변상금부과처분취소청구

1. 사건개요 피청구인은 철도청이 관리하고 있는 서울특별시 □□구 □□동 1368번지 및 1420번지 소재 토지(국유재산, 철도용지) 204㎡(청구인을 포함하여 4인이 공동으로 점유하고 있으며, 피청구인이 청구인에 대하여 위 면적의 4분의 1을 적용함)를 청구인이 무단으로 점유하여 창고 용도로 사용하였다는 등의 이유로 2003. 7. 3. 청구인에 대하여 2001년도분 및 2002년도분 변상금으로 총 226만 2,320원을 부과(이하 "이 건 처분"이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 1999년도 하반기에 서울특별시 □□구 □□동 1377번지, 1380번지, 1381번지 및 1382번지 토지상에 건축된 1동의 건물중 1380번지상에 있는 건물부분과 그 점유 토지부분을 함께 특정 매수하여 이를 점유사용하고 있을 뿐이며, 법원감정결과에 의하더라도 그 실제면적은 피청구인의 부과면적에 훨씬 미달한다. 그런데도 피청구인은 위 1동의 건물이 위 □□동 1368번지 및 1420번지의 토지 204㎡를 침범하고 있고, 청구인이 위 건물중 공유지분 4분의 1을 소유하고 있다고 하여, 청구인이 위 침범한 토지 204㎡에 대하여도 그 4분의 1인 51㎡를 무단 점유하고 있다는 부당한 주장을 하고 있다. 나. 피청구인은 이 건 처분의 납부고지서 등에 산출근거를 명시하지 아니하였고 심판청구기간에 대하여 고지한 바 없으며, 철도청 내부의 복무지침에 불과한 철도청소관국유재산관리규정(이하 "관리규정"이라 한다) 제30조의3의 규정(국유재산법령은 위 관리규정의 상위규정이 될 수 없으며, 위 관리규정은 법규명령의 성질을 가질수 없다)을 동원하여 변상금의 산출근거로 삼아 이 건 처분을 한 것은 위법ㆍ부당하다. 다. 청구인의 이 건 매매계약서는 오래되어 찾을 수 없고, 청구인의 부친 청구외 노승두가 당시 청구인을 대리하여 위 건물 및 토지중 일부를 특정 매수하였으나, 위 건물중 특정부분이 구분소유로 등기되어 있지 아니하여 매매계약서에는 위 매수부분을 위 건물의 4분의 1로 매수 표시하였던 것이다. 한편, 피청구인의 주장은 이 건 관련 2심 판결에서 이미 부당함이 확인되었고, 그 당시 사건에서 승소확정된 바 있다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인은 청구인에게 이 건 처분을 하기 전에 처분사전통지서를 교부하였는데, 그 사전통지서상에 이 건 처분의 산출근거 및 산출방법을 자세히 기재하여 통보한 바 있으므로, 이 건 처분의 산출근거를 명시하지 아니하였다는 청구인의 주장은 부당하다. 나. 피청구인은 이 건 심판 청구전에 제기된 행정소송 사건에서 측량감정의 실시결과, 무단점유 면적이 총 204㎡로 판명되었고, 이에 따라 피청구인은 4인이 공유하는 토지임을 고려하여 공유지분 4분의 1에 해당하는 51㎡를 청구인의 무단점유면적으로 인정하여 변상금을 부과하였으며, 그 외에 달리 청구인이 자신의 특정 지분이 4분의 1이 아님을 별도로 확인할 수 있는 입증서류로서 다른 공유자의 합의서 등을 제출한 바 없다. 다. 국유재산법시행령 제26조제5항에서 산출하기 곤란한 사용료는 총괄청과 협의하여 관리청이 별도로 산출방법을 정할 수 있도록 되어 있는 바, 그에 따라 철도청소관국유재산관리규정 제30조의3의 규정에서 조정이 가능하도록 산출방법을 별도로 정한 것이며, 이러한 경우 이 건 관련 1심 판결은 물론 대법원에서도 그 법규적 효력을 인정하였다. 