변상금부과처분취소 청구

1. 사건개요 청구인은 ○○구 ○○동 ○○○-6 소재 건물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)의 소유자로서 공유재산인 같은 동 ○○○-1(구거) 92㎡(이하 ‘이 사건 제1공공용지’라 한다), ○○○-7(도로) 6㎡(이하 ‘이 사건 제2공공용지’라 한다), ○○○-16(도로) 3㎡(이하 ‘이 사건 제3공공용지’라 한다), ○○○-21(도로) 11㎡(이하 ‘이 사건 제4공공용지’라 한다) 등 도합 112㎡를 무단 점용하여 온바, 피청구인은 2014. 7. 15.자 청구인에 대하여 2011. 11. 15.부터 2014. 7. 6.까지의 기간 동안 이 사건 제1공공용지 무단 점용 변상금 11,134,200원(이하 ‘이 사건 제1처분’이라 한다), 이 사건 제2공공용지 무단 점용 변상금 555,300원(이하 ‘이 사건 제2처분’이라 한다), 이 사건 제3공공용지 무단 점용 변상금 225,700원(이하 ‘이 사건 제3처분’이라 한다), 이 사건 제4공공용지 무단 점용 변상금 1,018,300원을 부과(이하 ‘이 사건 제4처분’이라 한다) 하였다. 2. 청구인 주장 가. 이 사건 건물은 1960. 2. 15.에 사용승인 된 적법한 건물로 청구인은 이 사건 공공용지상의 건물 및 토지를 2011. 11. 15. 적법한 절차에 의해 소유하였으며, 해당 부지 상의 건물은 건축법이 제정되기 이전부터 현재 위치에 존재하였고, 적법한 건축물로 건축물 대장에 등재되어 이에 대하여 각종 세금을 납부하는 등 의무를 다하며 무탈하게 지내오고 있으며, 피청구인이 주장하는 무단 점유에 대하여 전혀 인지하지 못하였는데도 피청구인이 갑자기 이 사건 각 처분을 한 것은 도무지 이해가 되지 않으며 오히려 청구인의 토지를 피청구인에게 제공하여 공공의 통행을 원활히 하는 데 도움을 주고 있는 바, 이 사건 각 처분은 부당하다. 나. 2014. 1. 14. 개정된 「도로법」 제72조 제2항에 의하면 “점용자의 고의·과실로 인한 것이 아닌 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다.”라고 명시되어 있으며 이는 국민권익위원회에서 고의·과실 없는 도로점용의 경우 변상금 대신 점용료를 부과할 것을 국토교통부에 권고한 것을 반영한 것으로 도로법의 개정 취지에 비추어 볼 때, 이 사건 각 처분은 부당하여 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 청구인은 이 사건 각 처분이 신뢰보호의 원칙에 위배된다고 주장하고 있으나, “국유재산을 무단 사용하는 자에 대하여 국가나 국가로부터 국유재산의 관리·처분에 관한 사무를 위탁받은 자가 국유재산의 점유·사용을 장기간 방치한 후에 변상금을 부과하더라도 변상금 부과처분이 절차적 정의와 신뢰의 원칙에 반하게 된다거나 점유자의 사용·수익 권원이 인정될 수 없다(대법원 2000.3.10.선고 97누17278)”는 판례를 볼 때, 이 사건 각 처분은 신뢰의 원칙에 위배되지 않으며, 이 사건 공공용지는 「도로법」 상의 도로가 아니어서 「공유재산 및 물품관리법」 제81조에 따라 변상금을 부과한 것으로 이는 적법하다. 4. 관계법령 공유재산 및 물품관리법 제6조, 제22조, 제81조 공유재산 및 물품관리법 시행령 제14조, 제31조, 제81조 서울특별시 ○○구 공유재산 및 물품 관리 조례 제22조, 제26조 지방세기본법 제38조 지방세기본법 시행령 제18조 지방재정법 제84조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가. 청구인은 2011. 11. 15. 이 사건 건물에 대한 소유권을 취득하고 현재까지 소유하고 있다. 나. 피청구인은 2014. 5. 28. ○○구 ○○동 ○○○-1번지 외 8필지에 대한 지적현황 측량 결과 이 사건 건물이 이 사건 제1공공용지 내지 이 사건 제4공공용지를 점유하고 있는 사실을 확인하였다. 