변상금부과처분취소 청구

1. 사건개요 청구인은 ○○구 ○○동 ○○○○-○○ 소재 건물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)의 소유자로서 행정재산인 같은 동 ○○○○-○○ 도로(이하 ‘이 사건 도로’라 한다) 중 25㎡를 차량진출입의 목적으로 무단 점용하여 온 바, 피청구인은 2014. 12. 3.자 청구인에 대하여 2010. 1. 1.부터 2014. 6. 30.까지의 기간 동안 이 사건 도로 무단 점용에 대한 변상금 3,558,000원을 부과(청구인은 이 사건 청구의 심판대상을 ‘2014. 12. 3.자 도로변상금 3,664,740원 부과처분’으로 기재하고 있으나, 청구인의 행정심판청구서 및 제출된 기록에 따르면 피청구인이 2014. 12. 3.자로 이 사건 도로 무단 점용 변상금을 부과하면서 그 부과고지서 상에 ‘납기 내(2014. 12. 31.까지) 금액을 3,558,000원, 납기후 금액을 3,664,740원’으로 기재한 것이 명백한 바, 이를 심판대상으로 한다, 이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 청구인 주장 이 사건 처분서에는 청구인이 이 사건 도로를 무단 점용하였다고만 기재되어 있고, 변상금 부과고지서 상에도 다음과 같은 내용이 기재되어 있을 뿐, 이 사건 처분의 대상이 되는 구체적인 위반사실이 적시되어 있지 않는바, 이는 「행정절차법」 제23조 제1항의 규정을 위반하였으며, 청구인은 피청구인에게 보도경계턱을 낮추어 달라고 요청하지도 않았고, 이 사건 도로를 점용할 의사가 없었는데도 불구하고 피청구인이 2009년 경 도로정비 공사를 시행하면서 도로경계턱을 낮추어 시공하였고, 그 과정에서 청구인의 의견을 청취하거나 청구인에게 특별히 고지하지도 않았으므로 이 사건 처분은 위법·부당하다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=160663819"></img> 또한, 이 사건 도로 중 10㎡는 이 사건 건물의 정면에 위치하고 있어 현재 청구인의 교인들이 사용하고 있음을 인정할 수 있으므로 향후 「도로법」에 의하여 적법하게 산정된 점용료를 납부할 의향은 있으나, 이 사건 도로 중 15㎡는 이 사건 건물에서 약 10m 이격되어 있어 이 사건 건물의 진출입을 위해 이용된다고 볼 수 없고 이 사건 건물을 건축하면서 관계 법령에 따라 일반 대중에게 제공한 공개공지에 접하고 있어 위 공개공지를 이용하는 일반 대중들의 집출입로로 주로 사용되고 있는 점 등을 고려할 때 이 사건 도로 중 15㎡는 청구인이 점용하고 있다고 볼 수 없다. 아울러 피청구인은 청구인이 이 사건 건물의 소유자라는 사실만으로 2010. 1. 1.부터 기간을 산정하여 이 사건 처분을 하였는데, 피청구인은 청구인이 위 기간부터 이 사건 도로를 점용하였다는 구체적인 근거를 제시하지 하지 못하고 있으므로, 과거 5년치의 변상금을 소급하여 한 이 사건 처분은 위법하다. 3. 피청구인 주장 이 사건 처분 전 사전통지 및 의견제출 기회 부여 시에 위반 사실을 특정하여 고지하였으며, 차량진출입시설을 직접 설치하지 않은 것을 반영하여 점용료의 120% 변상금을 부과하지 않고 점용료 상당액(100%)을 부과한 점, 건축물 후퇴선 공간에 대형버스를 주차하는 등의 사실을 볼 때 이 사건 도로를 점용한 점, 「도로법」 및 지방세 기본법 등에 의거하여 변상금 기간을 산정한 점, 도로점용허가를 얻어 매년 도로점용료를 납부하여 사용하고 있는 점용인들과의 형평성 등을 고려하였을 때 관련 법령에서 정한 절차에 따라 청구인에 대하여 한 이 사건 처분은 적법하다. 4. 