변상금부과처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 전라남도 ○○시 ○○동 1423-8번지선의 공유수면 10,343㎡에 대하여 공유수면점사용허가를 받아 일부를 불법으로 매립하여 공작물을 설치하고 사용하다가 적발되었으나 위 불법매립지가 이미 토지로 형성되었고 항만운영상 지장이 없다는 이유로 공유수면원상회복의무면제를 받았고, 위 불법매립지 1235.8㎡는 1999. 11. 19. 전라남도 ○○시 ○○동 1423-20번지로 하여 국유재산으로 등재되었으며, 피청구인이 청구인에게 이 건 토지에 대하여 국유재산사용허가를 받고 사용하도록 촉구하였음에도 불구하고 청구인이 국유재산사용허가를 받지 아니하고 사용하였다는 이유로 2001. 11. 20. 청구인에게 1,354만 8,840원 변상금부과처분을 하였다가 불법사용기간의 산출에 착오가 있었다는 이유로 2002. 4. 10. 1,250만 490원으로 수정하여 부과(이하 “이 건 처분”이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인이 사용하고 있는 전라남도 ○○시 ○○동 1423-20번지 1235.8㎡(이하 “이 건 토지”라 한다)는 원래 청구인이 사용허가를 받아 사용해오던 공유수면으로서, 항만부지의 유실이 계속되어 작업상 사고를 예방하기 위하여 철제 및 토석을 이용하여 유실방지공사를 하였으며, 피청구인이 이를 적발하고 사법당국에 고발하여 법원으로부터 벌금형을 선고받은 후 청구인이 피청구인에게 공유수면 원상회복의무면제신청을 하고 원상회복의무면제를 받았다. 나. 청구인은 위 원상회복의무면제조건에 의하여 수억원의 비용을 들여 항만부지를 정비하고 피청구인에게 준공보고를 하였고, 당시 피청구인은 청구인에게 이 건 토지의 사용에 대하여 사용허가를 받고 사용료를 지불하여야 한다는 어떠한 고지도 없었으며, 이 건 토지가 국유지로 등기가 되었다는 사실을 청구인에게 알린 바도 없다. 다. 청구인이 위 준공보고를 하고 1년이 경과된 후에 피청구인이 이 건 토지에 대한 사용허가신청을 하라고 하여 청구인이 사용허가신청을 하였고, 피청구인은 목포시에서 계획하고 있는 ○○사업과 관련하여 청구인 회사의 향후 계획서를 제출하라고 하였으나 청구인은 목포시와 어떠한 보상협의도 이루어지지 아니하였고, 보상을 위한 사전조사도 되지 아니한 상태에서 청구인 회사의 향후 계획서를 제출할 수 없는 관계로 피청구인에게 이를 구두로 설명을 하였는데도 불구하고 피청구인이 청구인의 신청서류를 일방적으로 반려하고 이 건 처분을 하였는 바, 청구인은 이 건 토지를 무단점용한 것이 아니므로 이 건 처분은 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 청구인이 이 건 토지를 포함한 인근의 공유수면에 대하여 점용허가를 받아 사용하면서 공유수면을 불법으로 매립하여 조선소 용도로 사용하다가 벌금 50만원의 사법처벌을 받은 후 피청구인에게 공유수면원상회복의무면제신청을 하였고, 피청구인은 청구인의 경제적 비용의 발생 및 항만운영상 지장이 없는 점 등 제반 사정을 감안하여 일부조건을 부가하여 원상회복의무를 면제해 주었으며, 공유수면원상회복의무면제는 불법매립지를 원상으로 회복하여야 하는 의무부담을 면제한 것 뿐이므로 청구인에게 어떠한 권한이 발생하는 것은 아니라고 할 것이고, 청구인이 보강공사를 하고 준공보고를 함으로써 1999. 11. 19. 이 건 토지를 국유지로 등재하였으므로 이 건 토지는 공유수면이 아닌 국유재산(토지)으로 관리되어야 하며, 청구인은 이 건 토지에 대하여 사용허가를 받지 아니하고 사용한 사실이 분명하고, 청구인은 이 건 토지가 국유재산으로 등기된 사실을 전혀 알지 못하였다고 주장하나 청구인이 원상회복의무면제조건에 이 건 토지를 국유로 한다고 되어 있고, 청구인이 2000. 3. 23. 피청구인에게 공유수면점사용면적 변경허가신청을 하면서 이 건 토지가 국유재산으로 등록되어 공유수면점용면적이 감소되고 선박계류장이 부족하여 점용면적을 변경한다고 되어 있는 점에 비추어 볼 때 청구인은 이 건 토지가 국유로 되었다는 사실을 알았다고 할 것이므로 이에 대한 청구인의 주장은 허구적인 주장에 불과하고, 관련 법령의 규정에 의하여 행한 이 건 처분은 적법․타당하다고 주장한다. 4. 