한편, 청구인의 주장의 대부분은 이 건 관련 1심 판결에서 이미 부당함이 확인된 바 있다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 국유재산법 제25조, 제25조의2, 제51조 동법시행령 제26조, 제27조의2, 제56조 철도청소관국유재산관리규정 제30조제1항, 제30조의3 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 변상금부과사전통지서, 2001년도분 및 2002년도분 변상금 납부고지처분서, 건물등기부등본, 건물침범 부분의 측량감정서(2001. 10. 10.), 행정청간 협의문서, 사실확인서, 심판청구 관계서류 등의 기재내용에 의하면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 청구인이 건물등기부상 서울특별시 □□구 □□동 1377번지, 1380번지, 1381번지 및 1382번지 위에 건축된 것으로 기재되어 있는 건물중 4분의 1의 지분을 청구외 이○○으로부터 매수하여 1999. 6. 11. 그 명의의 소유권이전등기를 하였다. 한편, 청구인이 건물 지분에 대하여 4분의 1 외의 특정 지분을 매수하였음을 입증하는 구체적인 문서를 제출한 바 없다. (나) 감정평가사 김○○의 측량감정결과(2001. 10. 10.)에 의하면, 위 건물의 본체와 블록담장 및 그 외부의 조립식 철판이 위 □□동 1368번지 토지(국유재산) 뿐만 아니라 위 □□동 1420번지 토지(국유재산)의 일부를 침범한 채 축조되어 있으며, 그 침범면적은 총 204㎡이다. 한편, 위 건물의 국유재산 침범ㆍ축조와 관련하여 그 소유자들이 피청구인으로부터 해당 국유재산에 대한 사용ㆍ수익허가를 받은 바 없다. (다) 피청구인은 2003. 5. 26. 청구인에게 서울특별시 □□구 □□동 1368번지(대표 번지로 기재함) 및 1420번지 토지(국유재산, 지목: 철도용지)의 무단 점유부분에 대하여 2001. 1. 1. ～ 2001. 12. 31. 19㎡ 70만 2,110원, 2001. 10. 19. ～ 2001. 12. 31. 32㎡(측량감정 시점에서 추가로 증가된 부분의 4분의 1 적용) 32만 3,470원, 2002. 1. 1. ～ 2002. 12. 31. 51㎡(측량감정시점에서 확정된 전체의 4분의 1 적용) 123만 6,740원 등 총 226만 2,320원을 부과하는 것으로 하고, 산출내역 부분에 산출변상금⇒개별공시지가×점유면적×사용료율(창고 용도를 적용)×점유일수×공공용지배율로 표시하고 각각에 해당 숫자를 기재하고, 전년도에 비해 변상금이 10% 이상 증가시 조종계수가 적용된다고 표시하고 각각에 해당 증가율과 조정계수 숫자 등을 기재한 내용의 변상금처분 사전통지를 하였다. (라) 피청구인은 2003. 7. 3. 청구인에게 위 무단 점유한 토지(국유재산)에 대하여 사용ㆍ수익허가를 받지 아니하고 무단으로 점유ㆍ사용하고 있다는 이유로 위 사전통지서의 기재내용대로 2001년도분 및 2002년도분 변상금 총 226만 2,320원을 부과하는 이 건 처분을 하였다. (마) 철도청장이 1997. 3. 21. 재정경제부장관에게 철도재산 사용료 산정에 대한 평가방법의 협의를 요청하였고, 이에 대하여 재정경제부장관이 1997. 4. 3. 