변상금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○동 지역주민들이 피청구인과의 협의에 따라 각자 일정액을 출자하여 ○○시 ○○구 ○동 소재의 ○○시연화장 내 장례식장(이하 ‘이 사건 장례식장’이라 한다)을 관리하면서 운영하도록 한 법인으로, 피청구인은 청구인과 피청구인 간의 이 사건 장례식장 사무 위·수탁협약(이하 ‘이 사건 협약’이라 한다)이 2012. 10. 1. 해지되었음에도 불구하고 청구인이 이 사건 장례식장을 무단으로 점유하여 사용하였다는 이유로 2015. 8. 11. 청구인에게 「지방세기본법」 제73조에 따라 변상금 132,455,040원의 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인은 1962년부터 ○○시 ○○구 ○○동에 대지 4,557평에 건평 91평, 화장로 3기 규모의 1일 처리능력 시신 9구의 시립화장장을 운영하였으나, 1985년 이후 ○○지역의 개발과 이 지역이 상업, 문화, 주거 지역으로 급부상하는 상황에서 화장장 시설 노후화로 인하여 악취가 심해지고 공해가 발생하자 인근 주민들로부터 혐오시설에 대한 집단민원을 지속적으로 받게 되었다. 이에 피청구인은 새로운 화장장 건립을 추진하면서 ○○시 관내 10개 후보지를 선정하여 검토하였고, ○○시 ○○구 ○동, ○○구 ○○동, ○○구 ○○동 3곳을 유력후보지로 압축하여 종합적으로 검토한 결과, ○○구 ○동의 입지조건이 장례식장, 화장장, 납골당 부지로 가장 적합하다 판단하고 최종 후보지로 선정하였다. 피청구인은 1994.경 화장장 시설을 새로 건립하되 무연·무취의 최첨단 시설을 설치하고, 현대식 건물로 도시미관과 조화를 이루게 하며, 시설 주변의 조경 및 차폐시설과 편의시설을 갖추고 그 일대를 공원화하여 시민의 휴식공간으로 이용할 수 있도록 하며, 장례식장, 납골당은 주민수익의 일환으로 합법적인 절차에 따라 해당 지역 주민대표회가 위탁받아 운영할 수 있도록 하는 방안으로 계획을 세워 사업을 추진하기로 방침을 세웠다. 그러나 ○○시 화장장을 ○○동·○동으로 이전하는 것에 대하여 해당 지역 주민들은 극구 반대하면서 집단시위, 진정서 제출 등 민원을 제기하였고, 환경단체들도 반대운동을 하여 여론이 좋지 않았기 때문에 피청구인은 사업추진에 막대한 어려움을 겪었다. 그러자 피청구인은 1995. 2.경 지역대책실무자회의를 개최하는 것을 시작으로 간부 공무원의 지역주민 담당제까지 실시하였고, 수차례 주민대표와의 간담회, 주민설명회, 주민대표의 국내외 선진 화장장 시설 견학 등을 통하여 지역주민 설득작업에 나섰다. 나아가 당시 ○○시장인 이상용은 장례식장과 납골당 운영권을 지역주민 대표회 공동명의로 유상 임대하기로 결정하고 ○○시의회 화장장이전특위에서 해당 지역 시의원들에게 장례식장 운영권을 주민들에게 영구히 부여하기로 구두 약속을 하면서 주민들을 설득해줄 것을 당부하였고, 시장이 제4대 ○○시의회에 제132회 임시회의에 출석하여 지역주민 대표회에 장례식장을 유상 임대하겠다는 발표를 하기도 하였다. 피청구인이 위와 같이 다각적인 노력을 기울이며 주민들에게 장례식장 운영권을 영구히 부여하겠다고 약속을 하자 지역주민들의 여론도 움직이기 시작하여 결국 화장장을 ○동·○○동으로 이전하는 계획을 수용하게 되었고, 피청구인은 도시계획시설결정고시(1995. 6. 20.), 토지보상 심의위원회의 심의(1995. 10. 16.), 기본설계(1995. 8. 30.), 실시설계(1997. 4.), 공사발주(1997. 1. 31.)를 거쳐 2001. 1. 15. 이 사건 장례식장을 개장하여 ○○시의 최대 숙원사업을 해결할 수 있었다. 피청구인은 화장장 이전사업을 추진하면서 화장장과 납골당을 설치하는 것을 수용한 ○동 지역주민들에게 별다른 금전보상을 하지 않는 대신 지역주민들이 공동으로 출자하여 법인을 설립하면 그 법인에 이 사건 장례식장을 운영할 수 있는 권리를 부여하기로 하였다. 이에 지역주민들은 장례식장을 영구히 운영할 수 있는 권한을 부여한다는 약속을 서면으로 해줄 것을 요구하였으나 당시 피청구인은 공유재산 및 물품관리법 제21조에 의하면 공유재산에 대한 사용수익허가기간은 3년 이내로 하도록 명시적으로 규정되어 있기 때문에 영구임대를 서면으로 작성해줄 수는 없다면서 화장장설치특별위원으로 활동하던 시의원들에게 구두 약속을 하는 선에서 영구 운영권을 부여하였다. 그렇지만 지역주민들은 그동안의 진행경위와 설명에 따라 화장장과 납골당이 존속하는 한 청구인에게 장례식장 운영권을 부여되는 것으로 인식하고 화장장을 ○동에 이전 설치하는데 동의했던 것이고, 원하는 사람에 한하여 일정액을 출자하여 청구인 법인을 설립하게 되었던 것이다. 이후 ○○시 장례식장 이전건립사업이 성공적으로 평가되면서 지역혐오시설에 대한 님비(NIMBY)현상을 해결한 우수사례로 선정되어 전국의 지방자치단체에 홍보되었고, 다른 지역에서 새로이 화장장을 건립하는 경우에 지역 주민들에게 장례식장, 공원묘원 등의 운영권을 부여하는 방식으로 사업추진을 하게 되는 계기가 되었으며, 특히 ○○시는 장례식장 운영권을 주민들에게 영구히 부여한다는 조례 규정을 두기도 하였다. 한편 다른 지역에서는 장례식장 운영권 이외에 추가로 보상금 지급 등 많은 혜택을 부여하기도 하였는바, ○○시는 마을 보상금으로 300억 원을 지급하였고, 울산광역시는 마을보상금으로 200억 원, 마을회관 등 복지관 건립에 49억 원 등을 지원하였으며, ○○시(추모공원)는 회사운영비 80억 원을 지원하였고, ○○시는 마을 보상금오로 35억 원을 지급하였다. 반면 ○○시, ○○시, ○○시 등은 장례식장 운영권 보장, 수백억 원의 지역 보상금 지급조건을 제시하였음에도 불구하고 지역주민들의 반대에 부딪쳐 화장장 건립사업을 제대로 추진하지 못하였는바, 이처럼 지방자치단체가 화장장을 새로 건립하거나 이전 설치하는데 많은 어려움을 겪고 있는 점을 감안하면 당시 ○○시 장례식장이 들어서는 ○○동·○동 지역의 주민들은 비록 혐오시설이지만 공공시설의 필요성에 대하여 선구적인 자각과 양보 및 타협정신을 보여준 것이라 할 것이다. 2) ○○시 ○○구 ○동 지역주민들은 피청구인과의 협의에 따라 2001. 1. 4. 각자 일정액을 출자하여 이 사건 장례식장을 관리하면서 운영할 청구인 법인을 설립하였고, 청구인은 2001. 1. 8. 