변상금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인이 국유재산인 ○○북도 ○○군 ○○읍 ○○리 830-8번지 하천 5,196㎡ 중 355㎡(이하 ‘이 사건 국유지’라 한다)를 무단으로 점유·사용하였다는 이유로, 피청구인은 2018. 8. 13. 청구인에게 2013. 2. 24.부터 2018. 2. 23.까지 기간의 변상금 1,136만 7,610원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 이 사건 국유지에 있는 건물은 1969년경 건축허가를 득하여 청구인이 1976년경 소유권을 취득하여 40년 이상 사용하고 있어 무단 점유·사용이 아니고, 피청구인이 이제 와서 청구인에게 변상금을 부과하는 것은 부당하며, 청구인은 이 사건 국유지에 대하여 시효 취득하였다. 나. 이 사건 국유지와 접한 ○○북도 ○○군 ○○읍 ○○리 830-59번지 토지 소유자는 청구인이 아닌 제3자인데, 피청구인이 위 토지 소유자가 아닌 청구인에게 변상금을 부과한 것은 위법·부당하다. 다. 청구인은 국유재산의 점용에 대하여 부과하는 변상금 및 그 기준이 되는 사용료의 산정을 위한 국유재산의 평가는 특별한 사정이 없는 한 점유자가 점유를 개시할 당시의 상태를 기준으로 하여야 하고, 점유개시 이후에 점유자가 원래의 사용용도와 다른 용도로 형질변경한 경우라고 하더라도 변경된 상태를 기준으로 하여서는 아니되므로(대법원 1994. 9. 9. 선고 94누2510 판결 참조) 이 사건 처분은 변상금 산정방법에 위법이 있다. 3. 피청구인 주장 가. 시장·군수의 건축허가를 득한 것은 국유재산의 대부 또는 사용·수익허가를 받은 것으로 볼 수 없고, 피청구인은 이 사건 국유지의 관리청으로 측량결과 청구인이 국유지를 무단으로 점유한 것으로 확인되어 이 사건 변상금을 부과한 것이며, 행정재산은 시효취득의 대상이 되지 않는다. 나. 청구인 소유의 건물이 이 사건 국유지를 무단으로 점유하고 있고, 이 사건 변상금은 토지 소유자가 아니라 무단점유자인 청구인에게 부과된 것이다. 다. 피청구인은 이 사건 국유지의 개별공시지가가 없어「부동산 가격공시에 관한 법률」(이하 ‘부동산공시법’이라 한다) 제8조에 따라 표준지 공시지가를 적용하여 재산가액을 산정하였으므로 이 사건 변상금 산정방법은 적법·타당하다. 4. 관계법령 국유재산법 제2조, 제7조, 제32조, 제72조, 제73조의3 국유재산법 시행령 제29조, 제71조 국유재산법 시행규칙 제49조 부동산 가격공시에 관한 법률 제8조 민법 제245조 5. 인정사실 다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 청구인과 피청구인이 제출한 일반건축물대장, 토지대장, 등기사항전부증명서, 공유재산매매계약서, 공장용도사용확인서, 출장복명서, 용지도 및 현장사진, 지적현황측량 성과도, 변상금 부과고지서 등 각 사본에 의하여 이를 인정할 수 있다. 가. 이 사건 국유지는 행정재산이고, 피청구인은 2004. 1. 1.경 이 사건 국유지에 대한 관리권을 이관 받았으며, 청구인 소유의 ○○북도 ○○군 ○○읍 ○○리 830-64번지(이하 ‘이 사건 830-64 토지’라 한다) 및 같은 리 830-220번지(이하 ‘이 사건 830-220 토지’라 한다), 청구인의 배우자 윤○○ 소유의 같은 리 830-59번지(이하 ‘이 사건 830-59 토지’라 한다)가 이 사건 국유지와 접해 있다. 나. 청구인은 1976. 8. 14. 이 사건 830-64 토지에 대하여 소유권 이전등기를 하였고, 2008. 3. 31. 