하고 있으므로 청구인들의 주장은 인정할 수 없다. 4. 관계법령 공유재산 및 물품관리법 제2조 제1호, 제4조 제1항, 제81조 제1항 구 주택개량촉진에 관한 임시조치법(1973.3.5. 시행) 지방재정법 제82조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 청구인들과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가. 기록에 의하면, 청구인들의 주택 소유 경위 및 현황은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=160663857"></img> 나. 서울 ○○구 ○○동 9 일대는 1973. 3. 5. 시행된 구 「주택개량촉진에관한 임시조치법」 제3조 제1호(이 법 시행일 현재 건축법 기타 관계 법령의 규정에 위반하거나 그 기준에 미달한 건축물이 있는 지구)에 따라 주택개량을 위한 재개발구역으로 지정(1973.4.23.)되었고, 청구인들 소유의 주택은 당시 재개발사업에 따라 건축되었으며, 청구인들의 주택 부지들은 위 임시조치법 제5조 제1항에 따라 재개발사업의 시행을 위해 서울특별시에 무상 양여되었다. 다. 피청구인은 2014.9.29. 이 사건 토지에 대하여 대한지적공사에 지적측량을 의뢰한 결과, 청구인들이 이 사건 토지 1,728㎡를 41명(건축물 42건)의 소유주가 무단점유하고 있는 사실을 확인하였다. 라. 피청구인은 청구인들에게 2014.10.6. 변상금 343,835,190원을 부과예고(부과기간 : 2010.1.1. ~ 2014.12.31.)하였고, 이에 대하여 청구인들은 2014.12월 경 ‘변상금부과처분은 취소하고 사용료로 부과해야 한다.’는 의견을 제출하였다. 마. 피청구인은 2015.3.3. 청구인들에게 이 사건 토지 일대를 점유하였다는 이유로 변상금 부과처분을 하였다. 바. 피청구인은 부과기간 계산 오류로 2015.4.1. 마항의 부과처분을 취소하였다. 사. 피청구인은 2015.4.10. 변상금 부과처분에 대한 사전통지를 하고, 처분일로부터 5년의 기간을 소급하여 2015. 5. 18. 변상금 부과처분(부과기간 : 2010. 5. 19. ~ 2015. 5. 18. 다만 청구인 유○○에 대하여는 2010. 5. 19. ~ 2015. 3. 25. ○○○에 대하여는 2010. 9. 28. ~ 2015. 5. 18.)을 하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 「공유재산 및 물품관리법」 제2조 제1호는 “‘공유재산’이란 지방자치단체의 부담, 기부채납(寄附採納)이나 법령에 따라 지방자치단체 소유로 된 제4조 제1항 각 호의 재산을 말한다”고 규정하고 있고, 제4조 제1항 제1호는 공유재산의 범위에 부동산과 그 종물을 포함하며, 제81조 제1항은 “지방자치단체의 장은 사용·수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용·수익하거나 점유(중략, 이하 "무단점유"라 한다)를 한 자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산 또는 물품에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액(이하 "변상금"이라 한다)을 징수한다(단서 생략)”고 규정하고 있다. 같은 법 시행령 제31조 제1항에 의하면 일반재산의 대부료는 시가를 반영한 해당 재산 평정가격의 연 1천분의 10 이상의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하되, 월할 또는 일할로 계산할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제31조 제2항 제1호에 의하면 재산이 토지인 경우, 대부료를 계산할 때 재산의 가격은 대부료 산출을 위한 재산가격 결정 당시의 개별공시지가(「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」 제11조에 따른 해당 토지의 개별공시지가를 말하며, 해당 토지의 개별공시지가가 없으면 같은 법 제9조에 따른 표준지공시지가를 기준으로 하여 산출한 금액을 말한다)를 적용한다고 규정하고 있다. 「지방재정법」제82조에 따르면 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체의 권리는 시효에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 5년간 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성한다고 규정하고 있다. 나. 이 사건 처분에 관하여 본다. 청구인들은 이 사건 청구에서 2015.3.3. 피청구인이 한 변상금 부과처분의 취소를 다투고 있으나 인정사실에서 볼 수 있는 것과 같이 피청구인의 계산 오류로 취소된 처분이므로 피청구인이 청구인들에게 재처분한 2015.5.18. 변상금 부과처분에 대하여 그 위법·부당 여부를 판단하기로 한다. 위 제출된 기록 및 인정사실에 의하면, 청구인은 1985년부터 이 사건 토지를 점유해 왔고, 피청구인은 그동안 공유재산 사용수익 허가나 사용료 부과 또는 독촉 등이 없다가 2015.5.15.에 와서야 과거 5년분을 소급하여 이 사건 변상금 부과처분을 하였다. 공유재산을 무단 점유 사용하는 자에 대하여 공유재산의 관리처분에 관한 사무를 위탁받은 자가 공유재산의 점유 사용을 장기간 방치한 후에 변상금을 부과하더라도 변상금부과처분이 절차적인 정의와 신뢰의 원칙에 반하게 된다거나 점유자의 사용수익 권원이 인정될 수 없고(대법원 2008.5.15. 선고 2005두 11463 판결) 청구인의 주장과 같이 당연히 이 사건 공유재산이 사용수익허가 되는 것은 아니므로 청구인의 주장을 인정할 수 없다. 더구나, 청구인 ○○○를 제외한 나머지 청구인들은 주택에 대한 소유권보존등기 이후 이를 매수하거나 경락받은 사람들로서 매매 내지 경락 당시 자신의 주택이 서울특별시 소유의 토지 위에 건축되었음을 알았다고 보아야 할 것인데, 청구인들이 주택 부지에 관한 사용권한이 있었음을 확인하였거나 전 소유자로부터 사용권한을 승계하였다는 등의 주장, 입증이 없는 이상, 청구인 ○○○를 제외한 나머지 청구인들은 주택 부지를 점유할 아무런 권원이 없음을 알고 주택을 취득하였다고 봄이 상당하다. 나아가 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 기초하여 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 한다(대법원 2008. 1. 17. 선고 2006두10931 판결 참조). 그런데 피청구인이 청구인들 주택 신축 이후 주택 부지에 대한 변상금 부과처분을 하지 않은 것을 가지고 피청구인이 청구인들 주택이 존속하는 한 무상으로 주택 부지를 대부하기로 하였다거나 변상금 부과처분을 하지 않을 것이라는 공적인 견해를 표명한 것이라고 볼 수 없으므로, 청구인들 주장은 나아가 살필 필요 없이 이유 없다. 마지막으로 지방재정법 제82조 제1항에 의하면, 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체의 권리는 시효에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 5년간 행사하지 아니하므로 소멸시효가 완성되는데, 이 사건 처분은 처분일인 2015. 5. 18.로부터 소급하여 5년 이내에 있는 2010. 5. 19.부터의 무단점유를 대상으로 하고 있으므로 아직 소멸시효가 완성되지 않았다고 봄이 상당하다. 그러므로 청구인들은 공유재산인 서울특별시 소유의 이 사건 토지 일대를 무단점유하고 있음이 명백하므로 피청구인이 청구인들에게 변상금을 부과한 이 사건 처분은 적법하다. 7. 결 론 그렇다면, 청구인들의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 한다.