피청구인과 사이에, 지방자치법 제10조(사무의 위임), ○○시 연화장 설치 및 운영조례(이하 ‘이 사건 조례’라 한다) 제10조(운영위탁)에 따라 ‘○○시 연화장 장례식장 사무 위·수탁 협약’을 체결하였고, 그 후 2002. 1. 8., 2005. 1. 6., 2007. 1. 10. 및 2010. 1. 7. 총 4차례에 걸쳐 위 협약을 갱신하였는바, 2010. 1. 7.자 협약의 주요 내용은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272517"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272519"></img> 3) 청구인은 총무부장으로 근무하던 청구외 ○○○가 2008. 3. 31.부터 회사의 유상증자대금 9억 원 중 4억 원을 총 6회에 걸쳐 횡령하여 개인적으로 주식에 투자하였다가 주가 폭락으로 손해를 입게 되자 피해를 보게 되었다. 청구인은 위와 같은 사실을 인지한 후 2008. 12.경 감사특별위원회를 구성하여 자체감사를 벌이는 한편, 2009. 2. 7. ○○○를 해임조치하고, 2009. 9. 7. ○○○를 수원지방검찰청에 고발하자 그 내용이 당시 언론에 보도되어 피청구인도 이를 인지하게 되었다. ○○○는 업무상 횡령죄로 기소되어 2010. 6. 18. 수원지방법원(2010고단151호)에서 징역 1년 6월을 선고받았다. ○○○의 횡령사건으로 당시 대표이사 ○○○과 전무 ○○○이 책임을 지고 사임하였으나, 청구인은 자체감사를 시행한 결과 ○○○과 ○○○이 거래업체에서 물건을 구입하면서 차액을 발생시켜 비자금을 조성한 정황을 파악하고 2010. 2.경 세무사 등에게 의뢰하여 외부감사를 실시한 결과 ○○○과 ○○○의 횡령사실이 드러났다. 청구인이 이들에 대한 나름대로의 조치를 취하던 중 2010. 3. 20. 경기경찰청 범죄수사팀에서 ○○○ 등의 범죄사실을 인지하고 본격적인 수사를 진행하게 되었는데, 수사는 당시 상무로 재직하고 있던 ○○○이 2002. 7. 1.부터 2010. 6. 30.까지 ○○시장으로 재직했던 ○○○ 시장의 처 ○○○에게 뇌물을 교부하였다는 내용으로까지 확대되었다. 수원지방거말청은 2010. 7. 20. 위 ○○○, ○○○, ○○○, ○○○를 특정범죄가중처벌등에관한법률위반(횡령), 업무상횡령, 제3자뇌물교부, 제3자뇌물취득 혐의로 기소하였고, 결국 ○○○은 징역 2년 6월에 집행유예 3년 및 추징금 2억 원, ○○○은 징역 1년에 집행유예 2년, ○○○은 제3자뇌물교부죄로 징역 1년을 각 선고받았고, ○○○의 업무상 횡령죄와 ○○○의 제3자 뇌물취득죄에 대해서는 각 무죄가 선고되었다. 이에 청구인은 법인구성원들의 의지에 반하여 개인적으로 비리를 저지른 ○○○과 ○○○을 상대로 손해배상청구소송(수원지방법원 2012가합177호)을 제기하여 승소판결을 받았다. 4) 피청구인은 2012. 5. 10. 이 사건 장례식장 간부의 횡령사건 및 제3자 뇌물교부 사건으로 인하여 자신의 명예가 훼손되었음을 이유로 2012. 9. 30.자로 이 사건 협약을 해지하겠다는 내용으로 사전 통지를 하였고, 2012. 9. 24. “청구인의 임직원들에 대한 형사판결이 확정됨에 따라 이 사건 협약 제10조에 의거하여 이 사건 협약을 2012. 9. 30.자로 해지한다.”는 내용의 해지통지를 하였으며, 그 통지는 2012. 9. 26. 청구인에게 도달하였다. 이에 청구인은 2012. 10. 24. 수원지방법원에 피청구인을 상대로 이 사건 협약 해지 무효 확인 소송(2012가합22344)을 제기하여 피청구인이 장례식장 운영권을 영구히 부여하기로 약속하였다는 점과 법인 구성원의 내부비리를 이유로 운영권 자체를 완전히 박탈하는 것은 부당하다는 주장을 하였으나 법원에서는 당시 ○○시장이 장례식장 운영권을 영구히 부여한다는 약속을 하였다는 증거가 없고, 비리사건이 언론에 보도됨으로써 피청구인의 명예가 손상되었다는 점을 이유로 청구인의 주장을 배척하였고, 이후 항소심(서울고등법원 2013나2011438)과 상고심(2014다213462) 모두 기각되어 2014. 9. 4. 그대로 확정되었다. 한편 피청구인은 이 사건 협약 해지 무효 확인 청구소송에서 장례식장 건물의 인도를 구하는 반소(2013가합1108)를 제기하여 승소하였는데, 위 소송이 진행되는 동안에도 피청구인은 청구인에게 사용료를 부과하였고, 청구인은 고지 받은 사용료를 꼬박 꼬박 납부하였기 때문에 피청구인은 반소 청구취지에 이 사건 장례식장 건물에 대한 사용료 지급을 포함시키지는 않았다. 5) 청구인은 본소는 기각되고 반소가 인용되는 바람에 어쩔 수 없이 장례식장 건물을 피청구인에게 인도해주어야 할 상황이었지만 위에서 살펴본 바와 같이 ○○시 최대 숙원사업이었던 화장장 이전설치와 관련하여 공공의 이익을 실현한다는 대승적인 차원에서 양보를 하고 특별한 금전보상 없이 장례식장 운영권을 영구히 부여하기로 한 약속을 믿고 동의를 하였던 것인데, 피청구인이 서면 상으로 확인해준 증거가 없다는 이유로 소송에서 패소한 것이 억울하기도 하고 행정당국에서 비록 구두이기는 하지만 주민들에게 장례식장 운영권을 영구히 부여하겠다고 약속하였다가 법인 내부구성원들의 개인적 비리와 관련하여 운영권을 완전히 박탈하는 것은 너무 심한 것이라는 하소연을 하였다. 청구인은 피청구인에게 장례식장 운영을 자연스럽게 종료하면서 법인을 해산하고 청산할 수 있도록 추가 운영 시간을 허용해줄 것을 요청하면서 만일 피청구인이 그러한 요청을 받아들인다면 장례식장의 모든 시설물을 그대로 피청구인에게 ○○하여 장례식장에 대한 강제집행과 관련한 혼란으로 인하여 시민들이 불편을 겪지 않고 원만하게 인수○○를 마칠 수 있도록 최대한 협조하겠다고 제의하였다. 이에 피청구인은 청구인의 제의를 다각적으로 검토를 하게 되었고, ○○시의회도 청구인이 민원을 제기하자 보건복지위원회 회의를 통하여 ○○시장례식장에 대한 건물인도와 인수○○ 방안을 협의한 결과, 청구인과 피청구인에게 2015. 3. 31.까지 연장하여 운영할 수 있도록 해주고 대신 청구인은 위 날짜에 아무 조건 없이 건물인도와 시설물 인수○○ 및 장례식장 운영과 관련한 모든 사항에 최대한 협조하여 원만히 인수○○를 마치는 방안을 권유하였고, 이에 피청구인도 2015. 3. 31.까지 청구인이 장례식장을 운영할 수 있도록 동의를 하였던 것이다. 