이 건 처분의 위법․부당 여부 가. 관계법령 국유재산법 제24조, 제51조 동법시행령 제24조, 제56조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 공유수면 점․사용허가신청서, 공유수면원상회복의무면제신청서, 공유수면원상회복의무면제조건, 토지대장, 토지이용계획확인서 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인이 현재 사용하고 있는 전라남도 ○○시 ○○동 1423-8번지선 공유수면은 1979. 10. 26. ○○조선(주)이 조선용 선가대설치 목적으로 점사용허가(3,000㎡)를 받아 사용하다가 1993. 7. 2.부터 점사용자가 (주)○○조선으로 변경되어 점사용(10,343㎡)하여 왔다. (나) 1998. 10. 21. 피청구인이 공유수면관리실태 점검시 청구인이 1995년부터 1998년까지 위 공유수면을 불법매립하고 공작물을 설치한 사실이 적발되어 벌금 50만원의 사법처벌을 받았고, 청구인이 1999. 4. 29. 피청구인에게 공유수면원상회복의무면제신청을 하였으며, 피청구인은 1999. 5. 6. 매립지와 공유수면과의 경계부분의 유실방지를 위한 공사는 청구인의 부담으로 하고 공사준공 후 동 매립지는 국유로 한다는 조건으로 의무면제통보를 하였으며, 청구인은 1999. 5. 14. 위 조건을 성실히 이행하겠다는 응락서를 피청구인에게 제출하였다. (다) 청구인은 위 불법매립지에 석축시설 등을 하고 1999. 9. 15. 피청구인에게 준공보고를 하였으며, 피청구인은 이 건 토지를 원시취득하여 1999. 11. 19. 전라남도 ○○시 ○○동 1423-20으로 하고 소유를 국(해양수산부)으로 하여 등기를 하고 토지대장에 등재하였다. (라) 청구인이 1999. 9. 17. 전라남도 ○○시 ○○동 1423-8번지선 공유수면 10,343㎡에 대하여 공유수면점사용허가(1999. 10. 26.- 2000. 10. 25)를 받아 사용하였으며, 당시에는 이 건 토지의 등기가 되지 아니한 상태여서 위 공유수면에 이 건 토지가 포함되어 있었고, 청구인은 2000. 3. 23. 원상회복의무면제된 이 건 토지가 국유재산으로 되어 선박 계류장이 부족하다는 이유로 점용면적을 21,793㎡로 변경신청을 하였다가 2000. 4. 6. 청구인 회사의 내부사정으로 인하여 철회한 것으로 되어 있다. (마) 청구인이 2000. 9. 14. 위 공유수면(10,343㎡)에 대한 연장허가(2000. 10. 26.- 2001. 10. 25.)신청을 하자, 피청구인이 이 건 토지가 국유재산으로 되었다는 이유로 이 건 토지를 제외한 9,199㎡에 대하여만 연장허가를 하였으며, 이 건 토지가 1999. 11. 19.부터 국유재산으로 되었으므로 피청구인이 청구인으로부터 1999. 11. 19.부터 2000. 10. 25.까지 이 건 토지에 대한 공유수면점사용료를 초과징수한 결과가 되었다는 이유로 초과징수액 396,271원과 이자 31,700원을 연장허가한 공유수면점사용료에서 상계처리하였다. (바) 청구인이 2000. 10. 24. 피청구인에게 이 건 토지에 대한 사용허가신청을 하였고, 이에 따라 피청구인이 목포시장에게 의견조회를 하였으며, 이에 대하여 ○○시장은 2000. 11. 7. 이 건 토지는 ○○사업예정지구에 포함되어 있으며, 위 사업은 현재 지장가옥 철거공사 및 실시설계 용역중에 있으며 2001. 8.경 총괄공사 발주 예정이고, (주)○○조선에 대하여는 2003년까지 이주목표로 수차 협의하였으나 가시적인 성과가 없으며, (주)○○조선이 이전 즉시 사업착수가 가능하고 (주)○○조선의 이전계획이 우선되어야 하므로 사용허가를 불허함이 타당하다고 회신하자 피청구인은 청구인에게 ○○시의 ○○사업과 관련하여 현재까지의 조치사항 및 향후계획, 신청부지의 구체적 사용계획을 제출하라고 하였으나 청구인이 이를 제출하지 아니하자 2000. 11. 31. 청구인의 허가신청을 반려하였다. (사) 전라남도 ○○시 ○○동 ○○도 일원 100,000㎡가 ○○공원으로 되어 있던 도시계획을 569,000㎡로 확대하여 도시계획변경결정을 하고 2000. 