변상금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 청구인이 공유재산을 권원 없이 점유하면서 아스콘 포장을 하여 진입로를 추가 설치하고 타인에게 위 공유재산을 대부하는 등의 행위를 하였음을 사유로 청구인에 대하여 「공유재산 및 물품관리법」에 의한 변상금 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’)을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 ..1) 피청구인은 경기도 ○○시 ○○구 ○○면 ○○리 ○○○-○ 도 2,349㎡(이하 ‘이 사건 부동산’)의 소유자인 경기도를 대신하여 그 재산을 관리하여 주는 자이다. 청구인은 ○○자원이라는 상호로 고철 등 재활용품 처리를 전문으로 하는 사업자이다. 2) 청구인은 오래전부터 10년 이상 이 사건 부동산에 대하여 도로점용허가를 득하고 이를 사용하여 왔다. 또한 위 도로점용허가에 따른 도로점용료를 ○○시에 납부하였다. 그러다가 이를 공매한다고 하여 이에 대한 도로점용허가를 2014. 12.월경 ○○시에 반납하고 위 토지를 공매 시 입찰하여 토지매입을 하려 하였다. 그리고 이러한 과정에서 도로를 매입하려는 경우에는 이렇게 도로점용허가를 반납하는 것이 선결조건이었고 이에 대하여 도로점용을 계속하되, 타인이 이를 입찰받는 경우에는 원상복구하여 주는 조건의 이행각서를 경기도에 작성하여 제출하였다. 3) 그러나 공매가 4회에 걸쳐 유찰되어서 공매절차가 더 이상 진행되지 아니하였고, 경기도는 이를 다시 임대를 하기로 하였으며 임대계약은 경쟁입찰에 의하여 임대를 청구인이 아닌 제3자가 받게 되었다. 그리하여 본인은 피청구인의 원상복구요청에 의하여 이를 원상 복구하여 주었다. 그러나 피청구인은 청구인이 사용한 공매기간 동안의 도로점용에 대하여 이를 불법점유라고 하면서 이에 대하여 도로점용사용료상당의 부당이득에 대하여 20%의 가산금을 추가하여 변상금부과처분을 하였다. 그러나 이는 이치에 맞지 않는다. 4) 위 토지에 대한 도로점용허가를 반납하면서 입찰이 될 때까지 이에 대한 가산금 이야기는 전혀 들은 바가 없다. 각서를 작성하면서 언제든지 나가라고 하면 나간다는 약속을 하였고, 이에 따라 제3자가 도로점용에 대한 점용허가를 받음에 그 약속을 이행하였고, 그럼에도 불구하고 이러한 점용료의 가산금을 부과한 것은 부당하다. 그리고 점용하는 것이 무단이 아니라 이에 대하여 소유자인 경기도와 점용에 대한 서로간의 합의가 있었음으로 이를 무단으로 점용한 것으로 보아서 이에 대하여 가산금을 부과한 것은 경기도의 행정을 믿은 일반 국민, 도민으로서는 도저히 이를 인정할 수 없다. 그러므로 이는 하등 근거가 없는 것으로 변상금에 대한 20%의 가산금 부과조치는 위법·부당하다고 할 것이므로 취소되어야 한다. [보충서면1] 5) 청구인은 경기도 회계과와 협의를 통하여 이 사건 토지를 계속 점유하되 타인이 낙찰받을 경우 원상복구하여 주는 조건으로 이행각서를 제출하였고, 이는 피청구인도 인정하였다. 그리고 제3자가 임대하는 것으로 결론이 나서 원상복구를 하여 준 사실도 있다. 그럼에도 불구하고 모든 것들을 불법점유라고 치부하면서 20% 가산금을 부과한 조치는 과하다. 이는 신뢰보호의 원칙에 반한다. 나. 피청구인 주장 1) 가. 이 사건 토지의 점유는 무단점유가 아닌 ‘경기도’와 협의된 사항이라는 주장에 대하여 청구인은 이 사건 토지에 대한 대부기간중인 2013. 12. 4. 경기도 회계과에 매수신청을 하였으며, 만약 매각입찰을 통해 청구인이 아닌 제3자에게 매각될 경우에는 기존 시설물 등을 원상복구 한다는 이행각서를 제출한 사실은 인정하고 있다. 그러나 이 사건 토지의 매각 절차가 진행되는 기간 동안 이 사건 토지의 점유에 대하여는 이 사건 토지의 소유자인 경기도가 용인한 사항이므로 무단 점유가 아니라고 주장하나 이와 관련한 어떠한 증거자료를 제출하지 않고 있으므로 이에 대한 입증책임은 청구인에게 있다. 뿐만 아니라 청구인의 대부기간은 2014. 12. 31.까지였음이 명확하고, 청구인이 철거이행 확약서를 제출한 것은 제3자에게 매각될 시 지체 없이 시설물을 철거하겠다는 청구인의 일방적 의사표시였을 뿐, 대부기간 만료 후에도 제3자에게 매각될 때까지 점유를 허가한다는 행정청의 의사표시는 아니다. 