관계법령 도로법 제61조, 제72조 구 도로법 시행령(2009. 12. 15., 대통령령 제21887호) (이하 ‘제1 구 시행령’이라 한다) 제42조 구 도로법 시행령(2010. 9. 23., 대통령령 제22386호) (이하 ‘제2 구 시행령’이라 한다) 제42조 도로법 시행령 제69조 구 서울특별시 도로점용 허가 및 점용료 등 징수조례 (2008. 9. 30., 서울특별시조례 제4672호)(이하 ‘제1 구 조례’라고 한다) 제3조 구 서울특별시 도로점용 허가 및 점용료 등 징수조례 (2011. 7. 28. 서울특별시조례 제5113호)(이하 ‘제2 구 조례’라고 한다) 제3조 서울특별시 도로점용 허가 및 점용료 등 징수조례 제3조 행정절차법 제21조, 제23조 지방세기본법 제39조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가. 청구인은 이 사건 건물의 건축주로서 피청구인으로부터 2003. 6. 27. 건축허가를 받은 후 2008. 2. 25. 사용승인을 받았으며, 같은 날 이 사건 건물에 대한 소유자등록을 하고 2008. 3. 4. 이 사건 건물에 대한 소유권보존등기를 하여 현재까지 소유하고 있다. 나. 피청구인은 청구인이 차량진출입의 목적으로 이 사건 도로를 무단 점용하고 있다는 민원을 접수하고 2014. 2. 14. 현장을 점검한 결과 이 사건 도로에 대한 점용 허가 없이 이 사건 도로 중 25㎡가 이 사건 건물로 출입하기 위한 진출입로로 사용되고 있는 사실을 확인하였다.(점용면적 중 10㎡(이하 ‘A’부분 이라 한다)는 이 사건 건물 정면에 위치하고 있고 나머지 15㎡(이하 ‘B’부분 이라 한다)는 이 사건 건물 좌측에 위치하고 있으며, 그 실제 위치는 별지1의 건축물현황도와 같다.) 다. 피청구인은 2014. 5. 9. 청구인에 대하여 2009. 5. 1.부터 2014. 4. 30.까지의 기간 동안 이 사건 도로 중 25㎡ 무단 점용에 대한 변상금 4,345,600원 부과처분 사전통지 및 의견제출의 기회를 부여하였고, 그 사전통지서의 세부 내용은 별지2와 같다. 라. 청구인은 2014. 5. 26. 피청구인에게 의견을 제출하였고, 피청구인은 이를 검토한 결과 청구인이 차량진출입 시설을 직접 설치하였다고 보기 어려워 청구인에게 이 사건 도로 무단 점용에 대한 고의·과실이 없다고 판단하고, 2014. 7. 31.자 청구인에 대하여 이 사건 도로 중 25㎡ 점용료에 상당하는 변상금 3,621,300원을 부과하였다. 마. 피청구인은 2014. 7. 31.자 변상금 부과처분시 변상금 부과대상 기간 산정에 착오가 있음을 발견하고, 2014. 11. 7.자로 2014. 7. 31.자 변상금 부과처분을 직권취소하였다. 바. 피청구인은 2014. 11. 12. 청구인에 대하여 2010. 1. 1.부터 2014. 6. 30.까지의 기간 동안 이 사건 도로 중 25㎡ 무단 점용에 대한 변상금 3,558,000원 부과처분 사전통지 및 의견제출의 기회를 부여하였고, 그 사전통지서의 세부 내용은 별지3과 같다. 사. 피청구인은 2014. 12. 3. 