변상금부과처분취소청구

1. 사건개요 피청구인은 청구인이 서울특별시 소유의 잡종재산인 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 752-4번지 1,891㎡중 337㎡(이하 "이 사건 토지"라고 한다)를 대부받지 아니하고 점유하여 사용하였다는 이유로 2004. 9. 9. 청구인에게 1999. 8. 19. ～ 2004. 8. 18. 기간에 대한 변상금 4,794,110원을 부과하였다. 2. 청구인 주장 청구인은 1998. 4. 24. 고양시 ○○구청으로부터 이 사건 토지 중 148㎡에 대하여 1998. 5. 1. ～ 2000. 12. 31. 기간을 점용기간으로 한 도로점용허가를 받아 이 기간동안 ○○구청에서 부과한 점용료를 성실히 납부하였으므로 피청구인이 위 점용허가기간을 제외하지 아니한 채 1999. 8. 19. ～ 2004. 8. 18. 기간에 대하여 변상금을 부과하는 것은 부당하며, 청구인은 이 사건 토지에 접한 청구인 소유 토지에 창고를 건축하기 위해서 이 사건 토지가 필요하게 된 것으로서 건축허가를 받을 당시 점용면적을 측량하여 이 사건 토지의 일부인 148㎡에 대하여 점용허가를 받았고, 그 이후 이 사건 토지 위에 컨테이너박스(3m×6m) 1개를 설치한 것 외에는 별다른 건축행위나 토지점유를 확장한 일이 없음에도 불구하고 피청구인이 청구인을 입회시키지도 아니한 채 점용면적을 측량하여 청구인이 337㎡을 점용하고 있다고 하면서 이에 대한 변상금을 부과하는 것은 부적절한 처분으로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 이 사건 토지는 당초부터 서울특별시 소유였으므로 ○○구청장이 청구인에게 도로점용허가를 하여 준 것은 아무런 권한 없는 자의 행위로서 당연무효이기 때문에 청구인은 1999. 8. 19. ～ 2000. 12. 31.의 기간에 대하여도 변상금을 납부할 의무가 있으며, 청구인이 직접 컨테이너 적치 등으로 점유하고 있는 면적이 166㎡라고 하더라도 실태조사를 한 결과, 나머지 면적 171㎡에 대하여도 청구인이 배타적으로 사용하고 있음이 인정된 이상 청구인은 337㎡에 대하여 변상금을 납부하여야 한다. 4. 이 건 청구의 행정심판적격 여부 및 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 행정심판법 제18조 지방재정법 제87조 및 동법시행령 제105조 도로법 제22조ㆍ제40조 및 동법시행령 제24조 사도법 제2조 및 제5조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 변상금부과 통지서, 변상금부과 사전통지서, 변상금부과 사전통지에 대한 의견서, 도로점용허가증, 지적측량성과도 등 각 사본의 기재내용에 의하면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 등기부 및 토지대장에 의하면, 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 752-4번지의 지목은 도로이고, 총면적은 1,891㎡이며, 소유권은 1989. 5. 24.부터 서울특별시에 있다. (나) ○○구청장이 청구인에게 교부한 도로점용허가증에 의하면, 1998. 4. 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 752-4번지에 대한 도로점용허가를 신청하여 ○○구청장으로부터 1998. 5. 1. ～ 2000. 12. 31. 기간동안 148㎡ 면적에 대하여 도로점용허가를 받았으며, 1998년부터 2000년까지 총 84,900원을 도로점용료로 납부하였다. (다) 피청구인은 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 752-4번지의 1,891㎡중 청구인이 350㎡를 무단으로 점유ㆍ사용하였다고 하면서 다음과 같이 변상금을 산출하여 2004. 