또한, 이 사건 토지를 매각하기로 결정하게 된 이유는 청구인의 매수 신청에 의한 것이나, 매각입찰 감정평가 금액이 청구인이 생각한 매수 금액 보다 높게 진행되었다는 이유로 1차 지명경쟁입찰 당시는 물론 2차례의 일반경쟁입찰시 청구인은 단 한번도 투찰한 적이 없어 그 결과 3차례 모두 유찰됨으로써 결국 매각 진행은 종결되었다. 이에 매각진행 종결에 따라 이 사건 토지는 더 이상 매수가 불가능하므로 청구인에게 자진철거 하도록 요청하였으나 청구인은 입찰가액을 더 낮추어 매각 진행을 하지 않아 이 사건 토지를 매수할 수 없었다는 이유로 이 사건 토지 소유자인 경기도에 책임을 전가하고 있으며, 청구인은 제3자가 이 사건 토지를 대부받기 전까지 무단으로 점유하면서 이 사건 토지에 인접되어 있는 청구인 건물의 접근성을 더 용이하도록 하기 위하여 아스콘 포장을 하여 진입로를 추가 설치하는 등 이 사건 토지의 원형 또한 훼손하였다. 또한, 여기에 그치지 않고 청구인은 새로운 사업장을 찾는 동종 업종의 지인에게 이 사건 토지에 대한 정당한 권원 없이 이 사건 토지의 일부를 사용토록 하였음에도 피청구인이 한 이 사건 처분이 행정의 신뢰를 저버린 부당한 처분이라는 주장은 이유 없다. 2) 나. 이 사건 처분이 위법·부당하다는 주장에 대하여 청구인이 작성한 2016. 12. 16. 변상금 부과처분 사전통지에 대한 의견서에 의하면, “① 어떠한 계약관계도 없는, ② 특정한 사용권한이 없는, ③ 언제든 원상복구 하여야 하는, ④ 안녕평온하지 못한 점유상태”라고 기재한 바와 같이 청구인은 아무런 권원 없이 이 사건 토지를 무단으로 점유한 사실을 인정하고 있다. 이에 「공유재산 및 물품관리법」 제81조 제1항의 규정을 살펴보면, 사용수익허가나 대부기간이 끝난 후 다시 사용수익허가나 대부계약 없이 공유재산을 점유한 자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 재산에 대한 대부료 또는 사용료의 100분의 120에 해당하는 변상금을 징수하도록 규정하고 있다. 또한, 법률에 의한 대부 또는 사용·수익허가 등을 받지 아니하고 공유재산을 점유하거나 사용·수익한 자에 대하여는 정상적인 대부료 또는 사용료를 징수할 수 없으므로 그 대신에 대부 등을 받은 경우에 납부하여야 할 대부료 상당액 이외에 2할을 가산한 금원을 변상금으로 부과하는 행정처분으로 이는 무단점유에 대한 징벌적인 의미가 있는 것으로 법규의 규정형식으로 보아 처분청의 재량이 허용되지 않는 기속행위(대법원 2000. 1. 14. 선고 99두9735 판결)라고 판시한 바 있다. 따라서, 이 사건 토지에 대한 청구인의 무단 점유는 명백한 사실이므로 이를 근거로 한 피청구인의 이 사건 처분은 적법한 처분이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【공유재산 및 물품 관리법】 제2조(정의) 제2조 (정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "공유재산"이란 지방자치단체의 부담, 기부채납(寄附採納)이나 법령에 따라 지방자치단체 소유로 된 제4조제1항 각 호의 재산을 말한다. 2. "물품"이란 지방자치단체가 소유하는 동산(動産)과 지방자치단체가 사용하기 위하여 보관하는 동산 중 다음 각 목의 것을 제외한 동산을 말한다. 가. 현금 나. 유가증권 다. 제4조에 따른 공유재산 3. "기부채납"이란 지방자치단체 외의 자가 제4조제1항 각 호에 해당하는 재산의 소유권을 무상으로 지방자치단체에 이전하여 지방자치단체가 이를 취득하는 것을 말한다. 4. "관리"란 공유재산 및 물품의 취득·운용과 유지·보존을 위한 모든 행위를 말한다. 5. "해당 지방자치단체"란 공유재산 또는 물품을 소유한 지방자치단체를 말한다. 6. "처분"이란 공유재산 및 물품의 매각, 교환, 양여(讓與), 신탁, 현물 출자 등의 방법으로 공유재산 및 물품의 소유권이 해당 지방자치단체 외의 자에게 이전되는 것을 말한다. 7. "사용·수익허가"란 제5조제2항에 따른 행정재산을 해당 지방자치단체 외의 자가 일정 기간 유상이나 무상으로 사용·수익할 수 있도록 허용하는 것을 말한다. 8. "대부계약"이란 제5조제3항에 따른 일반재산 또는 물품을 해당 지방자치단체 외의 자가 일정 기간 유상이나 무상으로 사용·수익할 수 있도록 체결하는 계약을 말한다. 제4조 (공유재산의 범위) ① 공유재산의 범위는 다음 각 호와 같다. [개정 2010.2.4, 2015.1.20] [[시행일 2015.7.21]] 1. 