청구인은 피청구인 및 ○○시의회와의 협의에 따라 2015. 3. 31.까지 ○○시장례식장을 운영하다가 모든 시설물을 피청구인에게 인수○○ 해주기로 하고, 장례식장 운영을 할 수 없는 상황에서는 법인을 존속할 이유가 없었기 때문에 2015. 2. 16. 주주총회를 개최하여 해산결의를 하고 이후 청산절차를 밟게 되었다. 그런데 피청구인은 2015. 8. 11. 갑자기 이 사건 처분을 하여, 청구인은 같은 달 13.경 위 변상금 결정통지와 고지서를 수령하였다. 6) 청구인은 비록 이 사건 협약 해지 무효확인 본소청구와 건물인도 반소에서 패소하였지만 소송이 진행되는 동안에도 피청구인이 부과하는 사용료를 정기적으로 성실하게 납부하였다. 즉 소송이 진행되는 동안에는 청구인과 피청구인이 각자 추천한 감정평가사의 평가결과를 합산하여 평균한 금액을 사용료로 책정하여 1년 치 사용료를 한꺼번에 납부하였고, 대법원에서 판결이 확정된 이후 6개월간 추가 운영하기로 협의를 한 이후에도 양측이 추천한 감정인의 감정결과를 합산하여 평균한 금액을 매월 사용료로 납부하였다. 따라서 청구인은 위 소송이 진행되는 동안은 물론이고 소송이 확정된 이후에도 무단으로 점유하여 사용한 것이 아니라 피청구인과 협의를 통하여 사용료를 책정한 다음 사용료를 미리 납부한 후 사용하였던 것이다. 청구인은 피청구인이 부과 고지한 사용료를 납부하면서 장례식장을 운영하였기 때문에 장례식장을 무단으로 점유하여 사용하고 있다는 생각을 전혀 하지 못하였고, 피청구인도 건물인도를 구하는 반소를 제기하면서도 사용료에 대한 변상금 청구를 전혀 하지 않았던 것이다. 7) 특히 청구인은 피청구인과 사이에 제기한 소송이 확정된 이후 피청구인 및 ○○시의회와 협의를 하여 최종적으로 6개월간 더 운영하다가 2015. 3. 31.자로 인수○○를 마치기로 하였고, 그 연장 운영 기간에도 종전의 위·수탁 협약에 따른 사용료 책정방식에 의하여 산정한 사용료를 매월 선납하였다. 또한 청구인은 피청구인과의 협의에 따라 실제로 2015. 3. 31.에 건물인도와 시설물 인수○○를 마쳤는바, 청구인과 피청구인은 협의에 따라 양측에서 추천한 감정인이 평가한 사용료의 합산 평균가액을 사용료로 납부한 것은 물론 청구인이 보유하고 있던 시설물이나 집기에 대해서도 양측에서 추천한 감정인의 평가를 거쳐 합산 평균한 금액을 피청구인이 청구인에게 지급하는 방식으로 정산하면서도 변상금에 대한 언급은 전혀 하지 않았다. 이러한 경위에 비추어보면 청구인이나 피청구인 모두 상호 협의에 의하여 책정한 사용료를 고지하고 납부하게 되면 추후에 다시 사유재산 사용에 대한 변상금을 부과할 것이라는 점에 대해서는 전혀 고려하지 않았다 할 것이고, 청구인은 사용료 이외에 변상금이 부과되지 않을 것이라는 신뢰가 형성되어 있었다 할 것이다. 그런데 피청구인이 청구인에 대한 건물인도 강제집행을 생략하고 협의에 의하여 2015. 3. 31. 장례식장 건물과 시설물 인도 및 정산을 마친 이후에 다시 사용료의 2분의 1에 해당하는 금액을 변상금으로 부과하는 것은 위와 같이 형성된 청구인의 신뢰에 반하는 것인바, 이는 행정법의 일반원칙인 신뢰보호의 원칙을 위반한 것으로서 위법·부당한 처분이라 할 것이다. 8) 청구인은 ○○시 화장장 이전설치와 관련하여 지역주민들에게 장례식장 운영권을 영구히 부여하겠다는 ○○시장의 구두약속을 믿었다가 내부구성원의 비리가 발생한 것이 빌미가 되어 장례식장 운영권에 대한 신뢰를 보호받지 못하게 되어 상당히 억울한 입장이지만 소송에서 패소하였으므로 더 이상 이의를 제기할 수는 없다 할 것이다. 그러나 청구인의 주주 및 구성원들은 ○○시 화장장(연화장) 이전설치 부지에서 조상 대대로 터를 잡고 살아오던 지역주민들로서 행정당국이 장례식장 운영권을 영구히 부여하겠다는 구두약속을 믿고 혐오시설로서 기피대상인 화장장을 이전 설치하는데 동의하고 최대한 협조를 하여 ○○시의 최대 숙원사업을 성공적으로 이루도록 하는 것은 물론 혐오시설에 대한 님비현상을 극복하는 모범사례로 평가되어 각 지방자치단체의 벤치마킹 대상이 되도록 하였다. 그뿐만 아니라 ○○시 장례식장 이전 설치 사업의 성공은 「장사 등에 관한 법률 시행령」 제3조제3항 “지방자치단체는 지역주민과 협의 등을 통하여 화장시설, 봉안시설 또는 자연장지의 설치조성에 관한 사업이 원활히 추진된 경우에는 해당 장사시설 등의 운영을 지역주민에게 우선적으로 맡기는 등 지역주민을 지원할 수 있다.”는 규정과 같은 조 제4항 “지방자치단체는 화장시설, 봉안시설 또는 자연장지를 설치·조성하는 사업을 원활하게 추진하기 위하여 필요한 경우에는 조례로 기금을 설치하여 지역주민을 지원할 수 있다.”는 규정(대통령령 제20791호 2008. 5. 26. 개정 및 시행)을 두게 되는 계기가 되어 혐오시설에 대한 공공시설 설치를 원활하게 수행할 수 있게 하는 전범이 되었던 것이다. 또한 청구인은 10년간 장례식장을 모범적으로 운영하여 장사문화 및 정책에 기여한 공고를 인정받아 2009년에 경기도지사, 2010년에 보건복지부장관으로부터 각 기관표창을 받은 것은 물론 국제표준인증센터로부터 장례식장 서비스 부문에서 국내 최초로 3년 연속 ISO9001을 획득하여 장례와 관련하여 국제적인 수준과 우수한 품질의 서비스를 제공하고 있음을 공인받았고, 그러한 영향으로 고 노무현 대통령에 대한 화장의식도 연화장에서 수행하여 전국적으로 유명해지는 계기가 되기도 하였다. 그리고 2012년에는 한국상장례연합회로부터 전국에서 가장 모범적으로 운영한다는 평가를 받아 ‘특급 장례식장 인증업체’로 지정받기도 하였으며, 사업수익의 10%를 사회에 환원하기 위하여 독거노인, 소년소녀가장, 결식아동돕기, 관내 사회복지시설 및 경로당 청소와 도배봉사, 장학금기부, ○○시내 하천 환경정비 등 지역발전을 위하여 많은 노력을 기울여왔고, 2014년 4월에 발생한 세월호 침몰사고 희생자들에 대해서 전액 무료로 장례를 수행해줌으로써 ○○시 연화장에 대한 이미지 제고와 이웃과 서민들에 대한 아픔을 공유하면서 봉사정신을 실천하는 등 많은 공로가 있다 할 것이다. 9) 청구인은 행정당국의 약속을 믿고 지역의 숙원사업을 성공적으로 실행할 수 있도록 협조하면서 여러 가지 희생을 감수한 지역주민 174명이 손실보상금 대신 장례식장 운영권을 부여받기로 하고 공동출자하여 설립한 법인으로서 그동안 ○○시 장례식장에 대한 위·수탁 협약을 맺고 운영해오면서 공로만 있는 것은 아니고 과오도 있을 수 있지만 어찌되었든 장례식장 설치의 전범이 되고 전국에서 가장 모범적으로 장례식장을 운영해온 것은 부인할 수 없는 명백한 사실이라 할 것이다. 