다. 피청구인은 2014. 6. 13. 청구인에 대하여 2011. 11. 15.부터 2014. 7. 6.까지의 기간 동안 이 사건 제1공공용지 무단 점용 변상금 11,134,200원, 이 사건 제2공공용지 무단 점용 변상금 555,300원, 이 사건 제3공공용지 무단 점용 변상금 225,700원, 이 사건 제4공공용지 무단 점용 변상금 1,018,300원 부과 처분 사전통지 및 의견제출의 기회를 부여하였다. 라. 청구인은 2014. 7. 7. 피청구인에게 ‘이 사건 건물이 1960. 2. 15. 적법하게 사용승인을 받고 현재까지 건축물대장에 적법한 건축물로 유지되어 오고 있어 이 사건 제1공공용지 내지 이 사건 제4공공용지 무단점유 사실을 전혀 알지 못하였는바, 피청구인이 지난 54년간 어떠한 조치도 취하지 않다가 이 사건 각 처분을 하는 것은 부당하다’는 내용의 의견을 제출하였다. 마. 피청구인은 2014. 7. 9. 청구인의 의견 제출에 대하여 ‘무단점유에 따른 변상금 부과는 고의나 과실 여부를 따지지 않으므로 이 사건 각 처분은 적법하다’는 내용의 회신을 하였다. 바. 피청구인은 2014. 7. 15.자 청구인에 대하여 이 사건 제1처분 내지 이 사건 제4처분을 하였다. 사. 한편, 이 사건 공공용지는 「도로법」에 따른 노선 지정 또는 인정 공고 및 도로구역 결정·고시 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 규정된 소정의 절차를 거친 사실이 없다. 6. 이 사건 각 처분의 위법·부당 여부 가. 「공유재산 및 물품 관리법」 제6조 제1항의 규정에 의하면, 누구든지 「공유재산 및 물품 관리법」 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 공유재산을 사용하거나 수익하지 못하며, 같은 법 제22조 제1항 및 제81조 제1항의 규정에 의하면, 지방자치단체의 장은 행정재산의 사용·수익을 허가하였을 때에는 대통령령으로 정하는 요율과 산출방법에 따라 매년 사용료를 징수하고, 사용·수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용·수익하거나 점유한 자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산 또는 물품에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액을 징수한다고 되어 있다. 또한 같은 법 시행령 제14조 제1항의 규정에 의하면 법 제22조 제1항에 따른 연간 사용료는 시가를 반영한 해당 재산 평정가격의 연 1천분의 10 이상의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하되, 월할 또는 일할로 계산할 수 있고, 같은 법 시행령 제81조 제1항의 규정에 따르면 법 제81조에 따른 변상금은 그 재산을 무단으로 점유하거나 사용·수익한 기간에 대하여 회계연도별로 같은 법 시행령 제14조 및 제31조에 따라 산정한 사용료 또는 대부료 합계액의 100분의 120에 해당하는 금액으로 한다고 되어 있다. 아울러 서울특별시 ○○구 공유재산 및 물품 관리 조례 제22조 및 제26조 제1항의 규정에 따르면 영 제31조에 따른 연간 대부료의 요율은 이 조례에서 별도로 규정하고 있는 경우를 제외하고는 해당 재산평정가격의 1,000분의 50 이상으로 한다고 규정하고 있다. 한편 「지방세기본법」제38조 제1항 및 같은 법 시행령 제18조 제1항 제2호는 법 또는 지방세관계법에서 신고 납부하도록 규정된 지방세 외의 지방세의 경우에는 해당 지방세의 납세의무성립일로부터 부과할 수 있되, 납세자가 사기나 그 밖의 부정한 행위로 지방세를 포탈하거나 환급 또는 경감 받은 경우, 상속을 원인으로 취득하는 경우, 납세자가 법정신고기한까지 소득세, 법인세 또는 지방소비세의 과세표준신고서를 제 출하지 아니하여 해당 지방소득세 또는 지방소비세를 부과할 수 없는 경우가 아닌 그 밖의 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 부과할 수 있는 날부터 5년의 기간이 만료되는 날까지 부과하지 아니한 경우네느 부과할 수 없다고 규정하고 있다. 