3. 21. 전라남도 고시 제2000-41호로 고시하였다. (아) 피청구인은 3회(2001. 9. 18., 2001. 10. 4., 2001. 10. 9.)에 걸쳐서 청구인에게 이 건 토지를 원상회복하고 반환하거나 사용허가를 받은 후 사용하라고 촉구공문을 발송하였으나 청구인이 이를 이행하지 아니하자 국유재산법 제51조의 규정에 의하여 2001. 11. 20. 변상금부과처분을 하였으며, 2002. 4. 10. 변상금 산출과정에서 1999년도 불법점용기간 43일을 104일로 계산하는 착오가 있었다는 이유로 104만 8,350원을 삭감하여 이 건 처분을 하였다. (자) 2000. 10. 18.자 토지대장에 의하면, 이 건 토지의 지목은 “잡종지”로 되어 있고, 1999. 11. 19. 신규등록(매립준공)하였으며, 소유자는 “국(해양수산부)”으로 되어 있고, 2000. 10. 18.자 토지이용계획확인서에 의하면, 이 건 토지의 지역은 “자연녹지지역”으로, 도시계획시설은 “공원”으로 되어 있다. (2) 살피건대, 국유재산법 제24조의 규정에 의하면 국유재산은 그 용도 또는 목적에 장애가 되지 아니하는 범위안에서 그 사용 또는 수익을 허가할 수 있도록 되어 있고, 동법 제51조의 규정에 의하면, 국유재산의 대부 또는 사용․수익허가등을 받지 아니하고 국유재산을 점유하거나 이를 사용․수익한 자(대부 또는 사용․수익허가기간이 만료된 후 다시 대부 또는 사용․수익허가등을 받지 아니하고 국유재산을 계속 점유하거나 이를 사용․수익한 자를 포함한다)에 대하여는 대통령령이 정하는 바에 의하여 당해 재산에 대한 대부료 또는 사용료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수하도록 되어 있는 바, 위 인정사실에 의하면 이 건 토지는 전라남도고시 제2000-41호로 도시계획변경결정된 ○○공원지역에 포함되어 있고, 청구인이 공유수면을 불법매립하였으나 피청구인이 청구인의 경제적 손실 등을 참작하여 공유수면원상회복의무면제를 하여 준 토지이며, 위 의무면제는 단순히 불법매립된 토지를 공유수면으로 원상회복을 시켜야 하는 의무만을 면제한 것이고 청구인에게 어떠한 권리를 설정하여 준 것은 아니라고 할 것인 점, 위 의무면제조건에 유실방지공사는 청구인 부담으로 하고 공사준공 후 동 매립지는 국유로 한다고 되어 있으며, 위 공사준공 후인 1999. 11. 19. 국유로 등재되었고, 청구인은 2000. 3. 23. 원상회복의무면제된 이 건 토지가 국유재산으로 되어 선박 계류장이 부족하다는 이유로 점용면적을 21,793㎡로 변경신청을 하였다가 철회한 사실이 있으며, 이 건 토지가 1999. 11. 19.부터 국유재산으로 되었으므로 피청구인이 청구인으로부터 공유수면점사용료를 초과징수한 결과가 되었다는 이유로 초과징수액 396,271원과 이자 31,700원을 공유수면점사용료(2000. 10. 26.- 2001. 10. 25.)에서 상계처리한 사실에 비추어 볼 때 청구인도 이 건 토지가 국유재산으로 등재된 사실을 알았다고 인정되는 점, 피청구인은 청구인에 대하여 사용허가를 받은 후 사용하도록 촉구하여 청구인이 사용허가신청을 하였으나 위 ○○사업의 주체인 목포시장이 청구인의 회사가 이전되어야 위 사업이 추진될 수 있다는 이유로 사용허가 불허의견을 제시하였고, 피청구인이 청구인에게 ○○시의 ○○사업과 관련하여 현재까지의 조치사항 및 향후계획, 신청부지의 구체적 사용계획을 제출하라고 하였으나 청구인이 이를 제출하지 아니하자 2000. 11. 31. 청구인의 허가신청을 반려한 점, 피청구인이 청구인에게 이 건 토지를 원상회복하여 반환하거나 허가를 받고 사용하라고 수 차례의 공문촉구를 하였음에도 불구하고 청구인이 아무런 신청도 하지 아니하자 이 건 처분을 한 점 등에 비추어 볼 때, 피청구인이 관련 규정에 의하여 청구인에 대하여 이 건 처분을 함에 있어 재량권을 일탈 또는 남용하였다고 인정되지 아니하므로 피청구인의 이 건 처분이 위법․부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.