그런데 청구인의 구성원들 중 극히 일부의 비리행위가 계기가 되어 위·수탁 협약이 해지되고 영구적인 운영권을 부여하겠다는 약속이 서면화되지 않았다는 이유로 운영권을 박탈당한 상황에서 억울함을 호소하고자 법적분쟁을 하는 동안에도 피청구인이 부과한 사용료를 성실히 납부하였고, 법적 소송이 확정되어 종료된 이후에는 청구인과 피청구인의 관계, 장례식장의 특수성, 청구인의 공로 등 여러 가지 사항을 고려하여 피청구인은 물론 ○○시의회의 협의과정을 거쳐 6개월 정도 연장운영을 하기로 하고 그동안 납부하던 방식대로 사용료를 선납하였던 만큼 이번에 갑자기 변상금을 부과하는 것에 당혹감을 감출 수가 없고 행정당국이 형식적인 법 집행을 명분으로 이처럼 지역주민들의 신뢰를 쉽게 깨트리는 것에 다시 한번 실망할 수밖에 없게 되었고, 앞으로 행정당국에서 또 다른 혐오시설을 설치하고자 할 때 과연 지역주민들의 신뢰를 얻어 공공사업을 제대로 수행할 수 있을지 걱정하지 않을 수가 없다. 청구인은 피청구인과 법적 분쟁을 하는 동안은 물론 법적 분쟁이 종료된 이후에도 장례식장 건물의 사용료에 대해서 각자 추천하는 감정평가사의 감정평가 결과를 합산 평균한 가액으로 사용료를 부과 납부하기로 협의하였고, 피청구인이 그 협의에 의하여 산정한 사용료 납부를 고지하면 그 고지서에 따라 사용료를 선납하고 장례식장을 점유하고 사용한 만큼 무단 점유와 사용을 전제로 하여 변상금을 부과한 이 사건 처분은 위법·부당하므로 취소됨이 마땅하다 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 ○○시 장례식장 운영관리 및 경영, ○○시 장례식장 내에 있는 각종 판매점(식당, 매점) 경영 등을 목적으로 하는 법인으로, ○○시 연화장 인근 지역주민들이 설립하였으며, 운영 수익은 투자금액에 따라 주민들에게 배당하는 등 이 사건 조례 제10조의 규정에 근거하여 피청구인과 2001. 1. 10.부터 2013. 1. 9.까지 총 5차례에 걸쳐 장례식장 위·수탁 계약을 체결하고 장례식장을 운영하여 왔다. 피청구인은 2012. 5. 10.경 청구인 임직원들의 형사판결로 인하여 피청구인의 명예가 훼손되어 이 사건 협약서 제10조제2항제3호에 따라 이 사건 협약을 2012. 9. 30.자로 해지할 예정이라는 사전통지를 함과 동시에 의견진술 기회를 부여하였고, 2012 9. 24.경 청구인 임직원들에 대한 형사판결이 확정됨에 따라 이 사건 협약을 2012. 9. 30.자로 해지한다는 내용의 해지통지를 하였고, 2012. 9. 26.경 위 해지통지가 청구인에게 도달하였다. 청구인은 장례식장에 관한 영구적 운영권이 있음을 전제로 이 사건 협약 해지 무효확인 등 소송을 제기하였으나, 대법원은 피청구인의 장례식장은 행정재산으로 행정재산의 사용·수익허가 기간은 「공유재산 및 물품관리법」 제21조제1항에서 3년 이내로 한다고 규정하고 있어 영구적 운영권을 부여하는 확약을 하기 어려운 점, 청구인의 임직원이 장례식장 운영권을 부여받기 위하여 뇌물을 교부하는 등으로 청구인의 계속적인 운영권 확보를 시도한 점, 청구인에게 영구적 운영권을 부여하였다는 명시적 자료가 없는 점 등에 비추어 보면 피청구인이 청구인에게 장례식장의 영구적 운영권을 부여하였다고 인정하기 어렵다고 판시하였다. 특히, 이 사건 조례 제12조제1항에서 ‘수탁자는 위탁 운영기간 중 선량한 관리자로서 주의의무를 다하여 관리하여야 한다.’고 규정하면서 제14조에서 위탁의 취소사유를 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때 피청구인은 청구인과의 계약을 유지하기 어려운 사유가 발생하였을 경우 계약의 갱신을 거절할 수 있을 것이라고 해석함이 상당한 바, 청구인의 대표이사 및 전무 등 임직원들이 이 사건 장례식장을 운영함에 있어 커피숍 수입금, 납골당 판매대금, 장례용품 판매대금 등 청구인에게 발생한 수익금을 누락하고, 거래업체와의 가공거래 등으로 비자금을 조성하여 개인 용도로 임의로 사용하는 등으로 거액을 횡령하였으며, 이 사건 장례식장에 관한 운영권 확보를 위하여 전 ○○시장의 아내에게 뇌물을 교부하는 등의 범죄를 저질러 형을 선고받고, 위 임직원 중 청구인의 비자금 관리를 담당하는 개인사업체를 운영하기까지 하는 등 범죄에 관련된 기사가 여러 차례에 걸쳐 각종 신문 등에 보도되어 피청구인이 언론에 자주 언급되었다. 이처럼 청구인은 일반인이라면 장례식장 운영에 있어 투명성 내지 공익성 등에 관한 의구심을 충분히 가질 수 있을 정도로 불신을 초래하였고 결국 공공용 재산인 장례식장을 투명하고 공익적으로 운영·관리하여야 할 책임이 있는 피청구인에 대한 시민들의 불신을 초래하였다는 점 등을 종합하면, 청구인의 잘못으로 피청구인의 명예가 실추 또는 훼손되어 이 사건 협약 제10조제2항제3호에 정한 해지사유가 발생하였다고 할 것이고, 또한 이러한 사정은 피청구인이 이 사건 협약의 기간 만료로 인한 종료 후 갱신을 거절할 수 있는 충분한 사유가 될 수 있다 할 것이므로 피청구인과 청구인 사이의 협약은 피청구인의 계약 해지 내지 기간만료로 종료하였다 할 것이라고 판시하였다. 요컨대, 청구인의 임직원과 관련된 범죄는 장례식장 운영에 큰 피해를 입혔을 뿐만 아니라 공공용 재산을 투명하고 공익적으로 운영·관리하여야 할 책임이 있는 피청구인에 대한 명예를 실추 또는 훼손하였으며, 이에 피청구인이 청구인에게 통보한 협약 해지 통보는 적법한 절차에 따라 이루어진 것으로 2012. 9. 30.로 장례식장 위·수탁계약은 종료되었다 할 것이며, 청구인은 피청구인에게 장례식장을 인도할 의무가 있다 할 것이다. 2) 청구인은 2012. 12. 15.경 장례식장 위·수탁 계약의 존속을 전제로 ○○시 연화장 장례식장 시설물의 사용료 납부 고지서 발부를 요청하였으나, 피청구인의 해지통보에 따라 2012. 9. 30.부로 이 사건 협약은 해지된 상태이며, 설사 청구인이 주장하는 바와 같이 협약해지가 무효라 하더라도 2013. 1. 9.