이 사건 830-220 토지에 대하여 ○○군수와 매매계약을 체결하였으며, 청구인의 배우자 윤○○은 1977. 5. 31. 이 사건 830-59 토지에 대하여 소유권 이전등기를 하였다. 다. ○○군수는 1998. 1. 16. ○○산업 대표 김○○, ○○화학 대표 조○○에게 청구인 소유의 이 사건 830-64 토지에 대하여 공장용도사용확인서를 교부하였다. 라. 청구인이 피청구인에게 철도부지 내 수목제거 민원을 제기하여 피청구인의 직원이 2017. 9. 6. 현장조사를 실시하였는데, 출장복명서에는 지적도 확인결과 청구인의 건물이 철도부지를 점유하고 있고, 소유자는 1969년도에 건물이 지어져 모른다고 하여 현황측량하여 확인 예정이며, 측량결과에 따라 무단변상금 사전통지 후 변상금을 부과할 예정이라고 되어 있다. 마. 한국국토정보공사 ○○지사는 2017. 9. 25. 이 사건 국유지에 대하여 지적현황 측량을 하였는데, 이 사건 국유지의 점유자에 대하여 ㄴ 212㎡ 청구외 ○○침대, ㄷ 91㎡ 청구외 ○○제이, ㄹ 52㎡ 청구외 ○○산업이라고 되어 있고, 위 ㄷ 91㎡와 ㄹ 52㎡는 청구인 소유의 이 사건 830-64 토지에 접해 있고, ㄴ 212㎡는 청구인 소유의 이 사건 830-64 토지 및 이 사건 830-220 토지와 청구인의 배우자인 윤○○의 이 사건 830-59 토지에 접해 있으며, 위 ○○침대, ○○제이, ○○산업은 청구인으로부터 건물을 임차하여 상가 또는 공장으로 운영하고 있다. 바. 이 사건과 관련하여 청구인이 민원을 제기하자, 국민권익위원회가 회신한 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 한국국토정보공사의 현황측량 결과 청구인 소유 건물의 일부가 국유재산인 철도부지를 355㎡ 침범한 사실이 명확히 확인되는 점, 민원 건물이 1969년 건축물대장에 등재된 사실만으로 사용·수익허가를 적법하게 받았다고 인정할 수 없는 점, ○○군수는 민원 건물에 대한 건축허가 증빙자료가 부존재하고 건축물대장은 과거 가옥과세대장을 근거로 작성된 것으로 보인다고 답변한 점, 민원 건물은 최소 1969년 이전 건축되었고, 용지경계 표지석은 이후에 설치되어 이를 용지경계라 믿고 건축하였다고 볼 수는 없는 점, 청구인의 시효취득 주장은「국유재산법」제7조제2항에 행정재산은 시효취득의 대상이 되지 아니한다고 명확히 규정하고 있는 점 등을 종합적으로 판단할 때, 청구인에 대한 피청구인의 변상금 부과는 위법·부당하지 않는 것으로 판단됨 사. 청구인은 청구인의 소유가 아닌 일부 토지에 대하여도 청구인에게 변상금을 부과하는 것에 대하여 질의하였고, 피청구인은 2018. 8. 9. 이 사건 830-59 토지에 대한 등기부등본 확인결과 윤○○이 토지소유자로 확인되었으나, 변상금은 국유지의 무단점유에 대하여 부과하는 것이므로 설사 이 사건 830-59 토지의 소유자가 청구인이 아니라 윤○○이라 하더라도 이 사건 국유지를 무단점유하고 있는 건물의 소유자가 청구인이므로 청구인에게 변상금을 부과하는 것이 타당하다는 취지로 회신하였다. 아. 피청구인은 이 사건 국유지의 개별공시지가가 없어 부동산공시법 제8조에 따라 토지이용계획확인서상 도시지역, 일반공업지역, 자연녹지지역인 이 사건 국유지와 용도지역이 동일 또는 유사한 ○○북도 ○○군 ○○읍 ○○리 798-12번지(도시지역, 일반공업지역, 자연녹지지역)의 공시지가 165,000원과 같은 ○○리 830-94번지(도시지역, 자연녹지지역)의 공시지가 120,000원을 합산하여 평균금액 금142,500원을 1차로 산출하였고, 이후 무단점유부지인 이 사건 국유지의 인근토지인 같은 ○○리 830-228번지(도시지역, 자연녹지지역)의 개별공시지가 금148,000원을 2차로 고려한 다음, 부동산공시법 제8조상 ‘산정된 지가를 공공용지의 매수 및 토지의 수용·사용에 대한 보상 적용을 목적으로 하는 경우에는 지가를 가감 조정 적용할 수 있도록 되어 있다’는 것을 근거로 인근토지인 위 830-228번지의 개별공시지가인 148,000원을 이 사건 국유지의 지가(재산가액)로 산정한 후 2018. 