8. 18. 청구인에게 변상금(4,802,920원)부과 사전통지하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=115570797"> </img> (라) 2004. 8. 청구인이 피청구인에게 제출한 변상금 사전통지에 대한 의견서에 의하면, 청구인은 이 사건 토지중 148㎡를 1998. 5. 고양시 ○○구청장으로부터 도로점용허가를 받아 사용하여 왔고, 48㎡는 가로수 및 정원수로 조성하여 왔으며, 18㎡는 컨테이너(3m×6m, 1개)를 적치하기 위하여 사용하였다고 진술하였다. (마) 피청구인은 위 변상금산출내역의 대상면적중 점유자가 불확실한 녹지(화단)면적 13㎡를 제외한 337㎡를 청구인이 무단으로 점유ㆍ사용하였다는 이유로 2004. 9. 9. 청구인에 대하여 변상금 4,794,110원의 부과처분을 통지하고, 변상금 납입고지서를 청구인에게 전달하였다. (바) 위 변상금 납입고지서에 의하면, 과세물건은 "도로 1,891㎡중 337㎡(○○동 752-4)"로, 부과기간은 "1999. 8. 19. ～ 2004. 8. 18."로, 납입액은 "4,794,110원"으로, 납부기한은 "2004. 11. 9."이다. (사) 지적측량성과도 및 국무총리행정심판위원회에서 직권조사한 바에 의하면, 이 사건 토지는 서울지방경찰청 수련원까지 2차선 도로를 내고 남은 자투리땅으로서 서울지방경찰청 수련원에 도달하기 300m 전에 있으며, 이 2차선 도로와 청구인 소유의 토지 사이에 위치하고 있는바, 이 2차선 도로는 당초 마을 안길로 이용되어 오다가 서울지방경찰청 수련원이 설립되면서 서울특별시가 진입로로 설치한 것으로서 「도로법」에 따라 노선이 인정ㆍ공고되지 아니하였으며, 청구인은 청구인 소유의 토지 위에 공장과 차고를 설치하여 당해 차고에 차량이 진입하기 편하도록 이 사건 토지중 도로에서 차고로 이어지는 부분에는 시멘트를 발라놓았고 이 진입로 양쪽에는 나무를 심어 화단을 각각 조성하여 위쪽 화단의 끝에는 컨테이너(3m × 6m)를 설치하여 공장 사무실로 사용하고 있으며 아래쪽 화단의 끝에는 ○○구청에서 점용허가를 해 준 148㎡의 토지가 밭으로 이용되고 있고, 인근 주민들은 점용허가 받은 밭 아래쪽에 지어진 다세대 주택에 주로 거주하고 있는데, 다세대 주택은 이 사건 토지와 멀리 떨어져 있고 출입구가 별도로 있어서 인근주민들이 이 사건 토지를 거의 사용하지 아니하고 있다. (2) 먼저, 이 건 청구의 행정심판 적격 여부에 대하여 살피건대, 「행정심판법」 제18조제1항의 규정에 의하면 행정심판의 청구는 처분이 있음을 안 날로부터 90일 이내에 제기하여야 한다고 되어 있고, 동조 제6항의 규정에 의하면 행정청이 심판청구기간을 알리지 아니한 때에는 처분이 있은 날로부터 180일 이내에 청구할 수 있다고 되어 있는바, 위 인정사실에 의하면 피청구인은 2004. 9. 9. 청구인에게 이 건 처분을 하면서 변상금의 납부기한, 점유지, 점유면적 및 납입액 등만을 고지하였을 뿐 이 건 처분에 대하여 행정심판을 제기할 수 있는지 여부, 청구절차 및 청구기간 등은 고지하지 아니하였으므로, 청구인이 행정심판을 제기할 수 있는 기간은 「행정심판법」 제18조제3항 및 제6항의 규정에 의하여 처분이 있은 날로부터 180일 이내라 할 것이고, 청구인의 이 건 심판청구가 처분이 있은 날부터 180일 이내에 제기되었음이 역수상으로 분명하기 때문에 이 건 심판청구는 행정심판제기기간 내에 제기된 적법한 청구라 할 것이다. (3) 다음으로, 이 건 처분이 적법ㆍ타당한지에 대하여 살펴본다. (가) 먼저, 청구인이 이미 ○○구청장으로부터 도로점용허가를 받아 점용료를 납부한 부분에 대하여도 피청구인이 변상금을 부과한 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다는 청구인의 첫 번째 주장에 대하여 살펴본다. 