부로 계약기간이 만료되어 장례식장 건물 및 시설 일체를 피청구인에게 인도해야 할 것을 재차 통보하였으므로, 청구인의 사용료 납부 고지서 발부는 법리를 오해한 주장으로 오히려 청구인은 장례식장 건물의 사용·수익에 따른 임료 상당의 부당이득금을 피청구인에게 납부할 의무가 있다 할 것이다. 따라서 피청구인은 임료기간 2013. 1. 10.부터 2013. 7. 9.까지 6개월간 이 사건 협약서상 3차년도 사용료를 기준으로 산정한 금액 102,633,000원을 건물 및 시설물 인수○○시까지 납부할 것을 통지하였으며, 최종 인도 시에 정산처리 할 것이라고 통보하였다. 한편 피청구인은 2014. 8. 22.경 청구인이 무단으로 점유하고 있는 장례식장 내 식당, 매점 등의 임료상당 부당이득액의 정확한 산정을 위하여 과업기간을 착수일로부터 30일로 하여 감정평가를 의뢰하였고, 2014. 9. 11.경 ○○시 장례식장 사용면적 변경(추가)에 따른 감정평가 수정을 요청하여 2014. 9. 19.경 ㈜가온감정평가법인경기남부지사, ㈜대한감정평가법인 중부지사로부터 부당이득액 감정평가서를 받았다. 결국 피청구인은 2014. 9. 11.경 청구인과 피청구인 간 이 사건 협약 해지 무효확인 등 소송이 2014 9. 4.로 최종 확정되어 청구인의 장례식장 운영과 관련된 건물 일체를 2014. 10. 10.까지 피청구인에게 인도해 줄 것을 요청하였으나 청구인은 2014. 10. 10.경 법인의 청산절차 등의 최소 소요기일이 약 6개월여 필요하므로 2015. 3. 31.까지 반환일정을 연기해줄 것을 요청하였다. 피청구인은 2014. 10. 14.경 장례식장 시설물의 원활한 인수를 위하여 청구인 ○○○ 대표이사와 면담을 통해 시설물 등 일체를 조속한 시일 내에 반환해 줄 것을 강력히 촉구하였고, 인도기일 연장 요청에 따른 법인청산 절차 세부 계획서를 2014. 10. 16.까지 제출해 줄 것을 요구하였으며, 청구인은 법인청산 절차 준비를 위하여 반환기일을 청구인의 회계결산일인 2015. 3. 31.까지 운영할 수 있도록 요청한 바 있다. 피청구인은 2014. 10. 15.경 2차 이 사건 장례식장 시설물 인도 요청공문을 통해 2014. 10. 31.까지 이 사건 장례식장 시설물 일체의 인도를 강력히 요청하였으며, 청구인이 이행하지 아니하여 2014. 10. 23.경 이 사건 장례식장 시설물 인도 요청 공문을 발송한 바 있으며, 미반환시 강제집행 등 법적 절차에 따라 인수할 것임을 통지하였고, 2014. 11. 20.경 이 사건 장례식장 시설물 인도 요청을 한 바 있다. 이후 피청구인은 감정평가 임료산정 기간이 2013. 1. 10.부터 2015. 1. 9.까지로 평가되어 2015. 1. 10.부터 2015. 3. 31.까지 임료변동 여부를 감정평가기관에 문의하였고 2014. 12. 1.경 임료변동 여부에 대해 회신 받았다. 살피건대, 피청구인은 2012. 10. 1.부터 2015. 3. 31.까지 임료 상당의 부당이득금 503,001,920원을 부과하였으며, 청구인의 요구를 최대한 수용하여 적법한 절차에 따라 2015. 3. 31.로 장례식장 시설물 전체를 인수하였으나, 청구인이 주장한 바와 같이 협의에 의해 장례식장 사용을 허가한 바 없으며, 무단 점유에 따른 변상금을 부과하지 않겠다는 의사표시를 한 사실이 없고 청구인에게 지속적으로 장례식장 시설물 인도를 요청하였으나 이행하지 않아 2014. 10. 17. 수원지방법원 집행관 사무소에 강제집행을 신청하는 등 별도의 절차를 진행하였다. 3) 「공유재산 및 물품 관리법」은 “지방자치단체의 장은 사용·수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용·수익하거나 점유(사용·수익하거나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용·수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 계속 사용·수익하거나 점유하는 경우를 포함하며, 이하 ‘무단점유’라 한다)를 한 자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산 또는 물품에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액(이하 ‘변상금’이라 한다)을 징수한다.”고 규정하고 있는바, 이러한 변상금의 부과는 관리청이 공유재산 중 일반재산과 관련하여 사경제 주체로서 상대방과 대등한 위치에서 계약인 대부계약을 체결한 후 그 이행을 구하는 것과 달리, 관리청이 공권력의 주체로서 상대방의 의사를 묻지 않고 일방적으로 행하는 행정처분에 해당한다. 요컨대 공유재산의 무단점유자에 대한 변상금 부과는 공권력을 가진 우월적 지위에서 행하는 행정처분이고, 그 부과처분에 의한 변상금 징수권은 공법상의 권리인 반면, 민사상 부당이득반환청구권은 공유재산의 소유자로서 가지는 사법상의 채권이다(대법원 1992. 4. 14. 선고 91다42197 판결 참조). 또한 변상금은 부당이득 산정의 기초가 되는 대부료나 사용료의 120%에 상당하는 금액으로서 부당이득금과 액수가 다르고, 이와 같이 할증된 금액의 변상금을 부과·징수하는 목적은 공유재산의 사용·수익으로 인한 이익의 환수를 넘어 공유재산의 효율적인 보존·관리라는 공익을 실현하는 데 있다 할 것이다(대법원 2008. 5. 15. 선고 2005두11463 판결 참조). 청구인은 이 사건 협약이 해지된 2012. 10. 1.부터 2015. 3. 31.까지 피청구인의 공유재산인 장례식장을 무단 사용하였음이 명백하므로 피청구인은 사용료의 20%를 가산한 변상금을 산정하고 청구인이 납부한 임료상당의 부당이득금 503,001,920원을 제외하여 청구인에게 2015. 7. 20. 변상금 부과 사전통지에 따른 의견 제출을 요청하였으며, 2015. 8. 11. 변상금 132,455,040원을 부과처분 한 것으로 「공유재산 및 물품 관리법」 규정에 따른 적법한 처분이다. 변상금 부과·징수권과 민사상부당이득반환청구권은 법적 성질을 달리하고 그 성립 요건이 일치하는 것도 아니어서(대법원 2000. 3. 24. 선고 98두7732 판결 참조), 피처구인이 청구인에게 한 변상금 부과처분은 「공유재산 및 물품 관리법」에 의한 적법한 처분이며, 결국 청구인의 주장은 공유재산에 대한 일반적인 사용료와 공유재산 무단점유자에 대한 변상금의 법적 성질을 오해하여 생긴 것으로 사료된다. 4) 청구인은 2012. 