2. 21. 변상금 사전통지를 하였고, 몇 차례 청구인의 이의신청과 피청구인의 회신이 있은 후 2018. 8. 13. 청구인에게 2013. 2. 24.부터 2018. 2. 23.까지 기간의 변상금 1,136만 7,610원을 부과하는 이 사건 처분을 하였다. 자. 청구인 소유 건물의 일부가 이 사건 830-64 토지, 이 사건 830-59 토지 및 이 사건 830-220 토지와 이 사건 국유지를 점유하고 있다. 차. 청구인은 이 사건 국유지에 대하여 사용허가를 받거나 대부계약을 체결한 적이 없다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1)「국유재산법」제2조제9호, 제7조제1항, 제72조제1항 및 같은 법 시행령 제71조제1항에 따르면 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 국유재산을 사용하거나 수익하지 못하고, 중앙관서의 장등은 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용·수익하거나 점유한 자(사용허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 계속 사용·수익하거나 점유한 자를 포함한다. 이하 "무단점유자"라 한다)에 대하여 당해 재산에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수하며, 점유한 기간이 1회계연도를 초과하는 때에는 각 회계연도별로 산출한 변상금을 합산한 금액으로 징수하도록 되어 있고, 같은 법 제32조제1항에 따르면 행정재산을 사용허가한 때에는 대통령령으로 정하는 요율(料率)과 산출방법에 따라 매년 사용료를 징수한다고 되어 있으며, 같은 법 시행령 제29조에 따르면 법 제32조제1항에 따른 연간 사용료는 해당 재산가액에 1천분의 50 이상의 요율을 곱한 금액으로 하고(제1항), 제1항에 따라 사용료를 계산할 때 해당 재산가액은 토지의 경우 사용료 산출을 위한 재산가액 결정 당시의 개별공시지가(부동산공시법 제10조에 따른 해당 토지의 개별공시지가로 하며, 해당 토지의 개별공시지가가 없으면 같은 법 제8조에 따른 공시지가를 기준으로 하여 산출한 금액을 말한다. 이하 같다)를 적용한다(제2항)고 되어 있고, 부동산공시법 제8조에는 지가를 산정할 때에는 그 토지와 이용가치가 비슷하다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지의 공시지가를 기준으로 토지가격비준표를 사용하여 지가를 직접 산정하거나 감정평가업자에게 감정평가를 의뢰하여 산정할 수 있다고 되어 있고, 다만 필요하다고 인정할 때에는 산정된 지가를 공공용지의 매수 및 토지의 수용·사용에 대한 보상, 국유지·공유지의 취득 또는 처분 등의 목적에 따라 가감(加減) 조정하여 적용할 수 있다고 되어 있다. 2)「국유재산법 시행규칙」제49조제1항에 따르면 중앙관서의 장등이 변상금을 해당 점유자에게 고지할 때에는 변상금 사전통지서를 미리 발송하여야 한다고 되어 있고,「국유재산법」제73조의3에 따르면 이 법에 따라 금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리는 5년간 행사하지 아니하면 시효의 완성으로 소멸하고, 변상금 등의 소멸시효는 납부고지, 독촉, 교부청구, 압류의 사유로 인하여 중단된다고 되어 있으며, 같은 법 제7조제2항에 따르면 행정재산은「민법」제245조에도 불구하고 시효취득(時效取得)의 대상이 되지 아니한다고 되어 있고,「민법」제245조제1항에 따르면, 20년간 소유의 의사로 평온, 공연하게 부동산을 점유하는 자는 등기함으로써 그 소유권을 취득한다고 되어 있다. 