청구인에 대하여 이 사건 처분을 하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 「도로법」 제61조 제1항 및 제72조 제1항의 규정에 의하면 공작물·물건, 그 밖의 시설을 신설·개축·변경 또는 제거하거나 그 밖의 사유로 도로(도로구역을 포함한다)를 점용하려는 자는 도로관리청의 허가를 받아야 하고, 도로관리청은 도로점용허가를 받지 아니하고 도로를 점용하였거나 도로점용허가의 내용을 초과하여 도로를 점용(이하 이 조에서 "초과점용등"이라 한다)한 자에 대하여는 초과점용등을 한 기간에 대하여 점용료의 100분의 120에 상당하는 금액을 변상금으로 징수할 수 있다고 되어 있다. 또한 「제1 구 시행령」 제42조 별표2는 그 제4호로 점용물의 종류가 ‘주유소ㆍ주차장ㆍ여객자동차터미널ㆍ화물터미널ㆍ자동차수리소ㆍ승강대ㆍ화물적치장ㆍ휴게소 그 밖에 이와 유사한 시설’ 중 ‘진입로ㆍ출입로’에 해당하는 경우에는 ‘점용면적 1㎡’당 점용료는 ‘토지가격에 0.025를 곱한 금액’으로 산정하되 토지가격은 인접한 토지의 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 의한 개별공시지가로 한다고 되어 있고, 법 제41조 제2항에 따른 지방자치단체의 점용료 산정기준은 별표 2의 점용료 산정기준의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정한다고 되어 있으나, 2010. 9. 17. 대통령령 제22386호로 개정되고 2010. 9. 23. 「시행된 제2 구 시행령」 제42조 별표2는 그 제4호로 점용물의 종류가 ‘주유소ㆍ주차장ㆍ여객자동차터미널ㆍ화물터미널ㆍ자동차수리소ㆍ승강대ㆍ화물적치장ㆍ휴게소 그 밖에 이와 유사한 시설’ 중 ‘진입로ㆍ출입로’에 해당하는 경우에는 ‘점용면적 1㎡’당 점용료는 ‘토지가격에 0.02를 곱한 금액’으로 산정하되 점용료 산정의 기준이 되는 토지가격은 도로부지를 제외한 도로점용 부분과 닿아 있는 토지의 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 의한 개별공시지가로 한다고 규정하고 있으며, 법 제41조 제2항에 따른 지방자치단체의 점용료 산정기준은 별표 2의 점용료 산정기준의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정한다고 되어 있다. 그리고 대통령령 제25456호로 개정되고 2014. 7. 15. 시행된 현행 도로법 시행령 제69조 제2항은 같은 조 제1항에 따른 고속국도 및 일반국도 외의 도로에서 징수하는 점용료는 별표3의 점용료 산정기준에서 규정한 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있고, 위 별표는 그 제3호로 점용물의 종류가 ‘ 주유소ㆍ주차장ㆍ여객자동차터미널ㆍ화물터미널ㆍ자동차수리소ㆍ승강대ㆍ화물적치장ㆍ휴게소, 그 밖에 이와 유사한 것과 이를 위한 진입로 및 출입로’ 중 ‘진입로ㆍ출입로’에 해당하는 경우에는 ‘점용면적 1㎡’당 점용료는 ‘토지가격에 0.02를 곱한 금액’으로 산정한다고 규정하고 있다. 아울러 「제1 구 조례」 제3조 별표1은 그 제4호로 점용물의 종류가 ‘진ㆍ출입로’ 중 ‘자동차관련시설(주유소ㆍ주차장ㆍ여객자동차터미널ㆍ화물터미널ㆍ자동차수리소ㆍ승강대ㆍ화물적치장ㆍ휴게소 등) 및 부설주차장 10면 이상’에 해당되지 않는 ‘진ㆍ출입로’의 경우에는 ‘1년 단위’로 ‘점용면적 1제곱미터’ 당 ‘토지가격에 0.02를 곱한 금액’으로 점용료를 산정한다고 규정하고 있으나, 2008. 9. 