변상금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인이 ○○시 ○○구 ○○동 857-33, 857-35, 860-5, 861-3번지 4필지 996㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 무단점유·사용하고 있다는 이유로, 피청구인이 2009. 6. 22. 청구인에게 점유기간 2004. 6. 19.부터 2009. 6. 18.까지에 대한 변상금 6억 9,138만 6,560원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 절차적 하자에 대한 주장 피청구인은 이 사건 처분을 하면서 행정심판 제기 등 불복절차에 대한 고지를 하지 않았으므로 이 사건 처분은 절차적 하자가 있는 위법한 처분이다. 나. 변상금부과의 위법성에 대한 주장 (1) 관계법령에 의하면 도시계획사업 시행자에 의해 새로이 설치한 공공시설은 그 시설을 관리할 행정청에 무상으로 귀속되고, 사업 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 공공시설은 시행자에게 이를 무상으로 양도할 수 있으며, 이러한 내용이 포함된 도시계획사업의 시행허가를 공공시설 관리청의 의견을 듣고 허가한 경우 그 허가내용에 포함된 공공시설의 점용 및 사용은 관계 법률에 따른 승인·허가를 받은 것으로 보아 사업시행을 할 수 있고, 이 경우 점유 및 사용료도 면제된 것으로 본다고 되어 있다. (2) 1984. 6. 26. ○○시장은 공공시설(하수박스 및 도로)의 관리청과 공공시설 귀속 및 무상양여에 관한 협의를 거쳐 청구인에게 도시계획사업(화물자동차 정류장) 시행허가를 하였는데, 이후 청구인은 공공시설 위치의 변경이 필요하게 되었고, 이로 인해 그간 공공시설로 존속될 예정이었던 이 사건 토지가 새로 설치되는 공공시설에 의해 용도폐지되는 공공시설로의 변경이 필요하여 청구인은 이 사건 토지에 대한 무상양여 승인신청이 포함된 사업변경허가를 신청하였으며, ○○시장은 1988. 6. 21. 변경허가를 하였으므로 청구인에게는 이 사건 토지에 대한 점용·사용허가가 의제된다. (3) 이후 1990. 4. 12. ■■구청장의 도시계획사업 변경시행허가를 하였는데, ■■구 건설관리과장이 1990. 4. 11. 도시정비과장에게 보낸 ‘도시계획사업 공사변경 시행허가에 따른 의견회시’에 따르면, 이 사건 토지가 포함된 국유지 857, 860, 861번지를 “1982년 건설부장관과 한 협의에 의거 국유재산 무상양여협의 내용 및 도시계획법 제83조에 의거 처리할 것”이라고 한 점에 비추어 이 당시에도 이 사건 토지가 무상양여 대상이라는 협의가 있었고, 허가조건에도 “무상양여 신청된 국,구 소유토지 중 재무부 소유토지와 ■■구 토지는 무상양여에서 제외되므로 준공이전까지 유상매입토록 할 것”이라고 되어 있는바, 이는 건설부 소관인 이 사건 토지에 대해서는 무상양여대상으로 하여 변경시행허가를 한 것이고, 청구인은 이러한 행정청의 선행행위를 신뢰하였으므로 청구인은 이 사건 토지의 점유·사용에 대한 적법한 권원을 가졌을 뿐만 아니라 점용 및 사용료도 면제되므로 이 사건 토지에 대한 변상금부과처분은 위법·부당하다. 3. 피청구인 주장 이 사건 토지에 대한 점용·사용허가가 의제되고 사용료가 면제되기 위해서는 사업시행 허가권자가 공공시설 관리청의 의견을 듣고 사업시행을 허가해야 하는데, 서울특별시의 회신내용에 따르면, 그러한 협의가 없었으므로 청구인은 이 사건 토지를 무단으로 점유·사용한 경우에 해당한다. 4. 관계법령 구 국유재산법(2009. 1. 30. 법률 제9401호로 전부 개정되어 2009. 7. 31. 시행되기 전의 것. 이하 같다) 제5조, 제51조 구 도시계획법(1991. 12. 14. 법률 제4427호로 전부 개정되어 1992. 6. 15. 시행되기 전의 것. 이하 같다) 제24조, 제25조, 제83조 구 행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정(2005. 5. 26. 대통령령 제18836호로 일부 개정되어 2005. 5. 26. 시행되기 전의 것) 제38조제3항 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서, 변상금 부과고지, 우리 위원회의 증거조사 등의 내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. ○○시장은 1979. 11. 23. ○○시 ○○구 ○○동 산 135-1번지 일대에 대하여 화물자동차정류장 도시계획 결정 및 지적승인을 고시하였다. 나. ○○시장은 1980. 6. 4. 청구인에게 위 공용화물자동차정류장 부지 39,763m2에 대한 1차 도시계획사업 시행허가를 하여 1980. 12. 29. 준공검사가 완료되었고, 1981. 2. 23. 3,050m2에 대한 2차 도시계획사업 시행허가를 하여 1982. 6. 23. 준공검사가 완료되었다. 다. ○○시장의 1982. 6. 19.