10. 1.부터 2015. 3. 31.까지 장례식장을 피청구인과 ○○시의회와의 협의에 따라 운영하다가 모든 시설물을 인수○○하여 정산하였으므로 피청구인이 사용료의 2분의 1에 해당하는 변상금을 부과한 처분은 신뢰보호 원칙을 위반한 처분이라고 주장하나, 피청구인은 청구인이 사용료 납부고지서 발급을 요청한 2012. 12. 15.부터 변상금 부과처분 시까지 일관성 있게 임료 상당의 부당이득금액을 부과하였고, 대법원 판결 이후 수차례 장례식장 시설물을 인도해줄 것을 공문으로 요청하였으나, 청구인은 이를 이행하지 않았다. 또한 2014. 10. 15.경 피청구인 소속 공무원의 출장복명에 따른 청구인 ○○○ 대표이사와의 면담결과, 2014. 10. 17.경 피청구인의 수원지방법원 강제집행신청서 제출, 2015. 3. 24.경 피청구인의 수원지방법원 강제집행 보관소 지정 신청서 제출 등에서 알 수 있듯이, 피청구인이 청구인에게 변상금을 부과하지 않을 것이라는 공적인 견해 표시가 없었음은 명백한 사실임을 알 수 있으며, 특히 청구인과 피청구인이 합의 하에 장례식장을 운영한 것이라는 주장은 청구인의 일방적인 주장이며, 청구인이 2015. 1. 22.경 제출한 건물인도에 따른 합의서는 장례식장 운영에 대한 청구인과 피청구인의 합의서가 아니라 장례식장 건물인도에 따른 시설물 및 장비의 인수, 청구인이 2005년부터 2014년까지 지급한 필요비 및 유익비 약 315,629,545원, 같은 기간 청소용역비 약 18억 원, 피청구인이 이 사건 장례식장 운영권을 민간에게 위탁할 경우 청구인에게 우선권을 준다는 등인바, 이는 피청구인 입장에서 받아들일 수 없는 청구인의 일방적 주장이었으며, 결국 양측의 입장 차이로 장례식장 건물인도에 따른 합의서는 체결되지 않았다. 나아가 청구인이 주장하는 형성된 신뢰에 위반한 피청구인의 행위는 어떠한 증거자료도 제출된 바 없으며, 피청구인의 변상금은 청구인이 납부한 부당이득금 503,001,920원을 제외하고 사용료의 100분의 20에 해당하는 132,455,040원을 산정하여 부과한 것으로, 변상금이 사용료의 2분의 1이라는 청구인의 주장은 명백히 사실과 다른 허위의 주장이다. 요컨대, 국유재산을 무단 점유·사용하는 자에 대하여 국가나 국가로부터 국유재산의 관리·처분에 관한 사무를 위탁받은 자가 국유재산의 점유·사용을 장기간 방치한 후에 변상금을 부과하더라도 변상금 부과처분이 절차적 정의와 신뢰의 원칙에 반하게 된다거나 점유자의 사용·수익 권원이 인정될 수는 없고(대법원 2011. 5. 26. 선고 2010두28106 판결 등 참조), 이러한 법리는 공유재산에도 마찬가지로 적용된다 할 것이므로, 피청구인이 상당기간 변상금을 부과하지 않고 있다가 뒤늦게 변상금을 부과하였다는 사정만으로는 변상금 부과처분이 위법하다고 단정할 수 없으며, 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 5) 청구인은 이 사건 협약이 해지된 2012. 10. 1.부터 2015. 3. 31.까지 피청구인의 공유재산인 장례식장을 무단 점유한 사실이 명백하고, 청구인이 임료 상당의 부당이득금을 납부하였으나 이는 피청구인의 변상금 청구권과 동일한 범위 내에서 경합하고 병존하게 되므로, 변제되지 아니한 변상금 132,455,040원을 부과한 피청구인의 처분은 적법·타당하며, 피청구인의 무단점유에 따른 변상금을 부과하지 않겠다고 표시한 사실이 없을뿐더러, 청구인의 신뢰형성에 위반되는 어떠한 증거자료도 제출되지 않은 바, 청구인의 주장은 공법상 권리인 변상금 징수권과 민사상부당이득반환청구권의 법리를 오해한 것이다. 그러므로 청구인의 청구를 기각하는 재결을 구한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【공유재산 및 물품 관리법】[시행 2015.7.21.] [법률 제13017호, 2015.1.20., 일부개정] 제81조(변상금의 징수) ① 지방자치단체의 장은 사용·수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용·수익하거나 점유(사용·수익허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용·수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 계속 사용·수익하거나 점유하는 경우를 포함하며, 이하 "무단점유"라 한다)를 한 자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산 또는 물품에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액(이하 "변상금"이라 한다)을 징수한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다. <개정 2014.1.7.> 1. 등기부나 그 밖의 공부(公簿)상의 명의인을 정당한 소유자로 믿고 상당한 대가를 지급하고 권리를 취득한 자(취득자의 상속인과 그 포괄승계인을 포함한다)의 재산이 취득 후에 공유재산 또는 물품으로 판명되어 지방자치단체에 귀속된 경우 2. 국가나 지방자치단체가 재해대책 등 불가피한 사유로 일정 기간 공유재산 또는 물품을 점유하게 하거나 사용·수익하게 한 경우 ② 지방자치단체의 장은 무단점유를 한 자의 무단점유 경위(經緯) 및 경제적 사정과 무단점유지의 용도 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 5년의 범위에서 변상금의 징수를 미루거나 나누어 내게 할 수 있다. <개정 2014.1.7.> ③ 변상금을 징수하는 경우에는 제23조 및 제33조에 따른 사용료 및 대부료의 조정은 하지 아니한다. 【공유재산 및 물품 관리법 시행령】[시행 2015.7.21.] [대통령령 제26408호, 2015.7.20., 일부개정] 제81조(변상금) ① 법 제81조에 따른 변상금은 그 재산을 무단으로 점유하거나 무단으로 사용·수익한 기간에 대하여 회계연도별로 제14조 및 제31조에 따라 산정한 사용료 또는 대부료(지식재산의 경우 제52조의4제1항에 따라 산출한 사용료등을 말한다) 합계액의 100분의 120에 해당하는 금액으로 한다. 