30., 서울특별시조례 제4672호로 개정되고 같은 날 시행된 「제2 구 조례」 제3조 별표1은 그 제4호로 점용물의 종류가 ‘진ㆍ출입로’ 중 ‘자동차관련시설(주유소ㆍ주차장ㆍ여객자동차터미널ㆍ화물터미널ㆍ자동차수리소ㆍ승강대ㆍ화물적치장ㆍ휴게소 등) 및 부설주차장 10면 이상’에 해당되지 않는 ‘진ㆍ출입로’의 경우에는 ‘1년 단위’로 ‘점용면적 1제곱미터’ 당 ‘토지가격에 0.016을 곱한 금액’으로 점용료를 산정한다고 규정하고 있으며, 또한 2014. 5. 14., 서울특별시조례 제5699호로 개정되고 같은 날 시행된 「서울특별시 도로 점용허가 및 점용료 등 징수 조례」 제3조는 ‘영 별표 2 제7호에서 정한 점용물’과 ‘영 별표 2 제11호에서 정한 점용물’을 제외한 점용물의 산정기준은 영 별표 2에서 정하는 바에 따른다고 규정하고 있다. 한편, 「도로법」 제72조 제2항의 규정에 의하면 같은 조 제1항에도 불구하고 초과점용등이 측량기관 등의 오류로 인한 것이거나 그 밖에 도로 점용자의 고의·과실로 인한 것이 아닌 경우에는 변상금을 징수하지 아니하고, 이 경우 도로관리청은 초과점용등의 사실을 해당 도로 점용자에게 통보하고, 그 통보 후 1개월이 경과한 날부터 점용료 상당액을 징수한다고 되어 있다. 마지막으로 「행정절차법」 제21조 제1항은 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다고 규정하면서, 그 각호로 ‘1. 처분의 제목, 2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소, 3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법, 5. 의견제출기관의 명칭과 주소, 6. 의견제출기한, 7. 그 밖에 필요한 사항’을 들고 있고, 「지방세기본법」 제39조 제1항은 지방자치단체의 징수금의 징수를 목적으로 하는 지방자치단체의 권리는 그 권리를 행사할 수 있는 때부터 5년간 행사하지 아니하면 시효로 인하여 소멸한다고 규정하고 있다. 나. 이 사건 처분에 관하여 본다. 1) 위 인정사실 및 제출된 기록 등에 의하면, 청구인이 이 사건 처분 상 변상금 부과기간의 시작시점인 2010. 1. 1. 이전부터 이 사건 도로 중 25㎡를 차량진출입을 위한 목적으로 무단 점용하여 온 사실을 인정할 수 있으므로, 피청구인이 이에 대하여 청구인에게 변상금을 부과한 이 사건 처분을 위법하다고 할 수 없다. 2) 피청구인이 청구인에 대하여 한 이 사건 처분이 재량권의 일탈·남용에 해당하는지 여부에 관하여 본다. 청구인은 피청구인에게 보도경계턱을 낮추어 달라고 요청하지도 않았고, 이 사건 도로를 점용할 의사가 없었는데도 불구하고 피청구인이 2009년 경 도로정비 공사를 시행하면서 도로경계턱을 낮추어 시공하였고, 그 과정에서 청구인의 의견을 청취하거나 청구인에게 특별히 고지하지도 않았으며, 비록 이 사건 도로 중 ‘A’부분은 이 사건 이 사건 건물의 정면에 위치하고 있어 현재 청구인의 교인들이 사용하고 있음을 인정할 수 있지만 ‘B’부분은 이 사건 건물에서 약 10m 이격되어 있어 이 사건 건물의 진출입을 위해 이용된다고 볼 수 없고 이 사건 건물을 건축하면서 관계 법령에 따라 일반 대중에게 제공한 공개공지에 접하고 있어 위 공개공지를 이용하는 일반 대중들의 집출입로로 주로 사용되고 있으므로, 이 사건 처분은 위법하다고 주장하고 있다. 