「지방재정법」(이하 "법"이라 한다) 제87조의 규정에 의하면, 공유재산의 대부 또는 사용ㆍ수익 허가 등을 받지 아니하고 공유재산을 점유하거나 이를 사용ㆍ수익한 자에 대하여는 그 재산에 대한 대부료 또는 사용료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수한다고 되어 있는바, 이 사건 토지에 접하고 있으며 서울경찰청 수련원까지 나 있는 2차선 도로(이하 "인접도로"라 한다)는 당초 마을 안길로 이용되다가 서울지방경찰청 수련원이 설립되면서 진입로로 사용되어 온 것으로서 「도로법」에 따라 노선이 인정ㆍ공고된 도로가 아니므로 「도로법」상 도로라 하기 어려워 ○○구청장이 도로점용허가를 할 수 없고, 인접도로가 「사도법」 제2조의 규정에 의한 사도라 하더라도 사도는 동법 제5조의 규정에 의하여 사도를 설치한 자가 관리하도록 되어 있어 이 사건에서는 인접도로를 설치한 서울특별시가 관리하여야 하므로 이러한 이유로도 ○○구청장은 인접도로와 관련하여 청구인에게 「도로법」상의 도로점용허가를 할 권한이 전혀 없어 1998. 4. ○○구청장이 청구인에게 한 도로점용허가는 권한 없는 자가 한 행위로서 당연무효라고 할 것이고, 이에 따라 청구인이 ○○구청장에 대하여 원인무효에 따른 기납부점용료의 반환을 청구할 수 있는 것은 변론으로 하고, 청구인이 비록 ○○구청장으로부터 도로점용허가를 받아 도로점용료를 납부하였다고 하더라도 청구인이 ○○구청장으로부터 도로점용허가를 받은 부분은 청구인이 정당한 권원 없이 점유ㆍ사용한 것이 되므로 청구인이 점용허가를 받은 부분에 대해 변상금을 부과한 것이 위법ㆍ부당하다는 청구인의 주장은 이유 없다. (나) 다음으로, 청구인이 직접 점유ㆍ사용한 면적을 초과한 면적에 대하여 피청구인이 변상금을 부과한 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다는 청구인의 주장에 대하여 살펴본다. 청구인은 1998. 4. 24. ○○구청장으로부터 점용허가를 받은 148㎡와 컨테이너(3m×6m, 1개)를 직접 적치한 18㎡를 합한 166㎡에 대하여만 직접 점유ㆍ사용하였으므로 그 범위를 넘어 337㎡ 전체에 대하여 변상금을 부과한 것은 위법ㆍ부당하므로 취소되어야 한다고 주장하는바, 지적측량성과도 등에 의하면, 청구인이 ○○구청장으로부터 점용허가를 받아 밭으로 사용한 148㎡와 공장 사무실로 사용하기 위하여 컨테이너를 적치한 18㎡를 제외한 나머지 171㎡의 토지(이하 "나머지 토지"라 한다)는 인접도로와 청구인이 설치한 컨테이너, 청구인 토지위의 공장ㆍ차고 및 청구인이 ○○구청장으로부터 점용허가를 받은 밭의 사이에 위치하고 있는 점, 청구인은 나머지 토지중 인접도로와 청구인 토지위의 차고를 이어주는 부분에 대해서는 차량진입이 편리하도록 시멘트를 발라놓고 있고 이 진입로 양쪽에는 나무를 심어 화단을 조성하여 놓은 점, 나머지 토지는 청구인 및 청구인과 관련된 사람들이 출입 등을 위하여 주로 사용하고 있고, 다른 사람들은 나머지 토지를 통행의 용도로 사용하지 아니하는 점 등에 비추어 청구인이 나머지 토지를 배타적으로 점용하였다고 보이므로 이에 대한 청구인의 주장은 이유없다. (다) 위와 같은 이유로 청구인의 주장은 이유없고 피청구인의 변상금부과 처분은 위법ㆍ부당하다 할 수 없다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.