자 국유재산관리청 지정서에 따르면, 이 사건 토지가 포함된 다음의 재산을 국유재산법 제16조 및 제19조의 규정에 의하여 건설부소관 국유재산으로 지정한다고 되어 있으며, 이 사건 토지는 「도로법」상 노선인정 및 「하천법」상 하천지정을 받은 바는 없다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=143123899"> ┌───┬─────────┬───┬───┐ │번 호 │지 번 │지 목 │지 적 │ ├───┼─────────┼───┼───┤ │1 │□□구 □□동 857 │하천 │17,384│ ├───┼─────────┼───┼───┤ │2 │□□구 □□동 860 │도로 │1,299 │ ├───┼─────────┼───┼───┤ │3 │□□구 □□동 861 │도로 │1,051 │ ├───┼─────────┼───┼───┤ │4 │□□구 □□동 862 │도로 │522 │ ├───┼─────────┼───┼───┤ │5 │□□구 □□동 863 │도로 │2,102 │ └───┴─────────┴───┴───┘ </img> 라. □□구청장은 1982. 8. 25. ○○시장에게, 청구인이 도시계획법 제83조제2항에 의한 도시계획시설 구역 내 국유재산 무상양여 신청을 한바, 같은 법 제83조제3항에 의거 공공시설 관리청과 협의하여 달라는 문서를 발송하였다. 마. ○○시장이 1982. 10. 28. 및 같은 해 11. 3. □□구청장에게 발송한 ‘국유재산 무상양여 신청에 대한 회신(도로 및 하천)’에 따르면, □□3동 748번지 일대 도시계획사업 구역 내에 있는 건설부소관 국유재산을 도시계획법 제83조제2항을 적용하여 무상양여 신청한 바에 대하여 건설부장관으로부터 다음과 같이 협의 회신되었음을 통보한다고 되어있다. - 다 음 - 본 사업시행으로 기존시설이 용도 폐지되는 부분재산에 대하여만 동의하며, 본 사업시행으로 기존시설이 대체시설에 재 편입되는 부분은 무상귀속이 불가함 바. ○○시장은 1984. 6. 26. 청구인에게 위 화물자동차정류장 부지 60,167m2에 대한 3차 도시계획사업 시행허가를 하고 이를 고시하였으며, 허가조건에는 다음과 같은 사항이 있다. - 다 음 - ○ 허가조건 8 : 신청된 도로에 D=1,100m/m L=100m 와 1.5 x 1.5 BOX L=320M 를 설치하고 시설물 일체에 대한 소유권포기 및 권리권 이양 각서를 제출하고 그 토지를 무상으로 기부 채납할 것 ○ 허가조건 9 : 소유권포기 및 권리권 이양각서를 제출하고, 공공도로와 접한 부분을 제외한 암거측벽 끝에서 2M의 여유폭을 확보한 부지를 무상으로 기부 채납할 것 ○ 허가조건 17 : 도시계획법 제83조에 의거 공공시설 및 토지 등의 귀속에 대하여는 첨부 대체시설 계획표에 의거 협의되었기 이행할 것이며, 사업 완료 전에 그 종류와 세목을 당 관리청에 제출할 것 사. 청구인은 1987. 12. 8. □□구청장에게 공공시설인 하수도 암거시설 위치변경이 필요하다는 등의 이유로 도시계획사업 및 공공하수도 공사 변경신청을 하였고, 변경신청서 무상양여신청토지 목록 중 이 사건 토지가 포함된 지번에 대한 신청현황은 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=143123901"> ┌────┬────────┬──┬────┬──────────────┐ │소유별 │지번 │지목│공부면적│신청면적(M2) │ │ │(□□구 □□동) │ │(M2) ├─────┬─────┬──┤ │ │ │ │ │당초(84년)│변경(추가)│증감│ ├────┼────────┼──┼────┼─────┼─────┼──┤ │국 │857 │하천│16,548 │6,922 │6,922 │- │ │(건설부)├────────┼──┼────┼─────┼─────┼──┤ │ │858 │도로│816 │160 │91 │-69 │ │ ├────────┼──┼────┼─────┼─────┼──┤ │ │860 │도로│1,299 │1,156 │1,183 │+27 │ │ ├────────┼──┼────┼─────┼─────┼──┤ │ │861 │도로│1,051 │1,044 │1,051 │+7 │ │ ├────────┼──┼────┼─────┼─────┼──┤ │ │862 │도로│522 │522 │522 │- │ │ ├────────┼──┼────┼─────┼─────┼──┤ │ │863 │도로│2,102 │661 │661 │- │ │ ├────────┼──┼────┼─────┼─────┼──┤ │ │소계 │ │22,338 │10,465 │10,430 │-35 │ └────┴────────┴──┴────┴─────┴─────┴──┘ </img> 아. ○○시장은 1988. 6. 21. 도시계획사업시행 변경허가를 하였고, 허가조건에는 다음과 같은 사항이 있다. - 다 음 - ○ 당초 허가조건 제8번 및 제9번의 기부채납조치는 설계내역에 따라 변경 추가되며, 준공시까지 기부채납이행을 완료할 것 자. ■■구청 건설관리과장이 1990. 4. 11. 