그러나 「도로법」 제61조 및 제72조에 규정된 도로의 점용이라 함은, 일반 공중의 교통에 공용되는 도로에 대하여 이러한 일반사용과는 별도로 도로의 특정부분을 유형적, 고정적으로 사용하는 특별사용을 뜻하는 것이고, 이와 같은 도로의 특별사용은 반드시 독점적, 배타적인 것이 아니라 그 사용목적에 따라서 도로의 일반사용과 병존이 가능한 경우도 있고, 이러한 경우에는 도로점용 부분이 동시에 일반 공중의 교통에 공용되고 있다고 하여 도로점용이 아니라고 말할 수 없는 것이므로, 당해 도로의 점용을 위와 같은 특별사용으로 볼 것인지 아니면 일반사용으로 볼 것인지는 그 도로점용의 주된 용도와 기능이 무엇인지에 따라 가려져야 할 것(대법원 1995. 2. 14. 선고 94누5830 판결)인바, 위 인정사실 및 제출된 기록 등에 나타난 이 사건 도로의 위치, 용도와 기능, 이용 상황 등을 종합하여 볼 때, 이 사건 도로는 주로 이 사건 건물을 사용하는 사람과 차량의 통행 및 주차 등을 위하여 사용되는 것으로서 이 사건 건물의 소유자인 청구인이 이를 특별사용하고 있는 것이라고 봄이 상당하다할 것이어서 피청구인이 이에 대하여 「도로법」 상 규정된 도로점용료의 징수대상이 된다는 취지로 판단하고 관련 법령에서 정한 절차에 따라 청구인에 대하여 한 이 사건 처분을 위법하거나 부당하다고 할 수 없다. 3) 이 사건 처분 시 적용한 점유기간의 적법성 여부에 관하여 살펴본다. 청구인은 피청구인이 2010. 1. 1.부터 이 사건 도로를 점용하였다는 구체적인 근거를 제시하지 못함에도 불구하고, 과거 5년치의 변상금을 소급한 이 사건 처분은 위법하다고 주장하고 있으나, 피청구인이 제출한 2009. 5월 경 촬영된 이 사건 도로 중 ‘A’부분 및 ‘B’부분 주변 현황 사진을 각각 살펴보면, 이 사건 건물로 진출입 할 수 있도록 도로경계석이 낮추어 설치되어 있는 것을 확인할 수 있는바, 청구인의 위 주장은 이유 없다. 4) 피청구인이 이 사건 처분 시 「행정절차법」 제23조를 위반하였는지 여부에 관하여 본다. 청구인은 이 사건 처분서 상에는 청구인이 이 사건 도로를 무단 점용하였다고만 기재되어 있고, 변상금 부과고지서 상에도 이 사건 처분의 대상이 되는 구체적인 위반사실이 적시되어 있지 않는바, 이는 「행정절차법」 제23조 제1항의 규정을 위반하였다고 주장하고 있다. 그러나 피청구인은 이 사건 처분에 앞서 「행정절차법」 제21조 제1항의 규정에 따라 ‘예정된 처분의 제목, 당사자의 성명 및 주소, 처분의 원인이 되는 사실, 처분하고자 하는 내용, 법적근거 및 조문내용, 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법, 의견제출기관의 명칭과 주소, 의견제출기한, 의견제출시 유의사항’을 청구인에게 통지하였고, 청구인이 의견제출 기한까지 의견을 제출하지 않자 이 사건 처분서 상에 ‘이 사건 건물 앞 보도를 횡단하는 차량진출입 시설을 무단점용하였다’는 내용을 기재하였고, 부과고지서 상에는 ‘부과근거 : 「도로법」 제72조(변상금 징수)’으로 기재되어 있는바, 피청구인이 청구인에 대하여 이 사건 처분과 관련한 근거와 이유를 제시하였다고 봄이 상당하다 할 것이어서, 청구인의 이 부분 주장 또한 이유 없다. 5) 따라서 위와 같은 제반사정을 고려하여 볼 때, 피청구인이 청구인에 대하여 한 이 사건 처분을 위법하다거나 부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.