다만, 변상금이 100만원을 초과하는 경우에는 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 연 2퍼센트 이상 6퍼센트 이하의 이자를 붙여 3년 이내의 기간에 걸쳐 분할납부하게 할 수 있다. <개정 2010.8.4., 2013.6.21., 2015.7.20.> ② 제1항에 따른 변상금을 징수할 때에는 그 금액, 납부기한, 납부장소 및 변상금의 산출 근거를 분명하게 적은 문서로 알려야 한다. ③ 제2항의 납부기한은 변상금 납부 통지일부터 60일 이내로 한다. ④ 지방자치단체의 장은 법 제81조제1항에 따른 무단점유를 한 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 조례로 정하는 바에 따라 변상금의 최초 납부기한부터 1년의 범위에서 그 징수를 미룰 수 있다. <신설 2014.7.7.> 1. 재해나 도난으로 재산에 심한 손실을 입은 경우 2. 무단점유를 한 자 또는 그 동거 가족의 질병이나 중상해로 장기 치료가 필요한 경우 3. 「국민기초생활 보장법」 제2조제2호에 따른 수급자인 경우 4. 그 밖에 제1호 및 제2호에 준하는 사유로 인정되는 경우 ⑤ 제1항 및 제3항에 따라 납부기한까지 변상금을 내지 않은 경우에는 제80조를 준용한다. <개정 2014.7.7.> 【○○시 연화장 설치 및 운영 조례】[시행 2013.11.12.] [○○시조례 제3271호, 2013.11.12., 일부개정] 제10조(운영위탁) 연화장 관리 운영에 관하여 시장이 필요하다고 인정할 때에는 시설의 전부 또는 일부를 비영리단체 또는 법인 등에게 위탁할 수 있다.(개정 2013.11.12) 제11조(운영지원) 시장은 제10조에 따라 운영을 위탁한 경우에는 그 운영에 필요한 자재 또는 경비 등을 위탁받은 자(이하 "수탁자" 라 한다)에게 지원할 수 있다.(개정 2013.11.12) 제12조(수탁자의 의무) ① 수탁자는 위탁 운영기간 중 선량한 관리자로서의 주의의무를 다하여 관리하여야 한다. ② 수탁자는 제11조에 따른 지원금을 위탁받은 시설의 운영에만 사용하여야 한다.(개정 2013.11.12) ③ 수탁자는 관계 법령 및 시장의 업무상 지시사항을 준수하여야 한다. 제13조(지도·감독) ① 시장은 필요한 경우 수탁자에 대하여 위탁업무에 관한 처리지침을 시달하고, 업무의 이행을 지도ㆍ감독할 수 있으며 수탁자에게 업무상 필요한 명령을 할 수 있다. ② 시장은 수탁자에게 위탁업무의 수행과 관련하여 보고서를 제출하게 하거나 소속 공무원으로 하여금 위탁업무의 운영사항과 장부, 서류, 시설 등을 검사하게 할 수 있다. 제14조(위탁의 취소 등) 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 위탁을 취소하는 등 필요한 조치를 할 수 있다. 1. 수탁자가 제12조에 따른 의무를 위반하였을 경우 (개정 2013.11.12) 2. 수탁자가 수탁 조건을 위반하였을 경우 3. 수탁자에게 운영능력이 없다고 인정되는 경우 4. 그 밖의 공익상 위탁운영이 부적당하다고 인정되는 경우 (개정 2013.11.12) 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분 사전통지서, 이 사건 처분에 관한 청구인의 의견 제출, 이 사건 처분서, 이 사건 각 위·수탁 협약서, 이 사건 협약 해지 통지, 이 사건 협약 해지 무효확인 등에 관한 각 판결, 이 사건 합의서 초안 및 각 수정안, 각 이 사건 장례식장 사용료 상당 부당이득금 청구, 각 이 사건 장례식장 건물인도 요청, 이 사건 장례식장에 관한 강제집행 신청서 기타 자료 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○구 ○동 지역주민들이 피청구인과의 협의에 따라 각자 일정액을 출자하여 이 사건 장례식장을 관리하면서 운영하도록 한 법인으로, 피청구인은 이 사건 협약이 2012. 10. 1. 해지되었음에도 불구하고 청구인이 이 사건 장례식장을 무단으로 점유하여 사용하였다는 이유로 2015. 7. 20. 사전통지, 2015. 8. 3. 청구인의 의견 제출을 거쳐 2015. 8. 11. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 나) 청구인과 피청구인은 2001. 1. 8. 첫 협약을 시작으로 2005. 1. 6.자 연장 협약, 2006. 12. 28.자 연장 협약, 2010. 1. 7.자 연장 협약을 거치면서 이 사건 협약을 유지해왔는데, 피청구인은 2012. 5. 10. 청구인의 간부 횡령사건 및 제3자 뇌물교부에 관한 확정판결을 이유로 이 사건 협약 제10조 규정에 의거 협약의 해지를 사전통지 하였고, 2012. 5. 30. 청구인의 의견 제출을 거쳐, 2012. 9. 20. 해지를 통보하여 2012. 9. 30. 협약이 해지되었다. 다) 이 사건 협약(2010. 1. 7.자 연장 협약에 의한 협약서 기준)에는 다음과 같은 내용이 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272521"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272523"></img> 라) 청구인은 ○○시를 상대로 이 사건 협약의 해지가 무효임을 확인해달라는 소송을 제기하였고, 이에 대하여 피청구인은 이 사건 장례식장의 인도를 청구하는 반소를 제기하였는데, 2013. 5. 2. 제1심에서 원고(반소피고)의 본소청구를 기각하고, 피고(반소원고)의 반소청구를 인용하는 피고 승소 판결이 선고되었고, 2014. 5. 22. 제2심에서 원고(반소피고)의 본소 및 반소에 대한 항소가 모두 기각되었으며, 2014. 9. 4. 대법원에서 상고가 모두 기각되어 청구인의 패소가 확정되었다. 대법원은 “피고가 원고에게 이 사건 장례식장의 영구적 운영권을 부여하였다고 보기 어렵다고 판단한 것은 정당한 것으로 수긍이 가고, … 원고가 이 사건 장례식장을 운영하면서 저지른 잘못으로 인하여 피고의 명예가 실추 또는 훼손되었다고 할 것이므로, 이 사건 위탁협약 제10조제2항제3호에서 정한 계약 해지사유가 발생하였다는 판단은 정당한 것으로 수긍할 수 있다.”는 판단을 하였다(대법원 2014. 9. 4. 선고 2014다213462(본소), 2014다213479(반소) 판결). 마) 청구인이 2012. 12. 15. 피청구인에게 시설물 사용료 납부 고지서 발부요청을 하자, 피청구인은 2013. 