나. 판 단 1) 먼저 청구인이 이 사건 변상금의 부과대상에 해당하는지 살펴본다. 이와 관련하여 청구인은, 이 사건 국유지에 있는 건물은 1969년경 건축허가를 득하여 청구인이 1976년경 소유권을 취득하여 40년 이상 사용하고 있어 무단 점유·사용이 아니고, 피청구인이 이제 와서 청구인에게 변상금을 부과하는 것은 부당하다고 주장한다. 살피건대, 사회통념상 건물은 그 부지를 떠나서는 존재할 수 없는 것이므로 건물의 부지가 된 토지는 그 건물의 소유자가 점유하는 것으로 볼 것이고, 이 경우 건물의 소유자가 현실적으로 건물이나 그 부지를 점거하고 있지 아니하고 있더라도 그 건물의 소유를 위하여 그 부지를 점유한다고 보아야 할 것인데(대법원 2003. 11. 13 선고 2002다57935 판결 참조), 위 인정사실에 따르면, 청구인 소유 건물의 일부가 이 사건 국유지를 점유하고 있는 점, 한국국토정보공사의 지적현황측량 결과 청구외 ○○침대, ○○제이, ○○산업이 이 사건 국유지 355㎡의 점유자로 표기되어 있기는 하나, 위 업체들은 청구인으로부터 건물을 임차하여 상가 또는 공장으로 운영하고 있는 것이고, 위 업체들이 이 사건 국유지를 점유하고 있는 것이 아니라 이 사건 국유지를 점유하고 있는 청구인 소유의 건물을 점유·사용하고 있다고 보아야 하는 점, 청구인은 이 사건 국유지에 대하여 사용허가를 받거나 대부계약을 체결한 적이 없는 점, 이 사건 국유지에 있는 건물이 건축허가를 받았다는 사실만으로 이 사건 국유지에 대하여 적법하게 사용·수익허가를 받았다고 인정되는 것은 아니며, 이 사건 국유지에 있는 건물의 건축 당시 이 사건 국유지의 점유·사용에 대하여 국유재산 관리청으로부터 명시적 또는 묵시적 승인을 받았음을 입증할 만한 자료가 확인되지 아니한 점, 국가로부터 국유재산의 관리·처분에 관한 사무를 위탁받은 자가 국유재산의 무단 점유·사용을 장기간 방치한 후에 변상금을 부과하더라도 변상금 부과처분이 절차적 정의와 신뢰의 원칙에 반하게 된다거나 점유자의 사용·수익 권원이 인정될 수는 없다 할 것인 점(대법원 2008. 5. 15. 선고 2005두11463 판결 참조)에 비추어 보면, 청구인의 위 주장은 받아들이지 아니한다. 또한, 청구인은 이 사건 국유지에 대하여 시효취득하였다고 주장하나, 이 사건 국유지는 피청구인이 관리하는 행정재산으로「국유재산법」제7조제2항에 따라 행정재산은 시효취득의 대상이 되지 아니하므로, 청구인의 위 주장도 받아들이지 아니한다. 다시 청구인은 이 사건 국유지와 접한 ○○북도 ○○군 ○○읍 ○○리 830-59번지 토지 소유자는 청구인이 아닌 제3자인데, 피청구인이 위 토지 소유자가 아닌 청구인에게 변상금을 부과한 것은 위법·부당하다고 주장하므로 살피건대, 위 인정사실에 의하면, 청구인 소유의 건물이 이 사건 국유지를 점유하고 있고, 피청구인은 이 사건 국유지에 있는 건물이 이 사건 국유지를 무단점유하고 있는 것에 대하여 그 건물 소유자인 청구인에게 변상금을 부과한 것이지, 이 사건 국유지에 접해 있는 토지의 소유자에게 변상금을 부과한 것은 아니므로, 청구인의 위 주장 역시 받아들일 수 없다. 