도시정비과장에게 보낸 ‘도시계획사업공사변경시행허가에 따른 의견회시’에 따르면, 다음과 같이 기재되어 있다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=143123903"> ┌──┬────────┬───┬────┬───┬─────┬────────────┐ │연번│재산위치 │지목 │지적(m2)│소유자│무상양여 │우리과 의견 │ │ │ │ │ │ │협의통지 │ │ │ │ │ │ │ │면적(m2) │ │ ├──┼────────┼───┼────┼───┼─────┼────────────┤ │1 │■■구 □□동857│천 │16,548 │건설부│6,922 │■■구 □□동857외 5필 │ │2 │856 │도로 │316 │건설부│160 │(연번 1-6)토지는 건행 │ │ │ │ │ │ │(91) │(1282-1149,1982. 10. │ │3 │860 │도로 │1,299 │건설부│1,156 │28.) 및 치수(1280-776, │ │ │ │ │ │ │(1,163) │1982. 11.8.)에 의거 국 │ │4 │861 │도로 │1,051 │건설부│1,044 │유재산 무상양여협의내용 │ │ │ │ │ │ │(1,051) │및 도시계획법 제83조에 │ │5 │862 │도로 │522 │건설부│522 │의거처리할 것이며 │ │6 │863 │도로 │2,102 │건설부│661 │ │ ├──┼────────┼───┼────┼───┼─────┼────────────┤ │7 │857-6 │잡종지│368 │재무부│368 │□□동 857-6외 2필(연 │ │8 │857-7 │잡종지│388 │재무부│388 │번 7-9)토지는 잡종지로 │ │9 │857-8 │잡종지│80 │재무부│80 │우리과 관리소관이 아님 │ │ │ │ │ │ │ │을 통보하며 │ ├──┼────────┼───┼────┼───┼─────┼────────────┤ │10 │743-18 │도로 │277 │■■구│277 │□□동 743-18외 3필(연 │ │11 │744-1 │도로 │214 │■■구│214 │번 10-13)토지는 무상양 │ │12 │747-1 │도로 │607 │■■구│607 │여결정이 없었던바 유상 │ │13 │752-5 │도로 │112 │■■구│112 │매각해야 할 것임 │ └──┴────────┴───┴────┴───┴─────┴────────────┘ </img> 차. ■■구청장의 1990. 4. 12.자 도시계회사업 변경시행허가에 따르면, 다음과 같은 허가조건이 있다. - 다 음 - ○ 무상양여 신청된 국·구 토지 중 재무부 소유토지(3필지 836m2)와 ■■구 토지(4필지 1,210m2)는 무상양여에서 제외되므로 준공이전까지 유상매입토록 할 것 카. ■■구청장은 2005. 9. 13. ○○시장에게 청구인으로부터 도시계획사업시행 변경허가시 공공시설의 설치위치가 변경되었으므로 추가로 무상양여되는 토지에 대하여 재산관리관과 협의를 하여 달라는 요청이 있어 이를 진달하니 가능여부를 회신하여 달라고 하였다. 타 . ■■구청장은 2005. 12. 5. 청구인에게 위치가 변경되어 하수박스가 시공된 부지는 1988년 변경허가조건에 의하여 기부채납 대상이고, 위치 변경 전 하수박스 시공예정이었던 국유지는 1984년도 허가시의 무상귀속·무상양여 협의에 의하여 무상양여에서 제외된다고 통보하였다. 파. ■■구청장은 2006. 9. 10. ○○시장에게 도시계획사업시행 변경허가(1988. 6. 26.) 당시 토지에 대한 위치확인 및 필지분할 미비 등의 사유로 재산관리관과의 협의가 이루어지지 못한 관계로 변경허가 당시의 감정서를 첨부하여 국·공유지 무상귀속 및 무상양여 협의하여 달라는 청구인의 요청이 있어 진달하니 회신하여 달라고 하였다. 하. ○○시장은 2006. 10. 13. 불가피한 사유로 사업허가시 무상양도 협의를 하지 못하여 이후 사업변경허가시에 무상양도를 하는 경우에는 공공시설이었음을 명백히 입증할 수 있는 근거자료를 구비하여 추가로 협의할 수 있을 것으로 사료된다고 ■■구청장에게 통보하였다. 거. ○○시장은 2007. 11. 20. 공공시설의 귀속에 관한 사항이 포함된 개발행위를 허가하고자 하는 때에는 미리 그 관리청의 의견을 듣도록 하고 있으나, 1988. 6. 26. 도시계획사업시행 변경허가시 사전협의가 없었으므로 □□동 857-13(하천)은 시행자에게 무상양여할 수 없을 것으로 판단되며, □□동 860-3(도로) 및 861-2(도로)에 대한 무상양여 협의권자는 ■■구청장임을 통보하였다. 너. ■■구청 건설관리과장은 2007. 12. 21. 균형개발과장에게 청구인의 □□동 860-3 및 861-2번지에 대한 무상양여 요청과 관련하여 위 협의대상 토지는 관리청과의 사전 협의가 없었으므로 무상양여가 어렵다고 통보하였다. 더. ■■구청장은 2008. 1. 14. 청구인에게 □□동 857-13(하천), 860-3(도로), 861-2(도로)번지는 무상양여 제외 대상임을 통보하였다. 러. 이 사건 토지는 2008. 9. 29. 지목이 도로 및 하천에서 주차장으로 변경되면서 용도폐지되었다. 머. 피청구인은 2009. 6. 1. 청구인이 이 사건 토지를 주차장으로 무단점유하여 사용함에 따라, 의견제출이 없을 경우 「국유재산법」제51조에 의해 점유기간 2004. 