1. 9. 청구인에게 이 사건 협약이 해지되었음을 근거로 임료상당액의 부당이득금을 납부하라는 취지의 회신을 하였고, 피청구인은 2014. 9. 22., 2015. 1. 21., 2015. 2. 11., 2015. 3. 16.에도 각각 청구인에게 임료상당 부당이득금을 납부하라는 통지를 하였다. 바) 피청구인은 2014. 9. 11. 청구인에게 이 사건 협약 해지와 관련하여 원고(반소피고) 패소, 피고(반소원고) 승소로 확정되었음을 이유로 이 사건 장례식장을 피청구인에게 인도하라는 1차 요청을 하였고, 2014. 10. 15. 2차 요청, 2014. 10. 23. 3차 요청, 2014. 11. 20. 4차 요청하였으며, 2014. 10. 17. 수원지방법원에 강제집행신청서를 제출하고, 2015. 3. 24. 수원지방법원에 강제집행 보관소 지정 신청서를 제출한 바 있다. 사) 피청구인과 청구인은 이 사건 장례식장 건물인도와 인수○○에 관하여 수차례 합의서 초안 및 수정안을 주고받으며 합의를 시도하였으나 최종적으로는 합의가 이루어지지 못하였고, 피청구인이 2015. 3. 16. 청구인에게 부당이득금 청구와 동시에 2015. 3. 31. 24:00에 이 사건 장례식장 운영 관련 모든 시설물을 자진인도 하라는 통보가 있은 후, 감정 결과에 따른 물품 등 인수○○와 건물인도가 2015. 3. 31.에 이루어졌다. 아) 이 사건 협약 해지 이후로부터 건물인도가 이루어진 2015. 3. 31.까지의 사용료 상당 부당이득금을 청구인과 피청구인이 각 추천한 기관에서 산정하였고, 피청구인은 변상금을 부과함에 있어, 청구인이 기존에 사용료 상당 부당이득금으로 503,001,920원을 납부하였으므로 이를 제외하고 사용료의 100분의 20에 해당하는 132,455,040원을 부과하였다. 2) 「공유재산 및 물품 관리법」 제81조제1항에 의하면 지방자치단체의 장은 공유재산 또는 물품을 무단점유(사용·수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용·수익하거나 점유하는 경우로서 사용·수익허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용·수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 계속 사용·수익하거나 점유하는 경우를 포함한다)를 한 자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 변상금(공유재산 또는 물품에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액)을 징수한다. 3) 청구인은 이 사건 장례식장을 피청구인과의 협의를 통하여 사용료를 책정한 다음 사용료를 미리 납부한 후 사용하였던 것이므로 무단점유가 아니고, 피청구인이 청구인과의 협의 과정, 그 사용료의 감정, 기존 시설물이나 집기에 대한 감정 및 정산, 건물인도, 인수○○ 과정에서도 변상금에 대한 언급을 전혀 하지 않은바 청구인은 사용료 이외에 변상금이 부과되지 않을 것이라는 신뢰가 형성되었으므로 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 위반한 것으로서 위법·부당한 처분이라고 주장한다. 살피건대, 이 사건 협약은 2012. 9. 20.자 협약 해지 통지에 의하여 2012. 9. 30. 해지되었고, 그 해지의 유효함이 대법원 판결(대법원 2014. 9. 4. 선고 2014다213462(본소), 2014다213479(반소) 판결)에 의하여 확인되었다고 할 것인바, 청구인은 2012. 10. 1.부터 이 사건 장례식장을 대부계약 기간이 끝난 후 다시 대부계약 없이 공유재산을 계속 사용·수익하고 점유한 것으로서 「공유재산 및 물품 관리법」 제81조제1항에서 규정하는 ‘무단점유’를 하였음이 인정된다. 한편, 청구인은 이 사건 협약의 해지 이후에도 이 사건 장례식장을 계속하여 사용·수익 및 점유를 하는 내용에 피청구인 및 ○○시의회와 합의를 하였다고 주장하나, 청구인이 제출한 입증자료들로는 청구인과 피청구인 사이에 합의서 초안과 수정안들을 주고받았음이 인정될 뿐 최종적으로 합의에 이르렀음을 증명할 방법이 달리 없고, 오히려 피청구인이 이 사건 협약 해지 무효확인 등 소송의 확정판결 이후 이 사건 장례식장 인도 청구와 부당이득금 청구를 반복적으로 하면서 동시에 수원지방법원에 강제집행도 신청한 점에서 미루어 보아 피청구인은 청구인에게 이 사건 장례식장을 계속하여 사용·수익 및 점유할 수 있도록 허가할 의사도 없었던 것으로 보이므로, 이 사건 장례식장을 무단점유한 것이 아니라는 청구인의 주장은 이유 없다. 나아가 공유재산의 무단점유 등에 대한 변상금 징수의 요건은 「공유재산 및 물품 관리법」 제81조제1항에 명백히 규정되어 있으므로 변상금을 징수할 것인가는 처분청의 재량을 허용하지 않는 기속행위라 할 것이고(대법원 1998. 9. 22. 선고 98두7602 판결 등 참조), 변상금 부과·징수권과 민사상 부당이득반환청구권은 동일한 금액 범위 내에서 경합하여 병존하게 되고, 민사상 부당이득반환청구권이 만족을 얻어 소멸하면 그 범위 내에서 변상금 부과·징수권도 소멸하는 관계에 있는바(대법원 2014. 9. 4. 선고 2012두5688 판결 참조), 이 사건에서 청구인이 피청구인에게 사용료 상당의 부당이득금을 납부하였음은 인정되나 여전히 그 납부한 범위 내에서만 변상금 부과·징수권이 소멸한 것이므로, 「공유재산 및 물품 관리법」에 따라 산정된 변상금의 남은 부분이 있다면 피청구인은 같은 법 제81조제1항에 기속되어 이를 당연히 청구인에게 부과하여야 하는 것이다. 또한 이러한 공유재산의 무단점유자에 대하여 피청구인이 변상금에 관한 언급 없이 건물인도와 부당이득금만을 청구하다가 이후에 변상금을 부과하더라도 이러한 사유만으로써는 변상금부과처분이 절차적 정의와 신뢰의 원칙에 반하게 된다거나 점유자의 사용·수익 권원으로 인정될 수는 없으므로(대법원 2008. 5. 15. 선고 2005두11463 판결 참조), 「공유재산 및 물품 관리법」 제81조제1항에 따라 무단점유자인 청구인에 대하여 변상금의 남은 부분을 부과한 이 사건 처분은 적법·타당한 것으로 판단된다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.