복합용도로 이용되는 토지에 대하여 공부상 지목(철도용지)으로 개별공시지가를 산정하여 사용료를 산출함으로써 실제 이용상황(상업용)을 반영하지 못할 것으로 판단되는 경우에는 철도청장이 사용료율을 조정하여 적정 사용료를 산출할 수 있다는 회신을 하였고, 이에 따라 철도청장이 관리규정 제30조의3의 규정을 신설하여 사용료율을 3배수 범위 내에서 조정할 수 있도록 규정하였다. (2) 살피건대, 국유재산법 제25조ㆍ제25조의2ㆍ제51조, 동법시행령 제26조ㆍ제27조의2ㆍ제56조, 철도청소관국유재산관리규정 제30조제1항제6호사목 등의 관계규정에 의하면, 이 법 또는 다른 법률에 의하여 국유재산의 사용ㆍ수익허가 등을 받지 아니하고 국유재산을 점유하거나 이를 사용ㆍ수익한 자(사용ㆍ수익허가기간 등이 만료된 후 다시 사용ㆍ수익허가 등을 받지 아니하고 국유재산을 계속 점유하거나 이를 사용ㆍ수익한 자를 포함한다)에 대하여는 연간 사용료의 증가분을 감안하여 당해 재산에 대한 사용료 등의 100분의 120 상당액에 그 재산을 점유한 기간을 곱한 금액을 변상금으로 징수하도록 되어 있으며, 창고 등의 용도로 사용되는 경우 사용료율이 1,000분의 50 이상으로 규정되어 있고, 국유재산법 제6조ㆍ제21조 및 동법시행령 제20조의 규정에 의하면, 각 중앙관서의 장(이하 "관리청"이라 한다)은 그 소관에 속하는 국유재산을 관리하고 관리청은 소속공무원에게 그 소관에 속하는 행정재산 등의 관리에 관한 사무를 위임할 수 있다고 되어 있다. 위 인정사실에 의하면, 토지대장상 이 건 무단점유 토지의 지목은 철도용지이며, 위 토지를 침범한 건물의 등기부등본상에 청구인의 공유지분이 4분의 1로 기재되어 있는 사실, 측량감정문서에 의하면 이 건 토지의 무단 점유부분이 204㎡로 되어 있는 사실, 청구인이 위 건물에 대한 자신의 공유지분이 4분의 1이 아니라는 구체적인 반증을 제시하지 못하고 있는 사실, 청구인이 2001년부터 2002년까지 이 건 무단점유 토지에 대하여 창고 등의 용도로 사용하였으면서도 피청구인으로부터 별도로 사용ㆍ수익허가를 받은 바 없는 사실, 피청구인이 청구인에게 이 건 처분에 따른 변상금 산출근거를 사전통지서에 상세하게 기재하여 청구인에게 통지한 사실 등에 비추어 볼 때, 청구인의 무단점유 면적도 공유지분에 따라 전체 무단점유 면적의 4분의 1 만큼 인정되고, 변상금도 그에 따라 배분되어야 할 것이므로, 피청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 한편, 청구인은 관리규정 제30조의3의 규정이 대외적인 구속력을 가지는 법규명령이 될 수 없다고 주장하나, 국유재산법 제51조제1항에서 변상금의 산정에 관하여 대통령령에 위임하고 있고, 그 위임을 받은 국유재산법시행령 제56조제1항이 사용료 산정에 관한 규정인 제26조를 변상금 산정의 기초로 삼고 있으며, 제26조는 제1항에서 일반적인 경우의 사용료 산정에 관하여 규정하면서 제5항으로 "제1항의 규정에 의하여 산정하기 곤란한 철도ㆍ항만ㆍ비행장ㆍ보세창고 등의 사용료는 당해 관리청이 총괄청과 협의하여 별도로 정한 방법에 의하여 산정한다"고 규정하고 있고, 이에 따라 철도용지의 관리청인 철도청이 국유재산의 총괄청인 재정경제부장관과의 협의를 거쳐 위 관리규정 제30조의3의 규정을 정하여 철도용지인 토지 등의 사용료율이 지나치게 낮은 금액의 사용료가 산출되는 것을 방지하기 위하여 인근지의 공시지가를 참고하여 조정할 수 있도록 규정한 것이어서, 위 관리규정은 대외적인 구속력을 가지는 법규명령의 성질을 가지는 것이므로, 이에 대한 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.