마지막으로 「지방재정법」제84조의 규정에 의하면 법령이나 조례에 따라 지방자치단체가 하는 납입 고지는 시효 중단의 효력이 있다고 되어 있다. 나. 이 사건 각 처분에 관하여 본다. 1) 위 인정사실 및 제출된 기록 등에 의하면, 이 사건 건물이 이 사건 처분 상 변상금 부과기간의 시작시점인 2011. 11. 15. 이전부터 이 사건 각 공공용지를 무단으로 점용하여 온 사실을 인정할 수 있으므로, 피청구인이 이에 대하여 청구인에게 변상금을 부과한 이 사건 각 처분을 위법하다고 할 수 없다. 2) 청구인은 이 사건 건물의 소유권을 취득하기 이전부터 이 사건 건물이 사용승인되고 건축물대장에 적법한 건축물로 등재되어 있었으며, 이 사건 공공용지의 무담점유에 대하여 어떠한 고의도 없었고, 피청구인이 54년간 아무런 조치를 취하지 않다가 지난 5년간의 변상금을 부과하는 것은 부당하다고 주장하고 있으나, 건물사용검사처분(준공처분)은 건물이 건축허가사항대로 건축행정목적에 적합한지 여부를 확인하여 건물을 사용, 수익할 수 있도록 하는 처분에 불과하여 건물 부분이 건축허가 및 신고 내용과 달리 도로법 상 접도구역을 침범한 경우 그 부분이 적법하게 되는 것은 아니다(대법원 1999. 1. 26. 선고 98두15283 판결). 또한 「공유재산 및 물품관리법」 제81조의 변상금은 법률상 원인 없이 행정재산을 무단 점용하는 행위에 대한 부당이득의 반환과 아울러 제재 또는 징벌의 성질을 가지는 처분인 바, 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적인 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있으므로(대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177 판결), 이 사건 각 공공용지 점용에 있어 고의 또는 과실이 없다는 사정만으로는 청구인에게 정당한 사유가 있다고 할 수 없고, 달리 청구인에게 정당한 사유가 있다는 아무런 주장이나 입증이 없으므로, 청구인의 주장은 이유 없다. 3) 한편, 청구인은 「도로법」 제72조 제2항에 의하면 “점용자의 고의·과실로 인한 것이 아닌 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다.”라고 명시되어 있으므로 이 사건 각 처분은 위법하다고 주장하고 있으나, 「「도로법」의 적용을 받는 ‘도로’는 도로의 형태를 갖추고 「도로법」에 따른 노선 지정 또는 인정 공고 및 도로구역 결정·고시를 한 때 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 규정된 소정의 절차를 거쳐야 비로소 「도로법」 적용을 받는 도로로 되는 것이고, 도로로 실제 사용되었다는 사정만으로는 「도로법」 적용을 받는 도로라고 할 수 없는바(대법원 2011. 5. 26. 선고 2010두28106 판결), 이 사건 각 공공용지는 대부분의 면적을 차지하는 토지 부분의 지목이 ‘구거’이고, 지목이 ‘도로’로 되어 있는 토지 부분 또한 도로법 상 도로에는 해당되지 아니하므로 위 「도로법」 규정이 적용될 수 있는 사안이 아니며, 또한 「공유재산 및 물품관리법」에 위 「도로법」 제72조 제2항의 규정과 같은 명시적 규정이 없는 한 위 「도로법」의 개정 취지만을 근거로 이 사건 각 공공용지의 무단 점용 사안에 유추 적용할 수 없다고 봄이 상당할 것이어서 청구인의 이 부분 주장은 이유 없다. 4) 따라서 위와 같은 제반사정을 고려하여 볼 때, 피청구인이 청구인에 대하여 한 이 사건 각 처분을 위법하다거나 부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.