따라서 청구인은 피청구인으로부터 사용허가를 받지 않는 등 아무런 권원 없이 이 사건 국유지를 점유·사용하였다고 할 것이므로, 국유재산법령상의 변상금 부과대상인 무단점유자에 해당한다. 2) 청구인은 국유재산의 점용에 대하여 부과하는 변상금 및 그 기준이 되는 사용료의 산정을 위한 국유재산의 평가는 특별한 사정이 없는 한 점유자가 점유를 개시할 당시의 상태를 기준으로 하여야 하고, 점유개시 이후에 점유자가 원래의 사용용도와 다른 용도로 형질변경한 경우라고 하더라도 변경된 상태를 기준으로 하여서는 아니되므로(대법원 1994. 9. 9. 선고 94누2510 판결 참조) 이 사건 처분은 변상금 산정방법에 위법이 있다고 주장하고 있으나, 2009. 7. 27. 대통령령 제21641호로 개정되어 같은 달 31일부터 시행된 구「국유재산법 시행령」에서는 국유 일반재산인 토지에 대한 대부료 산정의 기초가 되는 해당 토지가격의 산출기준이 ‘최근 공시된 해당 토지의 개별공시지가’에서 ‘사용료 산출을 위한 재산가액 결정 당시의 개별공시지가’로 변경된 점에 비추어 보면 ‘사용료 산출을 위한 재산가액 결정 당시의 개별공시지가’라는 조항의 내용에는 ‘점유 개시 당시가 아닌 현재의 현실적 이용상태’를 기준으로 한다는 의미가 포함되어 있다고 보아야 할 것이고, 그렇다면 위 구「국유재산법 시행령」의 시행일인 2009. 7. 31.부터는 점유자가 점유를 개시할 당시의 현실적 이용상태를 상정하여 이를 기준으로 해당 재산가액을 평가할 것이 아니라 새로이 대부계약을 체결하거나 갱신할 당시의 현실적 이용상태를 기준으로 해당 재산가액을 산출하여야 할 것이므로(대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결 참조), 이 부분에 대한 청구인의 주장은 이유가 없다. 3) 다음으로, 이 사건 변상금 부과와 관련된 소멸시효 완성 여부에 대해 살펴본다.「국유재산법 시행규칙」제49조제1항에 의하면 변상금 부과처분에 있어서는 변상금 사전통지를 하도록 되어 있고, 피청구인은 2018. 2. 21. 청구인에게 이 사건 변상금 사전통지를 한 후 2018. 8. 13. 청구인에게 2013. 2. 24.부터 2018. 2. 23.까지를 부과기간으로 하여 이 사건 처분을 하였는데,「국유재산법」제73조의3에서는 소멸시효의 중단사유로 납부고지, 독촉, 교부청구, 압류를 열거하고 있으나, 변상금 사전통지를 소멸시효의 중단사유로 제시하지 않고 있으므로, 피청구인의 2018. 2. 21.자 이 사건 변상금 사전통지로 소멸시효가 중단되었다고 볼 수는 없고, 소멸시효의 중단사유로 규정된 납부고지, 즉 2018. 8. 13.자 이 사건 처분으로 비로소 소멸시효가 중단되었다고 할 것이다. 따라서 변상금 납부고지일인 2018. 8. 13.부터 소급하여 변상금 채권에 대한 5년의 소멸시효 기간이 완성된 변상금 부분에 대한 피청구인의 권리는 시효로 소멸하였다 할 것이므로, 피청구인의 이 사건 처분 중 그 부분은 위법하다. 4) 마지막으로, 피청구인이 이 사건 변상금을 산정한 방식에 대해 살펴본다. 국유재산법령상 사용료를 계산할 때 해당 재산가액은 토지의 경우 사용료 산출을 위한 재산가액 결정 당시 부동산공시법 제10조에 따른 해당 토지의 개별공시지가로 하고, 해당 토지의 개별공시지가가 없으면 같은 법 제8조에 따른 공시지가를 기준으로 하여 산출한 금액으로 한다고 규정하고 있으며, 이에 따라 개별공시지가가 없는 토지에 대해서는 해당 토지와 이용가치가 비슷하다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지의 공시지가를 기준으로 토지가격비준표를 사용하여 지가를 직접 산정하거나 감정평가업자에게 감정평가를 의뢰하여 산정하여야 하는바, 지가를 직접 산정할 경우에는 토지가격비준표를 적용하여 토지특성의 차이에 따른 격차율을 산정하여야 한다. 