6. 19.부터 2009. 6. 18.까지에 대한 변상금 6억 9,138만 6,560원이 확정부과될 예정임을 사전 통지하였다. 버. 청구인은 2009. 6. 15. 피청구인에게 청구인은 공공시설의 귀속에 관한 사항이 포함된 도시계획사업의 허가를 받았고, 이 사건 토지는 무상으로 양수하기로 하였으므로 점용료 및 사용료가 면제되어야 한다는 의견을 제출하였다. 서. ■■구청장은 2008. 1. 14. 이 사건 사업의 경우 국유재산 관리청과의 사전협의가 없었으므로 사업 시행자에게 이 사건 토지를 무상으로 양여할 수 없다고 통보하였다. 어. 청구인은 2009. 3. 24. 피청구인에게 이 사건 토지에 대한 보상협의를 요청하였고, 피청구인은 2009. 3. 30. 청구인의 보상평가액이 적정하지 않음을 통보하였으며, 청구인은 2009. 8. 31. 서울시 토지수용위원회에 이 사건 토지의 수용을 위한 재결신청을 하였다. 저. 피청구인은 2009. 6. 22. 청구인에게 이 사건 토지의 점유기간 2004. 6. 19.부터 2009. 6. 18.까지에 대한 변상금을 다음과 같이 부과하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=143124737"> ○ 점유현항 (단위: ㎡) ┌──────────────┬───┬────┬────┬─────┐ │소재지 │지목 │공부면적│점유면적│용도 │ ├──────────────┼───┼────┼────┼─────┤ │ ○○시 ??구 ??동 857-35│주차장│226 │226 │주차장용지│ ├──────────────┼───┼────┼────┼─────┤ │ ○○시 ??구 ??동 861-3 │주차장│36 │36 │주차장용지│ ├──────────────┼───┼────┼────┼─────┤ │ ○○시 ??구 ??동 857-33│주차장│656 │656 │주차장용지│ ├──────────────┼───┼────┼────┼─────┤ │ ○○시 ??구 ??동 860-5 │주차장│78 │78 │주차장용지│ └──────────────┴───┴────┴────┴─────┘ </img> <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=143124739"> ○ 납부할 금액 : 금 6억 9,138만 6,560원 (단위: 원) ┌────┬──────┬────┬──────┬─────────────────┐ │회계년도│변상금 원금 │연체이자│합 계 │점유기간 │ ├────┼──────┼────┼──────┼─────────────────┤ │2004 │59,524,860 │ │59,524,860 │ 2004. 6. 19.～ 2004. 12. 31.(196)│ ├────┼──────┼────┼──────┼─────────────────┤ │2005 │116,532,000 │ │116,532,000 │ 2005. 1. 1.～2005. 12. 31.(365) │ ├────┼──────┼────┼──────┼─────────────────┤ │2006 │129,583,570 │ │129,583,570 │ 2006. 1. 1.～2006. 12. 31.(365) │ ├────┼──────┼────┼──────┼─────────────────┤ │2007 │144,485,650 │ │144,485,650 │ 2007. 1. 1.～2007. 12. 31.(365) │ ├────┼──────┼────┼──────┼─────────────────┤ │2008 │162,401,860 │ │162,401,860 │ 2008. 1. 1.～2008. 12. 31.(365) │ ├────┼──────┼────┼──────┼─────────────────┤ │2009 │78,858,620 │ │78,858,620 │ 2009. 1. 1.～2009. 6. 18.(169) │ ├────┼──────┼────┼──────┼─────────────────┤ │합계 │691,386,560 │ │691,386,560 │ │ └────┴──────┴────┴──────┴─────────────────┘ </img> 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 이 사건 처분의 절차적 하자 유무 청구인은 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 불복절차를 고지하지 않았으므로 이 사건 처분이 위법하여 취소되어야 한다고 주장하나, 청구인의 주장과 같이 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 행정심판을 제기할 수 있는지 여부 등에 관하여 알리지 않았다고 하더라도 행정심판 등 불복절차에 관한 불고지에 대하여 「행정심판법」과 「행정소송법」에서 행정심판과 행정소송의 제기기간에 관한 연장규정을 두고 있는 점, 피청구인의 불복절차 미고지로 청구인이 이 사건 처분에 대한 불복의 기회를 잃었다고 볼 수도 없는 점 등을 고려할 때, 피청구인이 행정심판을 제기할 수 있는지 여부 등에 관하여 알리지 않았다는 사정만으로 이 사건 처분을 위법한 것으로서 취소해야 할 정도의 절차상 하자는 없는 것으로 판단된다. 