부동산과 그 종물(從物) 제81조 (변상금의 징수) ① 지방자치단체의 장은 사용·수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용·수익하거나 점유(사용·수익허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용·수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 계속 사용·수익하거나 점유하는 경우를 포함하며, 이하 "무단점유"라 한다)를 한 자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산 또는 물품에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액(이하 "변상금"이라 한다)을 징수한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다. 1. 등기부나 그 밖의 공부(公簿)상의 명의인을 정당한 소유자로 믿고 상당한 대가를 지급하고 권리를 취득한 자(취득자의 상속인과 그 포괄승계인을 포함한다)의 재산이 취득 후에 공유재산 또는 물품으로 판명되어 지방자치단체에 귀속된 경우 2. 국가나 지방자치단체가 재해대책 등 불가피한 사유로 일정 기간 공유재산 또는 물품을 점유하게 하거나 사용·수익하게 한 경우 ② 지방자치단체의 장은 무단점유를 한 자의 무단점유 경위(經緯) 및 경제적 사정과 무단점유지의 용도 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 5년의 범위에서 변상금의 징수를 미루거나 나누어 내게 할 수 있다. [개정 2014.1.7] [[시행일 2014.7.8]] ③ 변상금을 징수하는 경우에는 제23조 및 제33조에 따른 사용료 및 대부료의 조정은 하지 아니한다. 【공유재산 및 물품관리법 시행령】 제31조 (대부료율과 대부재산의 평가) ① 법 제32조제1항에 따른 일반재산의 대부료는 시가를 반영한 해당 재산 평정가격의 연 1천분의 10 이상의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하되, 월할 또는 일할로 계산할 수 있다. ② 제1항에 따라 대부료를 계산할 때 해당 재산의 가격은 다음 각 호의 방법으로 산출한다. 이 경우 제1호 본문, 제2호 및 제3호 본문에 따른 재산가격은 대부기간 동안 연도마다 결정하고, 제1호 단서 및 제3호 단서에 따른 재산가격은 감정평가일부터 3년마다 결정할 수 있으며, 첫째 연도에는 측량 또는 감정평가 등에 든 비용을 포함할 수 있다. [개정 2013.6.21, 2015.2.16, 2016.7.12, 2016.8.31 제27471호(부동산 가격공시에 관한 법률 시행령)] 1. 토지: 대부료 산출을 위한 재산가격 결정 당시의 개별공시지가(「부동산 가격공시에 관한 법률」 제10조에 따른 해당 토지의 개별공시지가를 말하며, 해당 토지의 개별공시지가가 없으면 같은 법 제8조에 따른 표준지공시지가를 기준으로 하여 산출한 금액을 말한다)를 적용한다. 다만, 하나의 필지로서 그 필지의 주된 용도와 다른 용도로 이용되는 일부분의 토지이거나 위치에 따라 지가(地價)를 달리 적용하여야 할 필요가 있는 토지 등 지방자치단체의 장이 필요하다고 인정하는 경우에는 감정평가업자에게 의뢰하여 평가한 감정평가액 이상의 금액으로 한다. 2. 주택: 대부료 산출을 위한 재산가격 결정 당시의 주택가격으로서 다음 각 목의 구분에 따른 가격으로 한다. 가. 단독주택: 「부동산 가격공시에 관한 법률」 제17조에 따라 공시된 해당 주택의 개별주택가격 나. 공동주택: 「부동산 가격공시에 관한 법률」 제18조에 따라 공시된 해당 주택의 공동주택가격 다. 개별주택가격 또는 공동주택가격이 공시되지 아니한 주택: 「지방세법」 제4조제1항 단서에 따른 시가표준액 3. 제1호 및 제2호 외의 재산: 「지방세법」 제4조제2항에 따른 시가표준액으로 한다. 다만, 해당 시가표준액이 없는 경우에는 감정평가업자의 감정평가액을 적용한다. ③ 입찰로 대부하는 경우 첫째 연도의 대부료는 최고입찰가로 결정하고, 2차 연도 이후의 기간(대부계약을 갱신하지 아니한 대부계약기간 중으로 한정한다)의 대부료는 다음의 계산식에 따라 산정한다. [개정 2013.6.21] [(입찰로 결정된 첫째 연도의 대부료) × (제2항에 따라 산출한 해당 연도의 재산가격) ÷ (제2항에 따라 산출한 입찰 당시의 재산가격)] ④ 지방자치단체의 장은 공유재산의 위치·형태·용도 및 재산조성의 성질상 특히 필요하다고 인정될 때에는 해당 재산에 대한 전세금을 받는 것으로 공유재산을 대부할 수 있다. ⑤ 지방자치단체의 장은 일반재산을 효율적으로 관리하기 위하여 특별히 필요할 때에는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 일수·시간 또는 횟수별로 해당 재산을 대부할 수 있다. 