따라서 피청구인으로서는 이 사건 국유지의 개별공시지가가 없으므로 이 경우 부동산공시법 제8조에 따라 해당 토지와 이용가치가 비슷하다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지의 공시지가를 기준으로 토지가격비준표를 사용하여 지가를 직접 산정하거나 감정평가업자에게 감정평가를 의뢰하여 산정하였어야 함에도 불구하고, 이 사건에 있어서는 피청구인이 토지이용계획확인서상 도시지역, 일반공업지역, 자연녹지지역인 이 사건 국유지와 용도지역이 동일 또는 유사한 ○○북도 ○○군 ○○읍 ○○리 798-12번지(도시지역, 일반공업지역, 자연녹지지역)의 공시지가 165,000원과 같은 율리 830-94번지(도시지역, 자연녹지지역)의 공시지가 120,000원을 합산하여 평균금액 금142,500원을 1차로 산출하였고, 이후 무단점유부지인 이 사건 국유지의 인근토지인 같은 ○○리 830-228번지(도시지역, 자연녹지지역)의 개별공시지가 금148,000원을 2차로 고려한 다음, 부동산공시법 제8조상 ‘산정된 지가를 공공용지의 매수 및 토지의 수용·사용에 대한 보상 적용을 목적으로 하는 경우에는 지가를 가감 조정 적용할 수 있도록 되어 있다’는 것을 근거로 인근토지인 위 830-228번지의 개별공시지가인 148,000원을 이 사건 국유지의 지가(재산가액)로 산정한 사실을 알 수 있다. 위와 같이 피청구인은 이 사건 국유지 인근토지에 대한 토지이용계획확인서를 근거로 이 사건 국유지와 그 용도가 동일하거나 유사하다고 판단한 두 개의 토지를 지정한 후 그 두 개 토지의 공시지가 중 높은 가격을 상한선으로, 위 두 개 토지의 공시지가의 평균값을 하한선으로 정한 후 아무런 근거 없이 그 중간값에 해당하는 위 830-228번지의 개별공시지가인 금148,000원을 이 사건 국유지의 지가(재산가액)로 산정하였는바, 부동산공시법 제8조상 위 830-228번지 토지가 이 사건 국유지의 표준지로 판단할 법률상 근거도 없고, 피청구인이 위 830-228번지 토지를 표준지로 지정한 후 표준지의 공시지가를 기준으로 토지가격비준표를 사용하여 이 사건 국유지의 지가를 산정하였다는 자료를 찾아볼 수 없는 이상 피청구인은 표준지와 해당 토지의 토지특성을 비교하지 아니하고, 자의적인 방법에 의하여 지가를 산정함으로써「국유재산법 시행령」제29조제2항, 부동산공시법 제8조를 위반하였다 할 것이므로 이 사건 처분은 재산가액의 산정방법에 있어 위법한 처분이라고 할 것이다. 5) 따라서 피청구인이 국유재산법령 및 부동산공시법 제8조에 따라 이 사건 국유지에 대한 지가(재산가액)를 산정하고 5년의 소멸시효 기간을 반영한 변상금 부과기간을 다시 정하여 재처분하는 것은 별론으로 하더라도, 이 사건 처분은 위법하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다. 참조 조문 국유재산법 제2조, 제7조, 제32조, 제72조, 제73조의3 국유재산법 시행령 제29조, 제71조 국유재산법 시행규칙 제49조 부동산 가격공시에 관한 법률 제8조 민법 제245조 참조 판례 대법원 1994. 9. 9. 선고 94누2510 판결 대법원 2003. 11. 13 선고 2002다57935 판결 대법원 2008. 5. 15. 선고 2005두11463 판결 대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결