나. 청구인이 이 사건 토지를 법률상 권원 없이 점유·사용하였는지 여부 (1) 구「국유재산법」 제5조에서 누구든지 국유재산을 정당한 사유 없이 사용 또는 수익하지 못한다고 되어 있고, 같은 법 제51조 및 「국유재산법 시행령」 제56조에 의하면, 이 법 또는 다른 법률에 의하여 국유재산의 사용·수익허가 등을 받지 아니하고 국유재산을 점유하거나 이를 사용·수익한 자(대부 또는 사용·수익허가 기간이 만료된 후 다시 대부 또는 사용·수익허가 등을 받지 아니하고 국유재산을 계속 점유하거나 이를 사용·수익한 자를 포함한다)에 대하여는 당해 재산에 대한 대부료 또는 사용료의 100분의 120 상당액에 그 재산을 점유한 기간을 곱한 금액을 변상금으로 징수하도록 되어 있는바, 동 규정에 따른 변상금 부과는 국유재산에 대한 점유나 사용·수익의 개시 그 자체가 법률상 아무런 권원 없이 이루어진 경우에는 정상적인 사용료를 징수할 수 없으므로, 그 사용료 대신에 변상금을 징수한다는 취지로 풀이되므로, 위 규정은 국유재산에 대한 점유개시가 법률상 권원 없이 이루어진 경우에 한하여 적용된다고 함이 상당할 것이다. (2) 한편, 구 「도시계획법」 제24조, 제25조, 제83조와 1991. 12. 14. 개정된 구 「도시계획법」 제83조 및 부칙 제4항에 의하면, 행정청이 아닌 시행자가 도시계획사업을 시행하여 새로이 설치한 공공시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되고, 도시계획사업의 시행으로 인하여 그 기능이 대체되어 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체의 재산은 시행자가 새로 설치한 공공시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 그 시행자에게 이를 무상으로 양도할 수 있으며, 위와 같은 공공시설의 귀속에 관한 사항이 포함된 도시계획사업을 허가하고자 할 때에는 미리 공공시설 관리청의 의견을 들어야 하고, 관리청의 의견을 들어 도시계획사업시행을 허가하였을 때에는 그 허가에 포함된 공공시설의 점용 및 사용에 관하여 관계법령에 따른 승인·허가 등을 받은 것으로 보며 이 경우 점유 및 사용료도 면제된 것으로 본다고 되어 있다. 위 공공시설의 귀속에 관한 규정은 도시계획사업의 시행으로 기존의 공공시설의 기능을 대체할 수 있는 새로운 공공시설이 설치됨으로 인하여 기능이 상실되어 용도가 폐지되는 종래의 공공시설을 도시계획사업의 시행자에게 양여하는 것을 말하고, 이러한 공공시설을 양여하기 위해서는 공공시설의 용도폐지, 귀속 또는 양여관계가 해당 도시계획사업의 시행허가의 내용에 포함되어 있어야 하고, 이러한 내용을 사전에 공공시설 관리청과 협의를 한 경우 도시계획사업의 시행자가 도시계획사업의 완료로서 소유권을 취득하기까지의 기간 동안 용도폐지될 공공시설에 대한 점용·사용 승인·허가를 받은 것으로 보고 점용·사용을 무상으로 할 수 있도록 허용하는 규정이라 할 것이다(서울고등법원 1996. 4. 4. 선고 95구30781 판결 참조). 따라서 도시계획사업 시행자가 사업을 시행함에 있어 사업시행 구역 안에 있는 공공시설에 대한 용도폐지여부, 양여관계 협의 등이 위 규정에 부합할 경우 사업시행자는 해당 공공시설에 대한 점용·사용 승인을 허가받은 것으로 보고 도시계획사업을 시행할 수 있으므로 해당 공공시설에 대한 적법한 점용·사용의 권원을 가진다 할 것이고, 공공시설이 구「도시계획법」상 공공시설의 귀속에 관한 규정에 해당되지 않는다 하더라도 그 공공시설에 대한 점유·사용의 개시가 「국유재산법」등 관계 법률상의 권원을 가지고 행해진 것이라면 이 역시 해당 공공시설에 대한 적법한 점용·사용의 권원이 있다 할 것이다. (3) 살피건대, ○○시장은 도시계획사업시행 허가권자일 뿐만 아니라, 다른 한편으로는 구「국유재산법」(2004. 12. 31. 법률 제7325호로 일부 개정되어 2005. 1. 1. 시행되기 전의 것) 제21조, 구「행정재산의 위임 및 위탁에 관한 규정」제38조제3항제2호에 의해 건설교통부 소속 기관이 「도로법」, 「하천법」등에 의해 관리청이 되어 관리하는 도로, 하천 이외의 국유재산인 도로, 하천에 대한 사용승인권을 위임받은 지위에 있는바, 이 사건 토지에 대한 사용승인권을 수임하여 행사하는 ○○시장이 추가적으로 용도가 폐지될 공공시설이 있다는 것과 이러한 공공시설 부지가 향후 사업시행자의 부지조성에 점용·사용될 것이라는 것을 예상할 수 있었던 상태에서 한도시계획사업시행 변경허가에 의하여 청구인이 이 사건 토지를 점유·사용하였다면 청구인은 이 사건 토지에 대하여 법률상 권원을 가지고 점유·사용한 것으로 인정할 수 있고, 이 사건 토지가 무상양도 대상토지에 포함되는지 및 이와 관련하여 공공시설 관리청과 협의를 하였는지의 여부를 떠나, 법률상 권원 없이 국유재산을 점용하여 「국유재산법」 제51조제1항에 의한 징벌적인 성격의 변상금을 지급하여야 하는 경우에는 해당하지 아니한다 할 것이므로, 이 사건 처분은 위법·부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 청구는 이유가 있다고 할 것이므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다. 