이 경우 해당 재산을 대부한 일수·시간 또는 횟수별로 그 사용료를 납부하게 할 수 있다. ⑥ 공유재산인 토지의 공중과 지하 부분을 사실상 영구적으로 사용하는 경우 해당 공간에 대한 대부료는 해당 토지의 가격에 그 공간을 사용함으로 인하여 토지의 이용이 저해되는 정도에 따른 적정한 비율(이하 이 항에서 "입체이용 저해율"이라 한다)을 곱하여 산정한 금액으로 평가한다. 공유재산인 토지의 지하 또는 지상 공간을 일정 기간 사용하는 경우 그 공간에 대한 대부료는 제1항에 따라 산출된 대부료에 입체이용 저해율을 곱하여 산정한 금액으로 평가한다. ⑦ 경작용으로 대부하는 경우의 대부료는 제1항에 따라 산출한 대부료와 최근 공시된 해당 시·도의 농가별 단위면적당 농업 총수입(서울특별시·인천광역시는 경기도, 대전광역시·세종특별자치시는 충청남도, 광주광역시는 전라남도, 대구광역시는 경상북도, 부산광역시·울산광역시는 경상남도의 통계를 각각 적용한다)의 10분의 1에 해당하는 금액 중 적은 금액으로 할 수 있다. [개정 2013.6.21] ⑧ 「중소기업창업 지원법」 제2조 및 제3조에 해당하는 창업자에게 공유재산을 창업공간으로 대부하는 경우로서 제1항에 따라 산출한 대부료가 해당 재산 평정가격의 연 1천분의 25를 초과하는 경우에는 해당 금액을 대부료의 최고한도로 할 수 있다. [전문개정 2009.4.24] [[시행일 2009.4.27.] 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 처분서 등에 의하면 다음 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 청구인이 대부계약을 체결하지 아니하고 공유재산을 점유·사용하였다는 사유로 2017. 1. 25. 청구인에게 변상금 31,016,950원 부과처분을 하였다. 나) 피청구인과 청구인은 2013. 4. 8. 이 사건 부동산에 대하여 대부계약 변경체결을 하였다. (대상재산 : ○○구 ○○면 ○○리 ○○○-○번지 2,349㎡중 1,386㎡(대지)/963㎡(경작), 대부기간 : 2012. 1. 1. ~ 2014. 12. 31, 대부료: 금 11,365,950원) 다) 청구인은 2014. 5. 28. 이 사건 부동산 지상 설치물에 대하여 제3자 매각시 지체없이 철거한다는 취지의 철거이행확약서를 작성하였다. 2) 「공유재산 및 물품 관리법」 및 동 시행령 등에 의하면 지방자치단체의 장은 사용·수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용·수익하거나 점유를 한 자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산 또는 물품에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액을 징수한다. 3) 공유재산 및 물품관리법 제81조 제1항은 [지방자치단체의 장은 사용·수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용·수익하거나 점유(사용·수익허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용·수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 계속 사용·수익하거나 점유하는 경우를 포함하며, 이하 ‘무단점유’라 한다)를 한 자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산 또는 물품에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액(이하 ‘변상금’이라 한다)을 징수한다]라고 규정하고 있다. 기록에 의하면, 청구인은 대부기간의 만료일인 2014. 12. 31.의 다음날부터 2016. 12. 14.까지 이 사건 부동산을 무단점유한 사실이 인정되므로, 청구인의 점유가 무단점유가 아님을 전제로 한 청구인의 이 사건 청구는 아무런 이유가 없고, 따라서 피청구인의 처분에는 아무런 위법사유가 없으므로 청구인의 청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 청구는 이유 없으므로 주문과 같이 재결한다.