참조 조문 ◎ 국유재산법[2009. 1. 30. 법률 제9401호로 전부 개정되어 2009. 7. 31. 시행되기 전의 것〕 제51조 (변상금의 징수) ①이 법 또는 다른 법률에 의하여 국유재산의 대부 또는 사용·수익허가등을 받지 아니하고 국유재산을 점유하거나 이를 사용·수익한 자(대부 또는 사용·수익허가기간이 만료된 후 다시 대부 또는 사용·수익허가등을 받지 아니하고 국유재산을 계속 점유하거나 이를 사용·수익한 자를 포함한다)에 대하여는 대통령령이 정하는 바에 의하여 당해 재산에 대한 대부료 또는 사용료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수한다. 다만, 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다. 1. 등기부 기타 공부상의 명의인을 정당한 소유자로 믿고 상당한 대가를 지급하고 권리를 취득한 자(취득자의 상속인 또는 승계인을 포함한다)의 재산이 취득후에 국유재산으로 판명되어 국가에 귀속된 경우 2. 국가 또는 지방자치단체가 재해대책등 불가피한 사유로 일정기간 국유재산을 점유하게 하거나 사용·수익하게 한 경우 ◎ 구 도시계획법〔1991. 12. 14. 법률 제4427호로 전부 개정되어 1992. 6. 15. 시행되기 전의 것〕 제23조 (시행자) ①도시계획사업은 이 법 또는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 도시계획구역을 관할하는 시장 또는 군수가 이를 시행한다. 다만, 국가사업과 관련되거나 기타 특히 필요하다고 인정하는 때에는 건설부장관은 관계시장 또는 군수의 의견을 들어 그 도시계획사업을 시행할 수 있다. ②도시계획사업이 시와 군 또는 2이상의 시나 군의 행정구역에 걸쳐 시행하게 될 때에는 관계시장 또는 군수의 협의에 의하여 공동으로 시행하거나 그 도시계획사업을 시행할 자를 정한다. ③제2항의 협의가 성립되지 아니할 때에는 건설부장관은 내무부장관과 협의하여 그 사업을 시행할 자를 지정할 수 있다.<개정 1981·3·31> ④건설부장관은 특히 필요하다고 인정하는 때에는 관계시장·군수의 의견을 들어 관할도지사로 하여금 도시계획사업을 시행하게 할 수 있다. ⑤제1항 내지 제4항의 경우에 그 사업시행자가 관할시장 또는 군수가 아닌 경우에는 건설부장관이나 사업시행자를 지정한 자는 건설부령이 정하는 바에 의하여 그 지정내용을 공고하여야 한다 제24조 (행정청이 아닌 시행자) ①행정청이 아닌 자는 이 법 또는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 대통령령이 정하는 바에 따라 관할시장 또는 군수의 허가를 받아 도시계획사업을 시행할 수 있다. ②시장 또는 군수는 제1항의 허가를 하고자 할 때에는 미리 건설부장관의 승인을 받아야 한다. ③시장 또는 군수는 제1항의 허가를 한 때에는 건설부령이 정하는 바에 의하여 그 허가내용을 고시하여야 한다. 제25조 (실시계획의 인가) ①도시계획사업의 시행자는 대통령령이 정하는 바에 따라 그 사업의 실시계획을 작성하여 건설부장관의 인가를 받아야 한다. 인가 받은 실시계획을 변경 또는 폐지하고자 할 때에도 또한 같다. 다만, 제24조의 규정에 의하여 허가를 받았거나, 건설부령이 정하는 경미한 사항을 변경하고자 할 때에는 그러하지 아니하다. ②도시계획사업의 실시계획에는 사업시행에 필요한 설계도서·자금계획 및 시행기간과 기타 이 법이나 대통령령으로 정하는 사항을 명시하거나 첨부하여야 한다. 제83조 (공공시설 및 토지등의 귀속) ①행정청인 시행자가 도시계획사업의 시행으로 새로이 공공시설(공동구를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우에 국유재산법 및 지방재정법등의 규정에 불구하고 종래의 공공시설은 시행자에게 무상으로 귀속되고 새로이 설치된 공공시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속된다. ②행정청이 아닌 시행자가 도시계획사업을 시행하여 새로이 설치한 공공시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되며 도시계획사업의 시행으로 인하여 그 기능이 대체되어 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체의 재산은 국유재산법 및 지방재정법등의 규정에 불구하고 그가 새로 설치한 공공시설의 설치비용에 상당하는 범위안에서 그 시행자에게 이를 무상으로 양도할 수 있다. ③건설부장관은 제1항 및 제2항의 규정에 의한 공공시설의 귀속에 관한 사항이 포함된 도시계획사업의 실시계획을 인가하고자 할 때에는 미리 그 관리청의 의견을 들어야 한다.<개정 1981·3·31> ④제3항의 규정에 의하여 건설부장관이 관리청의 의견을 들어 실시계획을 인가하였을 때에는 그 실시계획에 포함된 공공시설에 대하여는 그 점용 사용은 관계법령의 규정에 의한 승인이나 허가를 얻은 것으로 보고 시행자는 도시계획사업을 시행할 수 있으며 그 도시계획사업이 완료되어 준공검사를 필하였을 때에는 시행자는 지체없이 그 시설의 관리청에 시설의 종류 및 토지의 세목을 통지하여야 하고 그 통지한 날에 그 시설은 제1항에 규정한 자에게 각각 귀속된다.<개정 1981·3·31> ⑤제2항의 규정에 의하여 관리청에 귀속될 공공시설과 시행자에게 양도될 재산에 관하여 시행자는 그 도시계획사업의 완료전에 그 종류와 세목을 관리청에 통지하여야 하며 그 사업이 완료되어 준공검사를 필한 후에 시행자가 사업완료 통지를 관리청에 함으로써 관리청에의 귀속과 그 시행자에의 양도가 된 것으로 본다. ◎ 구 도시계획법〔1993. 3. 6. 법률 제4541호로 전부 개정되어 1993. 3. 6. 시행되기 전의 것〕 제83조 (공공시설등의 귀속) ④행정청이 제3항의 규정에 의하여 관리청의 의견을 들어 제25조의 규정에 의한 실시계획의 인가 또는 제4조의 규정에 의한 허가를 한 경우 인가 또는 허가를 받은 자는 그 인가 또는 허가내용에 포함된 공공시설의 점유 및 사용에 관하여 관계법령의 규정에 의한 승인 또는 허가를 받은 것으로 보고(이 경우 점유 및 사용료도 면제된 것으로 본다), 도시계획사업 또는 토지의 형질변경등을 시행할 수 있다. 부칙 <제4427호,1991.12.14> ① ～ ③ (생략) ④(행정청이 아닌 시행자에 관한 경과조치) 이 법 시행당시 종전의 제24조의 규정에 의하여 도시계획사업시행허가를 받은 자(다른 법률에 의하여 도시계획사업시행허가를 받은 것으로 보는 자를 포함한다)는 제23조의 개정규정에 의한 시행자지정 및 제25조의 개정규정에 의한 실시계획의 인가를 받은 것으로 본다. ◎ 구 국유재산법〔2004. 12. 31. 법률 제7325호로 일부 개정되어 2005. 1. 1. 시행되기 전의 것〕 제21조 (관리사무의 위임)①관리청은 대통령령이 정하는 바에 의하여 소속공무원에게 그 소관에 속하는 행정재산과 보존재산의 관리에 관한 사무를 위임할 수 있다. ②관리청은 제1항의 규정에 의한 위임을 받은 공무원(이하 "재산관리관"이라 한다)의 사무의 일부를 분장하는 공무원(이하 "분임재산관리관"이라 한다)을 둘 수 있다. ③관리청은 대통령령이 정하는 바에 의하여 다른 관리청의 소속공무원에게 그 소관에 속하는 행정재산과 보존재산의 관리에 관한 사무를 위임할 수 있다. ④관리청은 그 소관에 속하는 행정재산과 보존재산의 관리에 관한 사무의 일부를 지방자치단체의 장 또는 그 소속공무원에게 위임할 수 있다. ⑤제1항 내지 제4항의 규정에 의한 사무의 위임은 관리청이 당해 기관에 설치된 관직을 지정함으로써 이에 갈음할 수 있다. ◎ 구 행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정(2005. 5. 26. 대통령령 제18836호로 일부 개정되어 2005. 5. 26. 시행되기 전의 것) 제38조 (건설교통부소관) ① (생략) ②건설교통부장관은 다음의 사항에 관한 권한을 국토지리정보원장·지방국토관리청장·지방항공청장 및 홍수통제소장에게 위임한다. 다만, 제3항의 규정에 의하여 특별시장·광역시장 및 도지사에게 위임된 사항과 제51조제8항의 규정에 의하여 한국도로공사사장 및 한국수자원공사사장에게 위탁된 사항을 제외한다. <개정 1998.12.31, 2001.3.31, 2001.7.14, 2002.12.26, 2003.7.26, 2003.12.30> 1. 국유재산법(이하 이 호에서 "법"이라 한다)의 규정에 의한 다음의 사항 가. 법 제8조의 규정에 의한 무주부동산의 처리 나. 법 제9조의 규정에 의한 기부채납 다. 법 제11조의 규정에 의한 등기·등록 그밖에 필요한 조치 라. 법 제16조의 규정에 의한 소관청 지정을 위한 업무협의 및 소관여부 조회 마. 법 제21조의2의 규정에 의한 국유재산의 관리위탁 바. 법 제22조제1항의 규정에 의한 관리환의 협의 사. 법 제23조의 규정에 의한 국유재산의 사용승인 아. 법 제24조 및 제27조의 규정에 의한 국유재산의 사용 또는 수익허가 및 갱신허가 자. 법 제30조의 규정에 의한 행정재산등의 용도폐지 차. 법 제32조의 규정에 의한 잡종재산의 관리·처분 카. 법 제36조 및 제38조의 규정에 의한 대부 및 갱신 타. 법 제49조의 규정에 의한 국유재산의 멸실보고 2. 국유재산법 외의 다른 법률에 의한 공공시설의 사업시행자에 대한 무상양도·무상귀속 협의 3. 삭제 <1998.12.31> 4. 삭제 <1998.12.31> 5. 삭제 <2002.12.26> ③건설교통부장관은 다음의 사항에 관한 권한을 특별시장·광역시장 및 도지사에게 위임한다. <개정 2001.3.31, 2003.11.29, 2003.12.30> 1. 초지법시행령 제16조제1항제1호 및 제4호의 규정에 의한 초지전용의 추천으로서 도로변휴게소설치, 여객자동차운수사업법에 의한 자동차운수사업, 화물유통촉진법에 의한 일반화물터미널 및 창고업, 주차장법에 의한 노외주차장사업, 사도법에 의한 사도의 개설·개축·증축 또는 변경, 주택법에 의한 주택건설사업 또는 대지조성사업과 건축법에 의한 주거시설의 건축에 편입되는 초지전용의 추천 2. 국유재산법의 규정에 의한 다음 각목의 국유재산에 대한 제2항제1호 및 제2호의 사항 가. 도로와 부속시설(제2항 본문에 규정된 기관이 도로법 등 다른 법률에 의한 관리청으로서 관리하는 재산을 제외한다) 나. 구거, 하천, 유지, 제방 및 그 부속시설(제2항 본문에 규정된 기관이 하천법, 공유수면관리법 등 다른 법률에 의한 관리청으로서 관리하는 재산을 제외한다) 3. 건설교통부장관의 소관에 속하는 사업을 목적으로 하는 비영리법인의 설립허가·취소, 해산신고의 수리 기타 지도·감독에 권한. 다만, 법인의 활동범위가 당해 특별시·광역시·도의 관할구역안에 국한되는 경우에 한한다. 참조 판례 ◎ 서울고등법원 1996. 4. 4. 선고 95구30781 변상금부과처분취소 법 제83조가 정하는 국유재산의 귀속에 관한 규정은 도시계획사업의 시행으로 기존의 공공시설의 기능을 대체할 수 있는 새로운 공공시설이 설치됨으로 인하여 기능이 상실되는, 즉 용도가 폐지되는 종래의 공공시설인 국유재산을 도시계획사업의 시행자에게 양여하는 것을 말하고, 이러한 국유재산의 양여를 위하여는 공공시설의 용도폐지, 귀속 또는 양여관계가 해당 도시계획사업의 실시계획인가(또는 시행허가)의 내용에 포함되어 있어야 하는 것이며, 동조 제4항이 정하는 것은 이러한 경우 도시계획 사업의 시행자가 용도폐지될 공공시설에 대한 점용을 도시계획사업의 완료로서 소유권을 취득하기까지의 기간 동안만 무상으로 할 수 있도록 허용하는 규정임은 법문의 취지상 명백하다. 그런데 위 인정사실에 의하면, 이 사건의 경우 원고가 받은 도시계획사업 시행허가에는 이 사건 토지를 원고에게 양여하는 내용이 포함되어 있지 아니하였고, 원고가 대체시설인 구거를 설치한 것은 이 사건 토지를 국가로 부터 매수하기 위한 별도의 협의과정에서 이루어졌을 뿐이므로 이 사건 토지는 위 도시계획사업의 완료로 인하여 원고에게 양여될 토지라 할 수 없고, 따라서 원고가 법 제83조 제4호의 규정에 의한 무상사용권을 주장하는 것은 더 나아가 판단할 필요 없이 이유 없는 것이다. 다음으로, 피고가 이 사건 변상금 부과처분의 근거로 삼은 국유재산법 제51조 제1항이 국유재산의 무단점유자에 대하여 대부 등을 받은 경우에 납부하여아 할 대부료 상당액 이외에 2할을 가산하여 변상금을 징수토록 규정하고 있는 것은 무단점유에 대한 징벌적 의미가 있다 할 것이므로, 위 규정은 국유재산에 대한 점유개시가 법률상 권원 없이 이루어진 경우에 한하여 적용된다고 함이 상당할 것이다(대법원 1993. 9. 10. 선고, 93누13865 판결 참조). 그런데, 이 사건에 있어서 서울특별시장이 원고로 하여금 이 사건 토지를 비롯한 일대의 토지 지상에 예술의 전당 건축을 할 수 있도록 도시계획사업의 실시허가를 한 사실은 앞서 본 바와 같은바, 서울특별시장은 이와 같이 원래 건설교통부 장관의 법 제 25조에 의한 실시계획인가권을 법 시행령 제6조 제1항 제10호에 의하여 위임받아 행사하는 지위에 있을 뿐만 아니라, 다른 한편으로는 국유재산법 제32조 제1항 본문에 의하여 잡종재산의 총괄청이자 관리청이 되는 재정경제원 장관의 잡종재산에 대한 관리, 처분권을 동조 제3항, 동법 시행령 제33조 제2항에 의하여 위임받은 지위에 있는바, 이 사건의 경우 잡종재산인 이 사건 토지의 관리처분권을 수임하여 행사하는 서울특별시장이 허가한 도시계획사업의 실시에 의하여 원고가 이 사건 토지를 점유를 개시하게 되었다면, 원고의 이사건 토지에 대한 점유는 적법하게 개시되었다 할 것이고, 비록 그 이후의 매수협상이 결렬됨으로써 계속된 점유에 관한 적법한 권원을 얻지 못하였다 하더라도 그로 인하여 원고가 그 사용료 또는 대부료의 지급의무를 지는 것은 별론으로 하더라도, 법률상 근거없이 국유재산을 점용하여 법 제51조 제1항에 의한 징벌적인 성격의 변상금을 지급하여야 하는 경우에는 해당하지 아니한다 할 것이므로, 원고가 이러한 사유를 들어 피고의 이사건 변상금 부과처분의 적법성을 다투는 주장은 이유있다 할 것이다. 참조 재결례 ◎ 국행심 09-20801 변상금부과처분 취소청구 「도시계획법」제83조에 의하면, 행정청이 아닌 시행자가 시행한 도시계획사업으로 인해 기능이 대체되어 용도가 폐지되는 국가의 재산이 그 시행자에게 무상으로 양도되기 위해서는 도시계획사업 실시계획 인가시 미리 그 관리청의 의견을 들어야 하나(이 경우 의견이 동의를 의미함은 위에서 본 바이다), 종로구청장이 이 사건 도시계획사업실시계획을 인가하면서 이 사건 토지의 관리청의 의견을 들은 사실이 없다. 그리고 종로구청장은 이 사건 도시계획사업실시계획을 인가할 당시에는 이 사건 토지의 관리청이 아니었기 때문에 실제로 그러한 확약을 했는지와 관계없이 동 구청장의 행위는 이 사건 토지의 소유권에 영향을 미치지 않는다고 할 것이다. 그렇다면 이와 관련된 청구인의 주장은 모두 받아들일 수 없다.